Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Op 67/22 o odrzuceniu skargi J. M. na bezczynność Burmistrza S. O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Op 67/22, po rozpoznaniu skargi J. M. na bezczynność Burmistrza S. O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – w punkcie 1 odrzucił skargę; w punkcie 2 zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 20 lipca 2022 r. J. M. - dalej: "skarżący", złożył do Burmistrza S. O., wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu drogowego dla ul. [...] w S. O. Organ pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r. (wysyłka przez platformę e-PUAP) zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie wniosku poprzez podanie szczegółowej lokalizacji odcinka ul. [...], gdyż droga ta ma kilku zarządców i każdy z nich posiada własny projekt organizacji ruchu dla danego odcinka oraz wskazanie wnioskowanego do udostępnienia projektu organizacji, gdyż z uwagi na planowaną przebudowę wskazanej drogi organ posiada trzy plany: aktualny, na czas prowadzonych robót oraz docelowy po przebudowie drogi. W odpowiedzi przekazanej do organu w dniu 4 sierpnia 2022 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, określając swój pierwotny wniosek jako precyzyjny i wskazując konkretną ulicę z przypisanym jej numerem drogi gminnej. Jednocześnie wskazał, że organ nie ma podstaw do żądania od niego ograniczenia zakresu wniosku. Jednocześnie zwrócił się jednak o przesłanie dwóch projektów organizacji ruchu - aktualnego i docelowego.

W dniu 2 września 2022 r. organ przesłał skarżącemu za pośrednictwem platformy e-PUAP wnioskowane dwie wersje projektów organizacji ruchu (aktualnego i docelowego) dla tego odcinka ul. [...] w S. O., dla którego Burmistrz S. O. jest zarządcą drogi.

W dniu 4 września 2022 r. skarżący złożył do Sądu Wojewódzkiego skargę na bezczynność Burmistrza S. O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.) – dalej: "u.d.i.p.", w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 20 lipca 2022 r. dotyczącego przesłania poprzez platformę e-PUAP elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ul. [...] w S. O.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że wnioskowana informacja publiczna została udostępniona w dniu 2 września 2022 r. w zakresie i formie wskazanej we wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2022 r.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Sąd ten podniósł, że jak wynika z akt sprawy organ udzielił w dniu 2 września 2022 r. wnioskowanej do udostępnienia informacji publicznej w zakresie i formie wskazanej we wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2022 r. W dniu złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu tj. w dniu 4 września 2022 r. nie istniał stan bezczynności organu w powyższym zakresie. Skoro w dniu wniesienia skargi nie istniał już stan bezczynności organu, to skarga wniesiona w takiej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J. M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, że organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną przez niego informację publiczną w dniu 2 września 2022 r., w sytuacji gdy skarżący do dnia wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej nie otrzymał żądanej informacji, zaś Sąd pierwszej instancji oparł się w tym zakresie jedynie na twierdzeniach organu zawartych w odpowiedzi na skargę, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym przedmiotowej sprawy.

W oparciu o art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia przesłanek ustalenia stanu faktycznego będącego postawą rozstrzygnięcia;

- art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy organ znajdował się w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej;

- art. 149 § 1 pkt.3 P.p.s.a. w zw. z art. 14 w zw. z art. 16 ust. 1 u.i.d.p. poprzez brak zastosowania powyższego przepisu skutkującym bezpodstawnym przyjęciem przez Sąd, że Burmistrz S. O. nie pozostaje w bezczynności z zakresie udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej, jak również nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; zasądzenie od Burmistrza S. O. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przede wszystkim podniesiono, że WSA w Opolu powinien wyraźnie wskazać na jakich dokumentach z akt sprawy oparł się stwierdzając udostępnienie skarżącemu przez organ żądanej informacji, zwłaszcza, że skarżący podkreślał, że wnioskowanej informacji publicznej nie uzyskał.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz S. O. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 P.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.

W świetle art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że zgodnie z art. 46 § 1 K.p.a., odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W § 3 art. 46 K.p.a. wskazano, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Z kolei zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem ePUAP uregulowane zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 180). Zgodnie z przepisem § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia doręczenie dokumentu elektronicznego na nośniku informatycznym może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia) - automatycznie przez system, bez udziału człowieka - natomiast w § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia. Ten drugi proces przebiega inaczej, gdyż doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym ePUAP. Dopiero zaś po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata, udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia (§ 16 rozporządzenia).

Mając powyższe przepisy na uwadze stwierdzić trzeba, że urzędowe poświadczenie przedłożenia należy uznać, zgodnie z art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a., za zawiadomienie przesłane na adres elektroniczny adresata. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata. Jak wskazano wyżej, dopiero po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego poprzez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzenia) dokument ten udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należy uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie doręczenie wnioskowanych przez skarżącego dokumentów nie zostało potwierdzone wygenerowanym przez system poświadczeniem doręczenia lub też takie potwierdzenie nie zostało dołączone do akt sprawy. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem wyłącznie pismo przewodnie z dnia 2 września 2022 r., które wskazuje, że żądane przez skarżącego dokumenty znajdują się w załączeniu do tego pisma i że dokument ten został podpisany podpisem elektronicznym. Nie ma natomiast żadnego potwierdzenia, że dokument ten został faktycznie do skarżącego drogą elektroniczną wysłany, ani też że skarżący ten dokument odebrał. Ma to w sprawie o tyle istotne znaczenie, że skarżący podkreślał zarówno w skardze na bezczynność jak i w zażaleniu, że żądanych dokumentów od organu nie otrzymał. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie Sądu meriti należy uznać za co najmniej przedwczesne.

W tych okolicznościach należało na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie, a sprawę przekazać Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem przytoczonych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych.

Wniosek skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).