Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Tarno Sędziowie NSA Iwona Bogucka (spr.) del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 841/15 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 841/15 oddalił skargę I. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], Starosta Miński na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm. – dalej "u.g.n") ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości stanowiących własność I. W., położonych w gminie J., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr 79 o pow. 0,6100 ha i nr 96 o pow. 0,7000 ha w obrębie R. oraz jako działka nr 1 w obrębie Ł., poprzez udzielenie Polskim Sieciom Elektroenergetycznym Spółce Akcyjnej z siedzibą w K. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej w pasie o szerokości 70 m i powierzchni 1262 m2 w działce nr 79, powierzchni 1579 m2 w działce nr 96 obrębu R. oraz powierzchni 859 m2 w działce nr 1 obrębu Ł., w ramach inwestycji pn. "Budowa napowietrznej linii 400 kV [...]" w granicach oznaczonych zieloną szrafurą na mapie stanowiącej załączniki nr 1, 2 i 3 do decyzji, a także funkcjonowanie linii po wybudowaniu na części wyżej opisanej nieruchomości.

Decyzja została wydana w związku z wnioskiem Spółki z dnia 12 czerwca 2014 r. O wszczęciu postępowania organ I instancji zawiadomił strony pismem z dnia 17 czerwca 2014 roku. informując jednocześnie o terminie rozprawy administracyjnej, możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz prawach stron. Zawiadomienia zostały doręczone wnioskodawcy w dniu 20 czerwca 2014 r., a właścicielce nieruchomości w dniu 27 czerwca 2014 r. Pismem z dnia 24 lipca 2014 r. właścicielka nieruchomości wniosła o umorzenie postępowania wskazując, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania ograniczenia sposobu korzystania z jej nieruchomości, ponieważ jej zdaniem strony ustaliły wszystkie warunki zawarcia umowy służebności przesyłu, na dowód czego załączyła projekt umowy notarialnej, jednocześnie nie akceptując wszystkich warunków wynikających z tego projektu.

W uzasadnieniu decyzji Starosta Miński stwierdził, że Spółka uzasadniła wystąpienie wyjątkowo ważnych przesłanek wynikających z interesu strony i interesu gospodarczego, przemawiających za udzieleniem zezwolenia. Nadto wykazała, że realizowane przez nią przedsięwzięcie jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto inwestycją o znaczeniu międzynarodowym, realizowaną przy użyciu środków budżetowych Unii Europejskiej, celem zwiększenia pewności i jakości zasilania w energię elektryczną Siedlec oraz zwiększenia niezawodności i efektywności zasilania Warszawy, poprzez domknięcie tzw. pierścienia energetycznego wokół stolicy. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jakubów zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego pn. "Budowa napowietrznej linii 400kV [...] w części miejscowości: [...] w gminie J. (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 29 stycznia 2014 r., poz. 803) wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje części działek nr 79 i 96, stanowiące teren elektroenergetycznej infrastruktury technicznej na terenach powierzchniowej eksploatacji surowców naturalnych oznaczony symbolem E-E6 oraz część działki nr 1 stanowiącej tereny elektroenergetycznej infrastruktury technicznej na gruntach rolnych oznaczone symbolem C-E1. Na terenach tych ustalono lokalizację przedmiotowej napowietrznej linii energetycznej.

Wszczęcie postępowania zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielką o uregulowanie, w drodze ustanowienia służebności przesyłu, prawa do nieruchomości umożliwiającego realizację inwestycji. Właścicielkę poinformowano szczegółowo o planowanym przebiegu inwestycji i związanych z tym ograniczeniach, zaproponowano kwotę 7 404,00 zł z tytułu wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu oraz zaproponowano warunki odszkodowania za szkody w pożytkach rolnych wynikłe z wykonania robót związanych z budową linii oraz szkody wynikłe z eksploatacji, konserwacji, modernizacji i remontów linii. Właścicielka nieruchomości nie przyjęła zaproponowanych warunków oczekując wyższego wynagrodzenia. Nie przyjęła również kolejnej propozycji w wysokości 9 000,00 zł, żądając kwoty 18 510 zł. Inwestor w dniu 9 maja 2014 r. skierował do I. W. ostateczną ofertę na kwotę 13 000,00 zł. Jednocześnie podkreślił, że zaproponowana przez I. W. kwota wynagrodzenia w wysokości 18 510,00 zł (5 zł za m2 pasa technologicznego) jest nie do zaakceptowania, ponieważ jest nieproporcjonalna do faktycznego i prawnego obciążenia nieruchomości służebnością przesyłu. Mając na uwadze powyższe inwestor wezwał właścicielkę do ostatecznego ustosunkowania się na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Jednocześnie poinformował, iż brak zgody właścicielki przedmiotowych nieruchomości (lub brak odpowiedzi na niniejsze pismo w wyznaczonym terminie na złożoną przez inwestora ofertę) na ustanowienie służebności przesyłu spowoduje, że przedmiotowa sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania administracyjnego w celu uzyskania decyzji administracyjnej zezwalającej na przeprowadzenie linii przez przedmiotowe działki. Rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr 674/S/14, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając ustalenia faktyczne i ich kwalifikację prawną.

W skardze do sądu administracyjnego I. W. zarzuciła naruszenie art. 2, 7, 64 ust. 2 i 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z przepisem art. 124 u.g.n. oraz art. 7 i 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu przedstawił regulację art. 124 ust. 1 u.g.n. i przesłanki wydania decyzji na jego podstawie. Sąd I instancji stwierdził, że zebrany materiał potwierdza spełnienie tych przesłanek. Planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ograniczenie ma nastąpić na cel publiczny. Usytuowanie linii na działkach skarżącej jest zgodne z planem miejscowym. Spełniony został również warunek uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielem, zmierzających do uzyskania zgody na poprowadzenie linii elektroenergetycznej. Jak wynika z akt administracyjnych, strona została zaproszona do rokowań pismem z dnia 25 lutego 2014 r. Do tego pisma inwestor dołączył mapę z naniesionym przebiegiem napowietrznej linii elektroenergetycznej na działkach skarżącej wraz z obszarem niezbędnym pod pas technologiczny. Ponadto przesłał właścicielce nieruchomości projekt umowy cywilnoprawnej w sprawie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, w której określił wartość jednorazowego odszkodowania. Po wymianie korespondencji między stronami i negocjacjach prowadzonych na rozprawie administracyjnej, na skutek braku porozumienia, inwestor w dniu 9 maja 2014 r. przedstawił I. W. ostateczną ofertę udostępnienia nieruchomości, której skarżąca nie zaakceptowała. Podejmowane były zatem przez inwestora próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej w celu wybudowania linii napowietrznej. W ocenie Sądu skoro inwestor nie widział szans na zawarcie porozumienia ze skarżącą, to prawidłowo zdecydował się złożyć wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

W skardze kasacyjnej I. W., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i uchylenie wydanych w sprawie decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 2, 7, 64 ust. 2 i 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności mające postać ustalenia w rażącej dysproporcji interesu skarżącej i PSE S.A. w zaskarżonym wyroku,

b) art. 124 ust. 1 u.g.n. mające postać nieuzasadnionego zastosowania tego przepisu, podczas gdy nie było wymaganego tym przepisem braku zgody na ustanowienie służebności na nieruchomości skarżącej, od wystąpienia której to okoliczności przepis ten uzależnia możliwość wydania decyzji i nie udokumentowaniu istnienia tej przesłanki w uzasadnieniu wniosku PSE;

2) przepisów postępowania:

a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.), mające postać pominięcia istotnych dowodów i informacji pozostających w aktach sprawy, w których – poza wskazaniem – PSE nie udokumentowało (nie wykazało) uzasadnienia wniosku o wydanie decyzji administracyjnej zamiast rokowań o ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości skarżącej, ponieważ skarżąca wyraziła zgodę na ustanowienie służebności przesyłu na jej nieruchomości na umówionych warunkach, tj. za wynagrodzeniem 13.000 zł, zaś nie wyraziła zgody na dodatkowe, niczym nieuzasadnione żądania PSE S.A. w postaci ustanowienia dodatkowej służebności przechodu i przejazdu, nieodpłatnej zgody na ewentualną przebudowę linii w bliżej nieokreślonej przyszłości, nieodpłatne użytkowanie nieruchomości zajętej pod linię przesyłową, czy zrzeczenie się odszkodowania za szkody, wyrządzone w przyszłości przez PSE S.A.,

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. mające postać orzeczenia ponad wniosek PSE S.A., tj. poza granicami postępowania w zakresie:

- zgody na nieodpłatne użytkowanie nieruchomości pod linią przesyłową po jej wybudowaniu, przez co wnioskodawca PSE S.A. uzyskał nieodpłatnie rzeczowe prawa ograniczające nadmiernie prawo własności skarżącej bez podstawy prawnej,

- przyjęcia za prawidłowe stwierdzenia organu administracji, że takie orzeczenie jest rodzajem ograniczenia nieodpłatnego użytkowania nieruchomości na potrzeby PSE S.A. po wybudowaniu linii, a więc jest uzasadnione,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. mające postać niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie dowody z akt administracyjnych uzasadniają stwierdzenia Sądu ze strony 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że skarżąca nie wyraziła zgody na wynagrodzenie za ustanowienie służebności w wysokości 13.000 zł, co w rzeczywistości nie miało miejsca, jak również niewskazania, jakie dowody i przepisy prawa uzasadniają orzeczenie poza granicami postępowania wszczętego wnioskiem PSE S.A.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca w liście elektronicznym z dnia 29 maja 2014 r. wyraziła zgodę na ustanowienie służebności, sprzeciwiając się jednocześnie ustanawianiu dodatkowych obciążeń, o które zresztą PSE S.A. nie wnosiła w postępowaniu administracyjnym. Wskazano, że w rzeczywistości negocjacje były prowadzone właśnie do dnia 29 maja 2014 r., zaś PSE S.A. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego przygotowała już w dniu 9 maja 2014 r., o czym świadczy treść wezwania PSE w celu uzgodnienia warunków założenia i przeprowadzenia przewodów służących do przesyłu energii elektrycznej. Podniesiono, że PSE nie wnosiła o wydanie decyzji na podstawie art. 124 b) u.g.n., a wydanie takiej decyzji z urzędu jest co najmniej przedwczesne, skoro linia nie została jeszcze wybudowana, a nawet nie rozpoczęto budowy.

Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie nie będzie miała szans na uzyskanie wynagrodzenia czy odszkodowania bez wszczęcia sporu sądowego o ustanowienie służebności, a wynik tego postępowania będzie uzależniony od daty zakończenia inwestycji, której PSE S.A. do chwili obecnej nie rozpoczęło na nieruchomości skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PSE S.A. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że ograniczenie korzystania z nieruchomości zostało przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie zgodzono się ze skarżącą, że wyraziła zgodę na ustanowienie służebności przesyłu. Zdaniem Spółki fakt, że skarżąca zaakceptowała kwotę zaproponowanego wynagrodzenia, przy braku zgody na inne, istotne dla inwestora warunki ustanowienia służebności, nie świadczy o skuteczności rokowań. Z istoty negocjacji wynika, że ich przedmiotem nie jest pozyskanie "jednorazowej zgody" właściciela na dokonanie planowanych prac, lecz uzyskanie "stałego" tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością. W ocenie PSE S.A. nie doszło zatem do akceptacji przez skarżącą realizacji inwestycji celu publicznego na jej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Także zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, w związku z czym podlegała ona oddaleniu.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Wyrok został wydany o przeprowadzeniu rozprawy i na podstawie akt sprawy. Wszystkie okoliczności faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych. W szczególności Sąd I instancji nie zaprzeczył, że skarżąca zaakceptowała kwotę 13.000 zł, wskazał natomiast, że nie można tego faktu utożsamić z wyrażeniem zgody na realizację inwestycji, skoro towarzyszył mu sprzeciw wobec innych elementów proponowanego porozumienia. Fakt ten został potwierdzony przez samą skarżącą w skardze kasacyjnej. Akta nie zawierają dokumentu zawartego porozumienia, również w skardze nie wskazano na jego zawarcie, przyznając fakt utrzymujących się rozbieżności. W tej sytuacji wniosek, że mimo przeprowadzenie rokowań, nie doprowadziły one do umownego załatwienia sprawy, nie jest pozbawiony podstaw w zebranym materiale dowodowym.

Argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej nie mogą uzasadnić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten odnosi się do granic rozpoznania skargi kasacyjnej, a nie zakresu orzeczenia zawartego w decyzjach administracyjnych, do czego nawiązuje argumentacja skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie wykroczył poza granice skargi, przedmiotem jego rozpoznania była wyłącznie zaskarżona decyzja i do niej odnosi się uzasadnienie wyroku. Natomiast Sąd I instancji nie orzekał merytorycznie w sprawie administracyjnej co do istoty, nie rozpoznawał zatem wniosku Spółki, nadto treść tego wniosku nie wyznaczała granic postępowania sądowego, wyznaczał je przedmiot zaskarżenia.

Nie został również przez Sąd I instancji naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. Jak wyżej wskazano, nie doszło do przekroczenia granic sprawy wyznaczonej przedmiotem skargi do Sądu I instancji. Dla przedmiotu sprawy znaczenie miał nie fakt przystania przez właścicielkę nieruchomości na jeden z elementów proponowanej umowy, ale uzyskanie przez inwestora tytułu do nieruchomości na podstawie porozumienia między stronami. Materiał sprawy nie potwierdza takiego porozumienia, zatem wniosek Sądu I instancji, że skarżąca nie zaakceptowała przedstawionej jej oferty jest uprawniony. Twierdzenie Sądu I instancji objęte zarzutem skargi kasacyjnej nie odnosi się wyłącznie do wysokości wynagrodzenia (którego wysokość skarżąca zaaprobowała), ale do oferty warunków udostępnienia nieruchomości, której bezspornie nie przyjęła, a tylko umowne załatwienie kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością wykluczało tryb administracyjnej zgody.

Nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie było w ustalonych okolicznościach nieuzasadnione, skoro stan faktyczny nie potwierdza, aby przed wszczęciem postępowania i wydaniem decyzji doszło do umowy między inwestorem a właścicielem nieruchomości, regulującej kwestie przeprowadzenia określonych urządzeń infrastruktury technicznej na nieruchomości oraz ich utrzymania, dostępu w celu dokonywania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii. Zakres uprawnień wynikających dla inwestora z decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 wyznacza także przepis art. 124 ust. 6 u.g.n. Natomiast obowiązujący stan prawny umożliwia inwestorowi uzyskanie tytułu do nieruchomości w celu założenia urządzeń służących do przesyłu określonych mediów w zróżnicowanym trybie – może to być tryb umowy, tryb postępowania cywilnego o ustanowienie służebności przesyłu i tryb administracyjnym poprzez zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. W tym ostatnim przypadku organ bada, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania o zawarcie umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie, nie podlega jednak kontroli sam tryb prowadzenie tych rokowań. Rokowania te winny być rzeczowe i pozbawione pozorności, natomiast powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. Prowadzone w sprawie rokowania były rzeczowe, został określony szczegółowo zakres postulowanego dostępu do nieruchomości, do zawarcia umowy jednak nie doszło. Te okoliczności prawidłowo zostały uznane za stan umożliwiający inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego.

Natomiast zarzuty odnoszące się do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie zostały uzasadnione, nie określono także postaci naruszenia i nie sprecyzowano naruszonych norm. W konsekwencji zarzuty te nie nadawały się do merytorycznego rozpoznania.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.