Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt III SAB/Kr 142/19 w sprawie ze skargi W.L. na decyzję Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wpisu stowarzyszenia do rejestru stowarzyszeń zwykłych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt III SAB/Kr 142/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.L. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wpisu stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) - jako organ nadzorujący, na podstawie art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2019 r. poz. 713, dalej ps bądź Prawo o stowarzyszeniach), otrzymał 28 maja 2019 r. (data wpływu do Urzędu Miasta [...]) wniosek W.L. (dalej skarżący) o wpis do ewidencji stowarzyszenia zwykłego "A" (dalej Stowarzyszenie). Do wniosku załączono regulamin Stowarzyszenia i listę założycieli Stowarzyszenia. We wniosku wskazano skarżącego jako przedstawiciela Stowarzyszenia i adres siedziby. Po analizie złożonych dokumentów organ nadzorujący stwierdził brak uchwały o przyjęciu regulaminu działalności stowarzyszenia i na podstawie art. 40 ust. 2 ps wezwał skarżącego o uzupełnienie braków formalnych w terminie 14-dniowym. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący oświadczył, że nie przedłoży uchwały o przyjęciu regulaminu działalności Stowarzyszenia z uwagi na brak podstaw prawnych, łamanie § 6 pkt 1, 2 i 6 regulaminu Stowarzyszenia i art. 7 Konstytucji RP.

Pismem z 26 czerwca 2019 r. z powodu nieuzupełnienia braków formalnych, tj. dokumentu zawierającego datę przyjęcia regulaminu działalności Stowarzyszenia, [Prezydent] poinformował Stowarzyszenie o bezskuteczności wniosku o wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych.

Dnia 9 lipca 2019 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Prezydenta, wnosząc o: zobowiązanie Prezydenta do wpisania stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa); stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności; że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa); wymierzenia Prezydentowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2 ppsa).

Prezydent wniósł o oddalenie skargi, powołując właściwe przepisy regulujące podstawę wpisu do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, w szczególności art. 40a ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 41 ps oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 maja 2016 r. w sprawie prowadzenia ewidencji stowarzyszeń zwykłych, jej wzoru oraz szczegółowej treści wpisów (Dz. U. z 2016 r. poz. 644, dalej rozporządzenie). Art. 40 ps wskazuje, jakie przesłanki muszą być spełnione do założenia stowarzyszenia zwykłego. By założyć stowarzyszenie "osoby w liczbie co najmniej trzech, zamierzające założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określający w szczególności nazwę stowarzyszenia zwykłego, cel lub cele, teren i środki działania, siedzibę, przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd, zasady dokonywania zmian regulaminu działalności, sposób nabycia i utraty członkostwa, a także sposób rozwiązania stowarzyszenia zwykłego" (art. 40 ust. 2 ps). Regulamin działalności stowarzyszenia zwykłego stanowi umowę, w wyniku której powstają wielostronne stosunki prawne między poszczególnymi członkami stowarzyszenia ([Edyta] Hadrowicz, [Prawo o stowarzyszeniach.] Komentarz, [C.H. Beck] 2016, wyd. 1, s. 35), w związku z tym obowiązkiem organu nadzorującego jest żądanie dokumentu (wraz z datą), który byłby poświadczeniem o wspólnym podjęciu decyzji, bądź oświadczeniem woli członków założycieli stowarzyszenia o przyjęciu regulaminu działalności. Organ nadzorujący, w toku postępowania mającego na celu wpis stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, bez przedłożenia uchwały bądź dokumentu z datą potwierdzającą zgodę na przyjęcie regulaminu działalności a stanowiącego podstawę wpisu do ewidencji, nie ma możliwości weryfikacji czy osoby wymienione w dokumentach rzeczywiście miały wolę uchwalenia treści regulaminu działalności stowarzyszenia. Przedłożenie uchwał o przyjęciu regulaminu działalności stowarzyszenia jest niezbędne, gdyż w ewidencji stowarzyszeń zwykłych publikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej wskazana musi być data podjęcia uchwały [dotyczącej] regulaminu lub jego zmian.

Z art. 40b ust. 7 ps wynika, że "minister właściwy do spraw administracji publicznej określa, w drodze rozporządzenia sposób prowadzenia ewidencji, jej wzór oraz szczegółową treść wpisów w ewidencji w zakresie, o którym mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia przejrzystości, kompletności i dostępności do danych zawartych w ewidencji". Rozporządzenie w kolumnie nr 8 wskazuje informacje o regulaminie działalności i jego zmianach, w szczególności numer i datę uchwały dotyczącej regulaminu działalności oraz jego zmian.

Przedmiotowe rozporządzenie jest aktem o charakterze wykonawczym w stosunku do ustawy i dlatego może stanowić podstawę do egzekwowania praw i obowiązków. Organ nadzorujący może żądać od skarżącego dokumentu wraz z datą przyjęcia regulaminu działalności stanowiącego podstawę wpisu do ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Uzupełnienie przez wnioskodawcę brakującego dokumentu dla organu nadzorującego należy do jego obowiązków.

Po uchwaleniu regulaminu stowarzyszenia, by organ nadzorujący dokonał wpisu stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych niezbędnym jest dołączenie do wniosku dokumentów wskazanych art. 40 ust. 5 ps, a w szczególności dokumentu potwierdzającego przyjęcie regulaminu działalności. Czytając łącznie art. 40 ust. 2 w zw. art. 40 ust. 5 ps nasuwa się stwierdzenie, że do załączonego regulaminu działalności winien zostać dołączony dokument (opatrzony datą), potwierdzający oświadczenie woli członków założycieli stowarzyszenia zwykłego, co do treści zwartej w regulaminie. W odniesieniu do powyższego wyczerpanie przesłanek wskazanych w art. 40 ps skutkuje wpisem do ewidencji stowarzyszeń zwykłych zgodnie z art. 40a ust. 2 ps.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem III SAB/Kr 142/19, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.

Sąd I instancji wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego obowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Jedną z kluczowych kwestii dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to czy wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 kpa było prawidłowe. Wezwanie takie winno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia (wyrok NSA z 23.1.1996 r. II SA 1473/94, ONSA 1997/3/114).

W sytuacji, gdy wniosek zawiera braki formalne (...) organ nadzorujący wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Nieuzupełnienie wniosku o wpis do ewidencji stowarzyszenia w terminie 14 dni powoduje jego bezskuteczność.

Art. 40 ust. 2 ps określa, jakie przesłanki winny być spełnione do założenia stowarzyszenia zwykłego. Organ wskazał brzmienie tego przepisu, a nadto powołał § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, zgodnie z którym w kolumnie nr 8 wpisuje się informacje o regulaminie i jego zmianach, w szczególności numer i datę uchwały dotyczącej regulaminu działalności oraz jego zmian, które są niezbędne do rejestracji stowarzyszenia.

Wezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku wystosowane w trybie art. 64 § 2 kpa było zasadne, gdyż wynikało z konkretnego przepisu prawa. Ponieważ w zakreślonym terminie skarżący nie uzupełnił braków formalnych organ prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania na zasadzie art. 64 § 2 kpa.

Skargę kasacyjną wywiódł W.L., reprezentowany przez adw. A.G., który zaskarżając w całości wyrok III SAB/Kr 142/19, zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 64 § 2 kpa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. 2 ps i w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 maja 2016 r. w sprawie prowadzenia ewidencji stowarzyszeń zwykłych, jej wzoru oraz szczegółowej treści wpisów (Dz.U. z "2019" [winno być "2016"] r. poz. 644) zamiast właściwego zastosowania art. 40 ust. 5 ps, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie przepisu przez organ winno spowodować dokonanie wpisu do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, a wobec niezrealizowania przez organ tego obowiązku do uwzględnienia skargi Stowarzyszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Bezsporne jest, że skargę do Sądu I instancji złożył W.L., który - jako przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe - był do tego umocowany na podstawie art. 40a ust. 5 ps. W skardze kasacyjnej, sporządzonej i podpisanej przez profesjonalnego pełnomocnika, jako podmiot wnoszący skargę kasacyjną omyłkowo wskazano: Stowarzyszenie zwykłe "A" (pismo przewodnie z 7 stycznia 2020 r.; dwukrotnie na s. 1 skargi kasacyjnej: przy oznaczeniu stron postępowania i we wstępie skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny - w realiach niniejszej sprawy - uznał, że choć jako skarżące kasacyjnie wskazano stowarzyszenie zwykłe, to w istocie skargę kasacyjną wywiódł przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe - W.L. Przedmiotowemu Stowarzyszeniu nie przysługuje zdolność sądowa ani zdolność do czynności sądowych (nie zostało ono wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych; art. 40a ust. 1 ps). W doktrynie trafnie wskazuje się, że dopiero z chwilą dokonania wpisu do ewidencji (mającego charakter konstytutywny), powstaje stowarzyszenie zwykłe jako podmiot prawa (tzw. ułomna osoba prawna), który zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1a ps, może we własnym imieniu nabywać prawa, pozywać i być pozywane (Edyta Hadrowicz, Prawo o stowarzyszeniach. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 518-519, nb 2).

Stosownie do art. 40a ust. 5 ps, w przypadku gdy organ nadzorujący nie dokona wpisu do ewidencji w terminie 7 dni od dnia wpływu wniosku o wpis lub uzupełnienia jego braków, przedstawicielowi reprezentującemu stowarzyszenie zwykłe (in casu W.L.) albo zarządowi przysługuje prawo wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Przepis ten odpowiednio stosuje się do postępowania kasacyjnego ze względu na dwuinstancyjność postępowania sądowego (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP; art. 173 § 1 ppsa).

W nagłówku pisma przewodniego do skargi kasacyjnej wskazany został W.L. jako przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe. Pełnomocnictwo udzielone adw. A.G., choć obejmuje wniesienie skargi kasacyjnej w imieniu i na rzecz Stowarzyszenia, zostało podpisane - obok dwojga innych założycieli Stowarzyszenia: E.L. i P.L. - także przez W.L. jako przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe. Powyższe pozwoliło przyjąć, że spełnione zostały wymagane prawem przesłanki do wywiedzenia skargi kasacyjnej przez W.L. (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 40 ust. 2 ps.

Skarżący kasacyjnie słusznie podniósł, że Sąd I instancji błędnie wskazał art. 64 § 2 kpa jako przepis relewantny w niniejszej sprawie. WSA nie dostrzegł, że art. 40a ust. 3 ps stanowi lex specialis w stosunku do art. 64 § 2 kpa (oba przepisy przewidują różne terminy na uzupełnienie braków i przewidują odmienną sankcję za ich nieuzupełnienie; Sąd I instancji przytoczył jednakowoż treść art. 40a ust. 3 ps, s. 4 akapit 3 zaskarżonego wyroku). Powyższego błędu ustrzegł się Prezydent (wskazując prawidłową podstawę prawną w pismach organu z 4 czerwca 2019 r. i 26 czerwca 2019 r.). Owo naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, wobec bezskutecznego upływu terminu 14 dni z art. 40a ust. 3 zd. 3 ps.

Zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 maja 2016 r. w sprawie prowadzenia ewidencji stowarzyszeń zwykłych, jej wzoru oraz szczegółowej treści wpisów (Dz. U. z 2016 r. poz. 644) w zw. z art. 40 ust. 2 i 5 ps nie zasługiwał na uwzględnienie.

Istotą niniejszego postępowania jest ocena, czy do wniosku o wpis stowarzyszenia zwykłego do ewidencji stowarzyszeń zwykłych konieczne jest dołączenie uchwały o przyjęciu regulaminu działalności stowarzyszenia zwykłego. Art. 40 ust. 5 ps przewiduje, że do wniosku o wpis dołącza się: 1) regulamin działalności; 2) listę założycieli stowarzyszenia zwykłego, zawierającą ich imiona i nazwiska, datę i miejsce urodzenia, miejsce zamieszkania oraz własnoręczne podpisy założycieli; 3) imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer PESEL przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo członków zarządu; 4) imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer PESEL członków organu kontroli wewnętrznej, o ile regulamin działalności przewiduje ten organ; 5) adres siedziby stowarzyszenia zwykłego.

Niezbędne do założenia stowarzyszenia zwykłego jest, by co najmniej trzy osoby, zamierzające założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwaliły regulamin działalności (art. 40 ust. 2 ps). Z powyższego wynika, że do uchwalenia regulaminu działalności niezbędne jest podjęcie stosownej uchwały założycieli stowarzyszenia zwykłego. Brak jest przepisu w Prawie o stowarzyszeniach, który wprost nakładałby obowiązek załączenia do wniosku o wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych uchwały osób zamierzających założyć stowarzyszenie zwykłe. Analogicznie uregulowano procedurę złożenia wniosku o wpis stowarzyszenia do Krajowego Rejestru Sądowego (art. 12 ust. 1 ps). Stanowisko to wzmacnia wykładnia językowa art. 40 ust. 5 ps, wymieniającego katalog dokumentów, które należy dołączyć do wniosku o wpis do ewidencji. Nie można wykluczyć, że przepis szczególny przewidywałby dodatkowe wymogi. Ustawodawca wprost w art. 42c ust. 3 ps wskazał, że "Wniosek o wpis stowarzyszenia do Krajowego Rejestru Sądowego składają i podpisują wszyscy członkowie zarządu. Do wniosku dołącza się uchwałę o przekształceniu...".

Stanowisko skarżącego kasacyjnie opiera się na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, nb 432, 433, przypis 19).

Ustawodawca w art. 40b ust. 7 ps zawarł delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu prowadzenia ewidencji, jej wzoru oraz szczegółowej treści wpisów w ewidencji w zakresie, o którym mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia przejrzystości, kompletności i dostępności do danych zawartych w ewidencji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 40b ust. 7 ps, wydał rozporządzenie z dnia 2 maja 2016 r. w sprawie prowadzenia ewidencji stowarzyszeń zwykłych, jej wzoru oraz szczegółowej treści wpisów (Dz.U. z 2016 r. poz. 644).

Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).

Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (cz. III.3 uzasadnienia wyroku TK z 10.4.2001 r. U 7/00, OTK 2001/3/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13 uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego - zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki - op. cit. s. 14 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.X.1988 r. Uw 4/88, OTK 1988/s. 79; 23.X.1995 r. K 4/95, OTK 1995/2/s.100; 22.9.1997 r. K 25/97, OTK 1997/3-4/s.304; 25.5.1998 r. U 19/97, OTK 1998/4/s. 262-263; wyrok z: 24.3.1998 r. K 40/97 r., OTK 1998/2/s.72; 26.X.1999 r. K 12/99, OTK 1999/6/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w (red. L. Garlicki): Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14, uw. 16-35 do art. 92).

Wykonawczy charakter rozporządzeń w stosunku do ustaw, jak również wydawanie ich na podstawie ustawowego upoważnienia bez możliwości formułowania tzw. upoważnień blankietowych jest poglądem powszechnie akceptowanym przez doktrynę prawa konstytucyjnego i orzecznictwo (M. Haczkowska, (red.): Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LexisNexis 2014). W orzeczeniu z 2.2.1993 r. P 4/92, OTK 1993/I/3 s. 42 akapit 4 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że brak wyraźnego stanowiska ustawodawcy nie może być inaczej interpretowany jak tylko w ten sposób, że w danym zakresie nie udzielił kompetencji prawotwórczych.

Założenia systemu źródeł prawa traktowane w powiązaniu z niektórymi zasadami ustroju (zasadą suwerenności narodu, podziału władzy i wynikającej z niej zasady prymatu ustawy) nie pozwalają na to, by w rozporządzeniu regulować podstawowe, kluczowe w odpowiednich dziedzinach prawa treści (B. Skwara, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2010, s. 33; wyrok TK z 6.11.2007 r. U 8/05, OTK-A 2007/ 10/121). Traciłoby też wtedy charakter wykonawczy, a stawałoby się samoistnym aktem prawotwórczym. Niemniej jednak oczekiwanie, że w rozporządzeniach znajdą się z woli ustawodawcy wyłącznie przepisy pozbawione doniosłości treściowej, a dotyczące samej techniki działania organów administracji publicznej, byłoby nieuzasadnione.

Treść upoważnienia do wydania rozporządzenia jest mocno zdeterminowana postanowieniami Konstytucji RP, dlatego też nie może dziwić, że wielokrotnie upoważnienia takie są oceniane pod kątem konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. W bardzo wielu orzeczeniach ustalono, że kwestionowane przepisy wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego (np. wyrok TK z: 7.11.2000 r. K 16/00, OTK 2000/7/257; 30.11.2013 r. U 5/12, OTK-A 2013/6/88; wyrok TK z 3.4.2012 r. K 12/11, OTK-A 2012/4/37). Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi mieć charakter szczegółowy pod względem: 1) podmiotowym (winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia); 2) przedmiotowym (ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania); 3) treściowym (musi wskazywać wytyczne dotyczące treści aktu).

Odnosząc się do zakresu przedmiotowego upoważnienia, trzeba wskazać, że niewystarczające i niespełniające standardów ustawy zasadniczej są ogólnikowe dyspozycje w rodzaju: "określi zasady", "określi tryb", zwłaszcza jeśli z samej ustawy nie wynika, o jakie zasady czy tryb miałoby chodzić. Praktyka taka została zdyskwalifikowana przez Trybunał Konstytucyjny już w pierwszych latach działalności i krytykę tę należy uznać za aktualną (K. Działocha - op. cit., uw. 13 do art. 92). Niemniej jednak postulat zwięzłości tekstu prawnego, a nierzadko też zamiar pozostawienia pewnego, nie nadmiernego pola wyboru decyzji prawodawczych oznacza, że wytyczne te nie powinny być przykładem drugiej skrajności - kazuistycznego spisu treści przyszłego rozporządzenia, tak sztywnego, że niepozostawiającego pola do żadnej inwencji upoważnionego podmiotu. Stopień szczegółowości wytycznych winien być tym większy, im bardziej - choćby pośrednio - treść rozporządzenia będzie wpływać na sytuację jednostek i innych podmiotów prywatnych. Wytyczne dotyczące treści aktu mają precyzować zakres przyszłej regulacji i uniemożliwiać nadmierne rozszerzenie ich treści i łączyć treściowo rozporządzenie z ustawą upoważniającą. Wytyczne to "ten fragment poleceń, który nie tylko wskazuje zakres i typ spraw, ale zawiera również pewne wskazówki dotyczące tego, ku czemu ma zmierzać treść, która zostanie zawarta w rozporządzeniu" (M. Zieliński - cyt. za M. Babicką-Kłopotek, "Wytyczne" jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia, Prz. Sejm. 2006/3/32). Upoważnienie ustawowe nie musi być zawarte w przepisie ustawy, wprost upoważniającym do wydania aktu podustawowego - wystarczy, że wytyczne dadzą się wyinterpretować także z innych przepisów ustawy (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 26.X.1999 r. K 12/99, OTK 1999/6/120 s. 684, z aprobującą glosą Sł. Wronkowskiej, Prz. Sejm. 2000/3/100). W doktrynie przeważa pogląd, że wytyczne mogą być zrekonstruowane nawet z kilku lub większej liczby przepisów ustawy (M. Babicka-Kłopotek, "Wytyczne"..., s. 34-35). Wytyczne o fundamentalnym charakterze winny być zawarte w jednym przepisie upoważniającym łącznie z innymi elementami delegacji ustawowej, a ewentualne pozostałe wskazówki zamieszczone w innych fragmentach tekstu ustawodawcy mogą mieć znaczenie uzupełniające. Trybunał Konstytucyjny w najnowszym orzecznictwie nie czyni rozróżnień między wytycznymi w zależności od miejsca ich usytuowania w ustawie (np. wyrok z 24.3.2003 r. P 14/01), uznając, że wszystkie mogą być równie istotne. W wyroku TK z 16.1.2007 r. U 5/06, dotyczącym egzaminów maturalnych wytyczne te odnaleziono w preambule do ustawy o systemie oświaty (cz. III pkt 2.7 uzasadnienia). Ukierunkowanie za pomocą wytycznych treści przyszłego rozporządzenia wzmacnia więź prawną między ustawą a aktem wykonawczym do niej. Brak takich wytycznych stwarzałby niebezpieczeństwo utraty kontroli władzy ustawodawczej, a ostatecznie: narodu (zbiorowego podmiotu suwerenności) nad dużą częścią stanowionego w Polsce prawa, i to powszechnie obowiązującego. Wykorzystywanie rozporządzenia do innych celów niż założone w upoważnieniu zawartym w ustawie stanowi poważne naruszenie Konstytucji RP, a sam taki akt należy uznać za nielegalny w tym zakresie. Dotyczy to w szczególności stanowienia w akcie wykonawczym przepisów niezwiązanych z materią odpowiedniej ustawy (M. Haczkowska - op. cit.). Ze względu na hierarchiczną budowę systemu prawa powszechnie obowiązującego należy podkreślić, że treść rozporządzenia nie może naruszać norm Konstytucji RP, ustawy, na podstawie której zostało wydane, a także żadnych innych obowiązujących ustaw, które regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Naruszenie to może polegać m.in. na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej. W tym kontekście znaczącą rolę można przypisać sądowej kontroli rozporządzeń wymagających uwzględnienia przy rozpatrywaniu danej sprawy. Orzekając w sprawie, sędzia nie jest związany przepisami rozporządzenia, tak jak Konstytucją RP i ustawą (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Oczywiście sędzia może do podstawy rozstrzygnięcia zastosować przepisy rozporządzenia, ale również ma prawo, a nawet obowiązek sprawdzić, czy spełnia ono wymogi formalne oraz materialne, a zwłaszcza - czy nie narusza zakresu materii ustawowej, czy nie zmienia treści ustaw. Zgodnie z art. 188 pkt 3 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny jest podmiotem posiadającym kompetencję do badania zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Trybunał Konstytucyjny do dnia orzekania niniejszym wyrokiem nie zakwestionował zgodności przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi bądź ustawami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia mieści się w zakresie przywołanego umocowania ustawowego. Wytyczne ujęto w sposób "pozytywny" (przez wskazanie celów i funkcji normowanej instytucji, i innych kryteriów, którymi winien się kierować twórca rozporządzenia - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z: 31.3.2009 r. K 28/08, OTK-A 2009/3/28; 8.1.2013 r. K 38/12, OTK-A 2013/1/1). W § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie uregulowano podstawowych, kluczowych w dziedzinach prawa stowarzyszeń treści.

Wskazanym w art. 40b ust. 7 ps celem rozporządzenia jest m.in. zapewnienie przejrzystości, kompletności i dostępności do danych zawartych w ewidencji. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia mieści się w zakresie standardów konstytucyjnych. W szczególności członkowie danego zrzeszenia winni przyjąć określony sposób podejmowania decyzji uznawanych za wspólne, który odpowiada pewnym minimalnym standardom demokracji (wyrok TK z 12.1.2012 r. Kp 10/09, aprobowany przez W. Sokolewicza, K. Wojtyczka w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. II, s. 360-361, uw. 10). Kluczowym dokumentem dla zarejestrowania a następnie funkcjonowania stowarzyszenia zwykłego jest regulamin działalności. Ustawodawca wprost ustanowił: "Osoby, w liczbie co najmniej trzech, zamierzające założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin..." (art. 40 ust. 2 in princ. ps). Jest zatem rzeczą oczywistą, że bez podjęcia uchwały o uchwaleniu regulaminu działalności, nie może dojść do założenia, a następnie rejestracji stowarzyszenia zwykłego.

Minimalnym standardom demokracji odpowiada podjęcie uchwały przez wszystkie osoby (w liczbie nie mniejszej niż trzy; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek - op. cit., s. 361, uw. 11; verba legis - art. 40 ust. 2 ps) zamierzające założyć stowarzyszenie zwykłe, co do treści regulaminu działalności. Skoro celem rozporządzenia jest m.in. zapewnienie przejrzystości, kompletności i dostępności do danych zawartych w ewidencji, to Minister nie przekroczył delegacji ustawowej wskazując, że w kolumnie 8 winny znaleźć się informacje o regulaminie działalności i jego zmianach, w szczególności numer i data uchwały dotyczącej regulaminu działalności i jego zmian.

Tylko przedłożenie owej uchwały pozwala organowi nadzoru ustalić, czy wszystkie osoby zamierzające założyć stowarzyszenie zwykłe, w liczbie nie mniejszej niż trzy, podjęły uchwałę co do treści regulaminu działalności, w jakiej dacie i pod jakim numerem. Każdoczesna zmiana regulaminu działalności wymaga podjęcia uchwały wszystkich członków stowarzyszenia, a uchwała ta, opatrzona datą i numerem, także winna być przedłożona organowi nadzoru. Wbrew stanowisku przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie, Sąd I instancji trafnie uznał, że podstawą żądania przedłożenia uchwały o przyjęciu regulaminu działalności stanowiła norma prawna, prawidłowo dekodowana z art. 40 ust. 2 i 5 ps w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Treść § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie wpływa w sposób istotny na sytuację jednostek i innych podmiotów prywatnych, skoro ustawodawca nałożył na osoby zamierzające założyć stowarzyszenie zwykłe obowiązek uchwalenia regulaminu działalności i przedłożenia tego regulaminu organowi nadzoru. Ustawodawca w art. 40b ust. 7 ps nie przekazał do regulacji podustawowej tak istotnej materii jak np. w art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7 poz. 58; nr 19 poz. 185; nr 74 poz. 676 i nr 115 poz. 996), co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 139 ust. 2 ustawy o Policji, w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji (punkt 6 sentencji wyroku z 8.10.2002 r. K 36/00, OTK-A 2002/5/63; cz. III p. 5 uzasadnienia wyroku K 36/00).

To przedłożona uchwała pozwala organowi nadzoru wywiązać się z obowiązku zbadania, czy wszystkie osoby zamierzające założyć stowarzyszenie zwykłe uchwaliły ów regulamin działalności i w jakiej dacie. Taki sam obowiązek zbadania daty uchwalenia zmiany regulaminu działalności ciąży na organie nadzoru.

Wytyczne zawarte w art. 40b ust. 7 ps prawidłowo wskazują zakres i typ spraw, które winno regulować rozporządzenie i zawiera konieczne wskazówki dotyczące tego, ku czemu ma zmierzać treść, która zostanie zawarta w rozporządzeniu. Skoro ewidencja stowarzyszeń ma gwarantować konieczność zapewnienia przejrzystości, kompletności i dostępności do danych zawartych w ewidencji, to Minister nie przekroczył delegacji ustawowej, stanowiąc w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia konieczną treść kolumny nr 8.

Skoro osoby zamierzające założyć stowarzyszenie zwykłe obowiązane były uchwalić regulamin działalności, to nie stanowiło naruszenia art. 7 Konstytucji RP żądanie organu nadzoru przedłożenia przez przedstawiciela stowarzyszenia uchwały opatrzonej datą i numerem, skutkującej uchwaleniem regulaminu działalności. Realizacja obowiązku wynikającego z normy dekodowanej z art. 40 ust. 2 i 5 ps w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie ogranicza praw i wolności osób zamierzających założyć stowarzyszenie zwykłe.

Prawo zrzeszania się, co zostało podkreślone w preambule do ustawy - Prawo o stowarzyszeniach, umożliwia obywatelom równe, bez względu na przekonania, prawo czynnego uczestniczenia w życiu publicznym i wyrażania zróżnicowanych poglądów oraz realizacji indywidualnych zainteresowań. Ustawa ma na celu stworzenie warunków do pełnej realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji wolności zrzeszania się zgodnie z Powszechną Deklaracją Praw Człowieka i Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych, przy uwzględnieniu tradycji i powszechnie uznawanego dorobku ruchu stowarzyszeniowego. Obowiązek uzyskania wpisu stowarzyszenia zwykłego do ewidencji, przy przedłożeniu uchwały dotyczącej regulaminu działalności, nie ogranicza konstytucyjnej wolności zrzeszania się (art. 12 i 58 Konstytucji RP).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.