Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. (dalej jako: spółka, strona lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody z [...] r. którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r., umarzającą postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Zaskarżone orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 8 sierpnia 2014 r. spółka wystąpiła do Starosty [...] o wydanie w trybie decyzji zezwolenia na umieszczenie przyłączy światłowodowych na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa, w zarządzie Państwowego Gospodarstwa L. Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. zlokalizowanym na terenie L. S. Ł. oddz. [...], stanowiącym działki nr [...] położne w gminie S. Ł. oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Postanowieniem z [...] r. Starosta Ł. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie i jednocześnie wezwał spółkę do przedłożenie m.in. wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowych działek lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, mapy z zaznaczonym przebiegiem planowanej inwestycji i określeniem powierzchni nieruchomości przeznaczonej do objęcia ograniczeniem sposobu korzystania, wyjaśnienia przesłanek dotyczących nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz posiadanych zezwoleń lub zgłoszeń budowlanych dotyczących realizowanej inwestycji.

W odpowiedzi strona przedłożyła wniosek z [...] stycznia 2014 r. kierowany do Nadleśnictwa Ł., w którym została określona powierzchnia umieszczenia infrastruktury technicznej i zajmowanego pasa działek pod wykop, plan orientacyjny sporządzony na mapie topograficznej i wydrukowaną z geoportalu mapę z zaznaczeniem przebiegi trasy inwestycji. Ponadto (w kolejnym piśmie) wyjaśniła, że nie ma podstaw do żądania przedłożenia mapy geodezyjnej do celów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 116 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż obowiązek wynikający z tego przepisu odnosi się wyłącznie do postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.

Decyzją z [...] r. Starosta Ł. orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w W. R., gm. Ł., działka nr [...] w celu budowy podziemnej linii kablowej światłowodowej. Jako przyczynę odmowy organ wskazał brak żądanych od strony dokumentów.

Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie.

Wojewoda, decyzją z [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Następnie, na podstawie zawartych w ww. decyzji wytycznych organ pismem z 3 grudnia 2019 r. wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty w postaci mapy geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, zarejestrowaną w ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej określającej dokładne położenie nieruchomości i powierzchnię podlegająca ograniczeniu - w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma.

W odpowiedzi pełnomocnik spółki stwierdził, że do wydania decyzji nie jest konieczne sporządzenie mapy geodezyjnej żądanej przez organ.

W konsekwencji decyzją z [...] r. Starosta Ł. umorzył przedmiotowe postępowanie dotyczące ograniczenia sposobu korzystania przedmiotowych działek gruntu. Zdaniem organu decyzja o której mowa w art. 124 u.g.n. powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres, a więc musi ona jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez daną nieruchomość oraz obszar zajętej nieruchomości. Nie wykonanie przez spółkę wezwania uniemożliwia natomiast ustalenie tych kwestii, a tym samym wydanie decyzji rozstrzygającej w tym zakresie, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie podnosząc zarzut naruszenia art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis art. 116 ust. 2 pkt 3 ma zastosowanie do wniosku o wydanie decyzji dotyczącej warunków korzystania z nieruchomości w trybie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i art. 124 u.g.n. poprzez niepoprawne umorzenie postępowania, będące wynikiem błędnego uznania, że nie przedstawienie przez wnioskodawcę mapy geodezyjnej stanowi trwałą przeszkodę uniemożliwiającą ukształtowanie stosunku materialno-prawnego wedle wniosku, podczas gdy mapa geodezyjna nie jest warunkiem sine qua non uniemożliwiającym merytoryczne rozpoznanie sprawy, a żądanie jej przedstawienia nie znajduje podstawy prawnej. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie okoliczności wskazanych w decyzji kasatoryjnej Wojewody, będące wynikiem błędnego przyjęcia, że ustalenie zakresu prowadzonej eksploatacji i konserwacji zainstalowanych urządzeń jest możliwe wyłącznie poprzez zobowiązanie wnioskodawcy do złożenia mapy geodezyjnej, a także poprzez brak uzgodnienia projektu decyzji z Prezesem [...]

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda zaskarżoną decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego nie może zgodzić się z interpretacją strony, że bezpodstawnym było żądanie od spółki przedstawienia mapy geodezyjnej do celów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Jak podniósł, z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że decyzja powinna określać przedmiot zajęcia i jego terytorialny zakres w powiązaniu z określeniem przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, w decyzji należy określić podmiot lub jednostkę organizacyjną, której udziela się zezwolenia na zajęcie nieruchomości i rodzaj zamierzonej do zrealizowania inwestycji. Z ostatecznej decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości wynika kluczowy element tej instytucji prawnej, polegający na pozbawieniu właściciela nieruchomości skutecznego skorzystania z uprawnień eksmisyjnych wobec podmiotu lub jednostki organizacyjnej, którym udzielone zostało zezwolenie na zajęcie nieruchomości. Warunkiem dopuszczalności wydania omawianej decyzji jest jednak brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej.

W przedmiotowej sprawie zaistniały natomiast uchybienia po stronie wnioskodawcy w postaci braku dołączenie do wniosku jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Określenie, że ograniczenie dotyczy działek nr [...] położonych w W. R., gm. S. Ł. nie spełnia wymogu, aby zakres ograniczenia prawa własności był ściśle określony. Nie została załączona żadna mapa geodezyjna określająca dokładne położenie nieruchomości oraz powierzchnię podlegającą ograniczeniu. Pomimo składanych przez wnioskodawcę wielu pism i stanowisk nie został ten brak uzupełniony. Zakres taki winna określać mapa do celów prawnych, sporządzona przez geodetę uprawnionego, zaewidencjonowaną w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Starostę [...], z której powinien wynikać precyzyjnie zakres orzeczonego ograniczenia o skonkretyzowanej powierzchni. Starosta Ł. kilkakrotnie wzywał wnioskodawcę, do dołączenia do złożonego wniosku, zgodnie z art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. mapy do celów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Brak reakcji wnioskodawcy spowodował, że organ nie mógł ustalić przedmiotu ograniczenia i jego terytorialnego zakresu tj. dokładnego położenia inwestycji na nieruchomości i obszaru zajętości, co w konsekwencji powoduje brak możliwości wydania decyzji. W wyroku z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 213/16, NSA wskazał, że wnioskodawca powinien dostarczyć organowi informacji pozwalających wydać decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości zawierającą wszystkie elementy, które są obowiązkowe w świetle prawa, z zachowaniem niezbędnej precyzji rozstrzygnięcia. Takim właśnie celom musi służyć mapa, jaką należy załączyć do wniosku o wywłaszczenie zgodnie z art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Mapa ta ma umożliwić dokonanie wywłaszczenia częściowego, czyli podjęcie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 powyższej ustawy w oparciu o odzwierciedlone w niej dane pozwalające ustalić nie tylko granice poszczególnych działek w terenie oraz lokalizację planowanego przedsięwzięcia, w związku z którym wywłaszczenie następuje, ale również stopień i rodzaj niezbędnych ograniczeń, jakie mają być tą decyzją wprowadzone. Musi ona zatem odnotowywać też stan prawny nieruchomości, w szczególności wskazywać prawa rzeczowe, jakie będę podlegać ograniczeniu, podmioty, którym te prawa przysługują, albo ewentualnie potwierdzać, iż stan ten pozostaje nieuregulowany. Poza tym decyzja ograniczająca korzystanie przez właściciela z jego nieruchomości musi być precyzyjna w zakresie określenia części, której dotyczy i wymóg powyższy wynika pośrednio z art. 124 ust. 7 zd. 1 u.g.n., jako że decyzja taka jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Na konieczność złożenia spornej mapy ma także wpływ art. 128 ust. 4 u.g.n., który mówi, że za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 przysługuje odszkodowanie, które dochodzone jest w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przez starostę. Organ ten musi stwierdzić w szczególności, czy upłynął już wyznaczony uprzednio termin na czasowe zajęcie nieruchomości i czy w obrębie danej nieruchomości zakończona została budowa urządzenia infrastrukturalnego lub zakończone zostały inne czynności stanowiące przyczynę do czasowego zajęcia nieruchomości, a następnie jaki jest stan faktyczny nieruchomości oraz w jaki sposób i w jakim zakresie podmiot zajmujący nieruchomość przywrócił jej poprzedni stan, a także w jakim zakresie stan ten nie został przywrócony, w wyniku czego powstała szkoda określonego rodzaju i rozmiaru. Dlatego jest tak niezbędne, aby w decyzji administracyjnej zakres ograniczenia prawa własności był ściśle określony. Decyzja musi więc wskazywać jednoznacznie zakres inwestycji na nieruchomości oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które z kolei nastąpić może tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji, względnie jej eksploatacji i konserwacji. Ponadto mapa z ograniczenia korzystania z nieruchomości jest załącznikiem graficznym do decyzji i stanowi jej integralną całość. Brak uzupełnienia wniosku przez stronę, zgodnie z żądaniem organu, powoduje, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone z mocy art. 105 § 1 K.p.a., co też organ pierwszej instancji uczynił.

W złożonej na ww. decyzję Wojewody obszernej skardze spółka podniosła zarzut naruszenia:

1. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że niniejsze postępowanie stało bezprzedmiotowe, na skutek braku uzupełnienia wniosku przez stronę o mapę geodezyjną, podczas gdy strona spełniła wszelkie przesłanki, warunkujące wydanie zezwolenia;

2. art. 33 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usługi i sieci telekomunikacyjnych, w zw. z art. 124 u.g.n. i art. 124a u.g.n., poprzez przyjęcie, że do postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na cele umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, ma zastosowanie art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n.;

3. art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n., poprzez stwierdzenie, że organ prawidłowo zastosował przedmiotowy przepis i słusznie nałożył na stronę obowiązek przedstawienia mapy geodezyjnej do celów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości;

4. art. 6 i art. 8 K.p.a., poprzez brak działania na podstawie przepisów prawa i stwierdzenie że organ prawidłowo nałożył obowiązek przedstawienia mapy geodezyjnej do celów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości;

5. art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, poprzez odstępstwo od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji, w której organ orzeka co do istoty sprawy, przeprowadzenie dowodu z dokumentu - decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., na okoliczność odstąpienia przez ten organ od utrwalonej praktyki polegającej na niewymaganiu przedstawienia mapy geodezyjnej oraz zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca podniosła, że art. 105 § 1 K.p.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego "bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej) miało oparcie w materialnych przepisach prawa administracyjnego i leżało we właściwości organu.

Ponadto - zdaniem skarżącej – w sprawie nie było podstaw do żądania przedstawienia mapy geodezyjnej do celów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Skarżąca złożyła wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usługi i sieci telekomunikacyjnych, który to nie odwołuje się do art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Na gruncie odesłania zawartego w tym przepisie, w niniejszej sprawie stosuje się wyłączenie dwa przepisy, tj. art. 124 i art. 124a u.g.n. Ponadto obowiązek przewidziany w art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. odnosi się wyłączenie do postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, a nie do postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na cele umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Obydwa te postępowania są autonomiczne. Zgodnie z orzecznictwem, mimo zamieszczenia art. 124 u.g.n. w rozdziale IV dotyczącym wywłaszczeń, przepisy regulujące postępowanie wywłaszczeniowe nie znajdują zastosowania do postępowania przewidzianego w tym przepisie, gdyż zawarta w nim regulacja zawiera unormowanie odrębne w stosunku do art. 112 ust. 2 tej ustawy. Nadto na konieczność przedstawienia przez stronę omawianej mapy nie wskazał [...] dokonując uzgodnień.

Ponadto zgodnie z art. 14 ustawy - Prawo przedsiębiorców "Organ bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym". W analogicznej sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., organ orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z wnioskiem skarżącej, złożonym na podstawie art. 33 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie żądając przedstawienia mapy geodezyjnej do celów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z tego względu, również w niniejszym postępowaniu organ nie powinien tego wymagać.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z wnioskiem organu i wobec braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.".

Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 P.p.s.a.).

W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa o podobnym przedmiocie między tymi samymi strona była już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 67/21. Z uwagi na tożsamość istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego obu spraw poglądy wyrażone w ww. orzeczeniu znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zawarte tam stanowisko i uznaje je za własne.

Dylematem o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, czy rozstrzygające w sprawie organy prawidłowo zastosowało art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w odniesieniu do podania spółki, a tym samym czy uprawnione były do wezwania jej do złożenia wymienionych w tym przepisie dokumentów (jak uczyniły), czy też przepis ten nie miał w sprawie zastosowania (jak dowodziła skarżąca). Od tego zależy bowiem legalność wydanego rozstrzygnięcia.

Rozpocząć należy od wskazania, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w oparciu o art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. 2015 r. poz. 880) zwana dalej "ustawą", której celem jest zapewnienie powszechności usług telekomunikacyjnych.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Przy czym korzystanie z nieruchomości jest odpłatne, chyba że strony postanowią inaczej (ust. 2). Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie (ust. 3) Jeżeli w tym terminie nie zostanie zawarta umowa, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ust. 7).

Jednocześnie w sprawie bezspornym jest, że podjęte przez spółkę próby zawarcia takowej umowy nie przyniosły skutku.

W tej sytuacji w pełni dopuszczalne było wszczęcie (na wniosek spółki) i prowadzenie postępowania w trybie art. 33 ust. 1 ustawy. Jednakże, jak wskazano wyżej przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wydania decyzji, a przez odesłanie w ust. 7 nakazuje stosowanie art. 124 i art. 124a u.g.n.

Stosownie do treści art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W kontekście treści tego przepisu rację ma skarżąca wskazując, że stosowanie w sprawie art. 124 u.g.n. powinno odbywać się w sposób "odpowiedni". Powołany przepis nie jest autonomiczną podstawą prawną wydanej w sprawie decyzji. Udostępnienie operatorowi nieruchomości w celu zamontowania określonych urządzeń odbywa się w trybie art. 33 ustawy, a więc - co do zasady - na podstawie umowy zawartej pomiędzy inwestorem a właścicielem/użytkownikiem wieczystym. Dopiero, gdy umowy zawrzeć się nie uda, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 124 i 124a u.g.n. Zawarte w treści art. 33 ust. 7 ustawy odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 124 u.g.n. oznacza, że normatywnym trzonem sprawy nadal pozostaje art. 33 ustawy, natomiast art. 124 u.g.n. znajduje w niej zastosowanie w sposób odpowiedni, a więc z uwzględnieniem specyfiki prowadzonego postępowania oraz treści mającego łączyć strony stosunku administracyjnoprawnego. Odpowiednie stosowanie art. 124 u.g.n. w związku z art. 33 ust. 7 ustawy nie może oznaczać, że w sprawie nie ma już zastosowania art. 33 ust. 1 ustawy.

Oznacza to, co istotne w kontekście stanowiącego przedmiot sporu wezwania, że przy stosowaniu art. 124 u.g.n. w związku z odesłaniem z art. 33 ust. 7 ustawy należy uwzględniać przewidziane w art. 33 ust. 1 ustawy warunki limitujące możliwość ograniczenia korzystania z nieruchomości, w sytuacji, gdy prowadziłoby to do uniemożliwienia jej racjonalnego wykorzystania, a w szczególności do istotnego zmniejszenia jej wartości. Obowiązkiem organu wydającego decyzję na podstawie art. 33 ust. 1 i ust. 7 ustawy w związku z art. 124 ust. 1 i 1b u.g.n. (ew. dalsze ustępy) jest każdorazowo poddać analizie okoliczności ustalone w sprawie i rozstrzygnąć, czy proponowane przez inwestora ograniczenie korzystania z nieruchomości nie uniemożliwi jej racjonalnego wykorzystania.

Przyjmując określone rozwiązanie tego zagadnienia, organ jest obowiązany kierować się racjonalnością wykorzystania nieruchomości, a tym samym nie może uwolnić się chociażby spod oceny czy wskazany przez inwestora sposób wykorzystania nieruchomości uniemożliwia dalsze wykorzystanie nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Temu wszystkiemu służy właśnie możliwość zastosowania art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Nie ulega wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest formą wywłaszczenia, którego wykorzystanie powinno mieć charakter wyjątkowy, z najwyższym możliwym poszanowaniem praw właściciela. Oczywistym przy tym jest, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości musi precyzyjnie określać położenie nieruchomości jak i zakres tego ograniczenia. Z tego względu niezbędne jest dołączenie do wniosku inwestora dokumentu w postaci mapy geodezyjnej określającej dokładne położenie nieruchomości, jej powierzchnię, powierzchnię podlegająca ograniczeniu oraz wyznaczenie tej części nieruchomości, która podlegać będzie ograniczeniu.

W omawianej sprawie to skarżąca jest inicjatorem postępowania i to ona powinna dostarczyć organowi informacji pozwalających wydać decyzję zawierającą wszystkie elementy, które są obowiązkowe w świetle prawa, z zachowaniem niezbędnej precyzji rozstrzygnięcia. Takim właśnie celom służy mapa, jaką należy załączyć do wniosku zgodnie z art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Mapa ta ma umożliwić dokonanie wywłaszczenia częściowego, czyli podjęcie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w oparciu o odzwierciedlone w niej dane pozwalające ustalić nie tylko lokalizację planowanego przedsięwzięcia, w związku z którym wywłaszczenie następuje, ale również stopień i rodzaj niezbędnych ograniczeń, jakie mają być tą decyzją wprowadzone.

Sąd w całości podziela przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 213/16, zgodnie z którym sporna mapa jest obligatoryjnym elementem wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu praw do nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Uzasadniając to stanowisko NSA wskazał, że wnioskodawca winien dostarczyć organowi informacji pozwalających wydać decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości zawierającą wszystkie elementy, które są obowiązkowe w świetle prawa, z zachowaniem niezbędnej precyzji rozstrzygnięcia. Takim właśnie celom musi służyć mapa, jaką należy załączyć do wniosku o wywłaszczenie, zgodnie z art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

W związku z powyższym rozstrzygnięcie decyzji dla jej jednoznaczności musi być oparte na pozyskanej mapie do celów prawnych, sporządzonej przez uprawnioną do tego osobę. Mapa w postępowaniu administracyjnym, która stanowić ma załącznik do rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n musi bowiem jednoznacznie określać ograniczenie sposobu korzystania (zajęcia) nieruchomości z bardziej szczegółowym niż w wypadku wywłaszczenia całkowitego określeniem sfery uprawnień podlegających ograniczeniu.

Nie można przy tym pominąć, że zgodnie z art. 124 ust 7 u.g.n. decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1 stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, natomiast na podstawie art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wykonywanie prac geodezyjnych i kartograficznych niezbędnych do dokonywania wpisów w księgach wieczystych niezbędne jest posiadanie uprawnień zawodowych. Przepisy te dodatkowo potwierdzają konieczność załączenia do wniosku żądanej przez organ mapy.

Z przedstawionych wyżej względów nie zasługuje na aprobatę oportunistyczna postawa skarżącej spółki oparta o treść sformułowanych w skardze zarzutów. Zgodzić się należy ze skarżącą jedynie co do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Rozstrzygające w sprawie organy przyjęły, że skoro skarżąca, nie złożyła wymaganych dokumentów, to wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania z art. 105 § 1 K.p.a., skutkująca umorzeniem postępowania. W ocenie Sądu, stanowisko organów w tym zakresie jest błędne. Mianowicie treść art. 105 § 1 K.p.a. wskazuje, że przepis ten ma zastosowanie, gdy wszczęte już postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, tj. gdy w toku postępowania wystąpiła przeszkoda do rozpatrzenia sprawy mająca charakter trwały i nieusuwalny. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż przedmiot postępowania cały czas istniał. Dlatego niewłaściwe było orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość, uzasadnione argumentami wskazującymi na niespełnienie warunków do uzyskania decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, czyli nieadekwatnie do zastosowanej podstawy prawnej. Skoro strona nie spełniała przesłanek materialnoprawnych do wydania na jej rzecz wnioskowanej decyzji, to należało wydać decyzję odmowną, a nie decyzję w inny sposób kończącą postępowanie, jaką jest decyzja o umorzeniu postępowania.

Uchybienie organów w tym zakresie nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a tylko takie uchybienie może prowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozstrzygając na podstawie ustalonego stanu faktycznego i tak należałoby ostatecznie przyjąć brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej, tj. ograniczającej sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. i art. 14 ustawy - Prawo przedsiębiorców, poprzez odstępstwo od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Decyzja Starosty [...] z [...] r. na treść której powołuje się spółka nie była przedmiotem oceny Sądu i nie może nim być również w niniejszym postępowaniu. Nie można zatem przyjąć, że stanowi ona, a nie przepisy analizowanych wyżej ustaw podstawę obowiązującego porządku prawnego. Innymi słowy, to że organ wcześniej wydał decyzję w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości bez wzywania inwestora do złożenia odpowiedniej mapy, nie oznacza, że nakładając obecnie na stronę taki wymóg, uczynił to z naruszeniem prawa.

W świetle powyższego zaskarżoną decyzję należało zaaprobować, a skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.