Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2477/19 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2477/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że pismem z 29 kwietnia 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego powiadomił Prezydenta m. st. Warszawy, iż ujawnił popełnione naruszenie w dniu [...] listopada 2018 r. kierującego pojazdem B.K., polegające na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o 78 km/h w obszarze zabudowanym i skierował wniosek o ukaranie skarżącego do Sądu Rejonowego w P.

W związku z powyższym decyzją z [...] maja 2019 r. Prezydent m. st. Warszawy zatrzymał skarżącemu prawo jazdy na okres 3 miesięcy. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.).

W wyniku odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że treść art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.) jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych - organ ewidencyjny od 18 maja 2015 r. obligowany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w każdym przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że fakt ukarania lub nie ukarania za popełnione wykroczenie polegające na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym nie ma prawnego znaczenia dla decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ zatrzymujący prawo jazdy nie ma kompetencji do badania faktu przekroczenia przez stronę prędkości, jest bowiem w tym zakresie związany wnioskiem skierowanym przez organ ujawniający popełnione naruszenie.

W skardze na powyższą decyzje skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 102 ust. 1 pkt. 4 i ust. 1c i 1e ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji braku dokonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego;

2. art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz innych ustaw w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że podstawą zatrzymania prawa jazdy jest informacja o przekroczeniu prędkości, przekazana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a nie fakt rzeczywistego przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż o 50 km/h w obszarze zabudowanym;

3. art. 7 k.p.a. poprzez odstąpienie wyjaśnienia sprawy - w sytuacji, gdy od początku skarżący kwestionuje fakt, iż kierował pojazdem marki [...] [...] listopada 2018 r. przekraczając dopuszczalną prędkość o więcej niż o 50 km/h w obszarze zabudowanym;

4. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sytuacji istnienia przesłanki do zawieszenia postępowania ze względu na konieczność rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez Sąd powszechny;

5. art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ograniczeniu się do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji;

6. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji, gdy winna być ona uchylona, a postępowanie umorzone.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) przedstawił podstawę prawna wydanych w sprawie decyzji i stwierdził, że z przepisów tych wynika, iż podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest jedynie informacja uzyskana od podmiotu, który ujawnił kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W konsekwencji organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w zasadzie nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości. Sąd I instancji powołał się na pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 i stwierdził, że informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji stwierdził, że przywołana uchwała nie może być w całości zastosowana w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej nie zajmował się problemem ustalenia sprawcy wykroczenia. Dotyczyła ona bowiem sytuacji, w której zatrzymano sprawcę wykroczenia przez Policję bezpośrednio na miejscu zdarzenia. W rozpoznawanej sprawie informację będącą podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy przesłał natomiast Główny Inspektor Transportu Drogowego. Z pisma tego wynika, że organ ujawnił popełnienie wykroczenia oraz skierował przeciwko skarżącemu wniosek o ukaranie, jednak pismo to nie jest jednoznaczne i nie wskazuje, że ujawniono kierowanie przez skarżącego pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. Mowa jest jedynie o tym, że takie naruszenie ujawniono i że wobec skarżącego skierowano wniosek o ukaranie. Podstawą do sporządzenia tego pisma było zdjęcie z fotoradaru.

Sąd I instancji podkreślił, że sprawca wykroczenia w chwili wykonania zdjęcia fotoradarem nie jest znany. Ustalenie sprawy - kierującego jest rolą organu w trakcie postępowania wyjaśniającego, poprzez skierowanie pisma do właściciela pojazdu o podanie osoby kierującej w chwili wykroczenia. W tej sytuacji Sąd uznał, że sama informacja organu sporządzona na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.) była niewystarczająca do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, w sytuacji kwestionowania faktu kierowania pojazdem przez jego właściciela. Informacja ta winna być uzupełniona wyjaśnieniem powodów wskazania osoby kierującej pojazdem w warunkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260).

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że przesłankami wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy są łącznie: kierowanie pojazdem na obszarze zabudowanym oraz przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h. Użyte w art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw stwierdzenie, że podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, jest informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, należy odczytywać w ten sposób, że w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, podstawa wydania decyzji w postaci informacji organu nie zawsze musi oznaczać, że jest to wyłączny i nieweryfikowalny dowód na przekroczenie przez kierującego pojazdem prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Poprzestanie jedynie na takiej informacji jaka została przedstawiona w tej sprawie naruszało - zdaniem WSA - prawo do sprawiedliwej procedury, w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z zasadę zaufania obywateli do państwa, która wywodzona jest z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Ze wskazanych powodów skarga została uwzględniona. Sąd I instancji zalecił, by rozstrzygając ponownie organ uzupełnił materiał dowodowy o okoliczności wskazania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarżącego jako sprawcy wykroczenia.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

- przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a konkretnie naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w świetle tego przepisu dopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi oraz tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych mimo, iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodów, a jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i przyjęcie, że w sprawie postępowanie dowodowe nie było prowadzone zgodnie z regułami określonymi w tych przepisach, a organy nie dokonały ustalenia w sposób prawidłowy i niewątpliwy okoliczności mających znaczenie dla sprawy, to jest osoby sprawcy naruszenia, albowiem informacja o ujawnionym naruszeniu nie pochodziła od Policji, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji;

3) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń dowodowych wbrew materiałowi zgromadzonemu w aktach postępowania i przyjęcie, iż okoliczności określenia sprawcy naruszenia budzą uzasadnione wątpliwości w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, albowiem informacja o osobie sprawcy nie pochodzi od Policji;

- przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest:

4) art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw poprzez:

- ich błędną wykładnię (contra legem), polegającą na przyjęciu, że treść przepisu upoważnia organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy do uznania, że nie jest związany informacją uzyskaną od podmiotu, który ujawnił kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, podczas gdy w ich świetle organ wydający taką decyzję jest związany tą informacją i nie może dokonywać własnych odmiennych ustaleń w tym zakresie oraz

- przyjęcie, że organ może dokonywać innych - zgodnych z prawem - ustaleń faktycznych, niż te wynikające z treści informacji uzyskanych od podmiotu, który ujawnił kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Na czelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że za zasadniczy powód uchylenia kontrolowanej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji należało uznać deficyty materiału dowodowego stanowiącego podstawę ich wydania. Zwłaszcza w tym istotnym zakresie, który odnosił się do sprawcy naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym, albowiem – jak podniósł Sąd I instancji – w informacji o ujawnieniu wymienionego naruszenia, która stanowiła podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie oraz wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, mowa jest tylko o tym, że organ od którego ona pochodzi, ujawnił popełnienie wykroczenia oraz, że skierował przeciwko stronie skarżącej wniosek o ukaranie, a nie wynika z niej jednoznacznie, że ujawniono kierowanie przez stronę skarżącą pojazdem z przekroczeniem o ponad 50 km/h dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym. Jakkolwiek więc podstawę sporządzenia informacji stanowiło zdjęcie z fotoradaru, to jednak w chwili jego wykonania sprawca wykroczenia nie jest znany, co powinno podlegać ustaleniu w prowadzonym postępowaniu, w związku z czym – zdaniem Sądu I instancji – za uzasadnione należało uznać, aby wymieniona informacja została uzupełniona o okoliczności odnoszące się do wskazania strony skarżącej, jako sprawcy wykroczenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest zgodna z prawem.

Odnosząc się – w relacji do przywołanego stanowiska Sądu I instancji oraz podważających jego prawidłowość zarzutów kasacyjnych – do istoty spornej w sprawie kwestii, w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.

Przywołany przepis prawa – zważywszy na jego treść, funkcje oraz cele – stanowi, w warunkach nim określonych, podstawę nałożenia sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy, co następuje w drodze decyzji administracyjnej adresowanej – co trzeba podkreślić – do kierującego pojazdem, który przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Jakkolwiek przy tym, jak z kolei wynika to z art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy oraz podstawę wszczęcia postępowania w tej sprawie stanowi informacja o ujawnieniu wymienionego wykroczenia, która ma walor dokumentu urzędowego (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 3/18), zaś konwencja językowa, którą ustawodawca operuje na gruncie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami wskazuje na to, iż podejmowane na jego podstawie rozstrzygnięcia ma charakter związany, to jednak nie może jednocześnie to oznaczać, że w tak inicjowanym postępowaniu organ administracji publicznej zwolniony jest z obowiązku stosowania zasad ogólnych jurysdykcyjnego postępowania w administracji, w tym zwłaszcza zasady prawdy obiektywnej – nie zostały one bowiem w żaden sposób wyłączone, ani też nie doszło do ograniczenia zakresu ich stosowania – a w konsekwencji, że podstawą wydania wymienionej decyzji może być każda informacja, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc również taka, która na przykład, a nie można tego przecież stanowczo wykluczyć, nie koresponduje z rzeczywistym stanem rzeczy lub jest niejednoznaczna lub niejasna i to w odniesieniu do zasadniczej kwestii, a mianowicie sprawcy popełnienia ujawnionego naruszenia. W tej mierze bowiem, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że istotą treści wymienionej informacji – zważywszy na jej dowodowe funkcje w inicjowanym na jej podstawie postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy – jest i powinno być, nie dość, że ujawnienie samego naruszenia prawa to również sprawcy tego naruszenia, co uznać należy za aż nadto oczywiste w świetle pkt 1 ust. 1 art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., skoro mowa jest w nim o "ujawnieniu popełnienia naruszenia", a przecież naruszenie popełnia "ten kto ...". Brak zaś tych koniecznych elementów jej treści lub ich niejednoznaczność będzie mógł siłą rzeczy powodować konieczność podjęcia przez organ administracji publicznej stosownych działań zmierzających do usunięcia jej deficytów tak, aby – a nie wyklucza tego stanowisko wyrażone w przywołanej powyżej uchwale NSA – mogła ona stanowić wyłączną podstawę podjęcia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych uwag należałoby podkreślić, że jeżeli wykonywaniu kompetencji polegającej na nakładaniu dolegliwości w postaci sankcji prawnej nie może towarzyszyć – co trzeba uznać za aksjomat – żadna dowolność, czy też arbitralność, to za uzasadnione należy uznać twierdzenie oraz formułowane na jego podstawie oczekiwanie, że w postępowaniu w sprawie jej nałożenia organ administracji publicznej jest zobowiązany jednoznacznie ustalić oraz w przekonujący sposób wykazać zaktualizowanie się wszystkich przesłanek jej nałożenia, tak faktycznych, jak i prawnych, co stanowi warunek konieczny uznania tego działania za zgodne z prawem.

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że jakkolwiek zdjęcie z fotoradaru – bo tak w rozpatrywanej sprawie ujawniono popełnienie naruszenia prawa – wobec zidentyfikowania numerów rejestracyjnych pojazdu utrwalonych na obrazie tego zdjęcia uprawdopodabnia popełnienie wykroczenia przez daną osobę, a mianowicie właściciela pojazdu, to jednak zawsze osoba sprawcy wykroczenia powinna podlegać jednoznacznemu wskazaniu w przywołanej powyżej informacji inicjującej postępowanie w sprawie cofnięcia prawa jazdy, albowiem w chwili wykonania zdjęcia – co zasadnie podniósł Sąd I instancji – sprawca wykroczenia nie jest znany.

Treść zawiadomienia o ujawnieniu popełnienia naruszenia podlega weryfikacji m.in. - i przede wszystkim - co do jednoznacznego wskazania sprawcy naruszenia, który ma być adresatem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

W tym kontekście, podzielając stanowisko zaprezentowane w uchwale I OPS 3/18 przypomnieć należy, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zasadnicze znaczenie ma zatem jednoznaczność tej informacji co do sprawcy ujawnionego naruszenia.

W rozpatrywanej sprawie, informację o ujawnieniu wymienionego powyżej naruszenia Sąd I instancji uznał za niewystarczającą dla wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie oraz wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Ocenił bowiem, że organ od którego ona pochodzi, ujawnił popełnienie wykroczenia oraz, że skierował przeciwko stronie skarżącej wniosek o ukaranie, a nie wynika z niej jednoznacznie, że ujawniono kierowanie przez stronę skarżącą pojazdem z przekroczeniem o ponad 50 km/h dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym, co z uwagi na tego rodzaju jej deficyty uzasadniało uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Stanowiska Sądu I instancji nie podważają zarzuty z pkt 1) i pkt 2) petitum skargi kasacyjnej – a mianowicie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 kt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – oraz prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu nie wynika, aby Sąd ten w jakikolwiek sposób, czy też w jakimkolwiek zakresie odwoływał się do formalnej teorii dowodowej. Jakkolwiek bowiem istotnie z art. 75 § 1 k.p.a. wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a dowodem w szczególności mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, to jednak fakt podważenia przez Sąd I instancji – o czym mowa była powyżej – zupełności ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a ściślej rzecz ujmując materiału dowodowego (a mianowicie informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw), w oparciu o który zostały one przeprowadzone, nie uzasadnia wniosku, że tym samym przyjął, iż istotne w rozpatrywanej okoliczności sprawie mają, czy też mogą być udowodnione jedynie za pomocą określonych dowodów. Wnioskować należy o tym na tej podstawie, że w adresowanych do organu administracji wytycznych nie podał przecież o jakie dowody miałoby chodzić lecz, tylko i wyłącznie, że "Orzekając ponownie [...] organ uzupełni materiał dowodowy o okoliczność wskazania przez GITD skarżącego jako sprawcy wykroczenia.", co z kolei należy uznać za o tyle oczywiste, że przecież, to wymieniona informacja miała stanowić podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami.

Z zarzutów skargi kasacyjnej nie wynika – w tym omawianych, co nie jest bez znaczenia dla oceny ich zasadności, a co za tym idzie również skuteczności, a to zważywszy na konsekwencje wynikające z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20), aby podważały one prawidłowość stanowiska Sądu I instancji odnośnie do wskazywanych przez ten Sąd deficytów przywoływanej powyżej informacji, a to zwłaszcza poprzez stosowną argumentację w tym zakresie, którą skutecznie można byłoby przeciwstawić temu stanowisku oraz (na przykład) zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Powoduje to, że ocena prawidłowości wymienionego stanowiska Sądu I instancji pozostaje poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wadliwości kontrolowanego wyroku nie sposób również upatrywać w naruszeniu przez Sąd orzekający w sprawie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia mających wynikać z tego przepisu prawa konsekwencji w postaci domniemań faktycznych.

Jeżeli bowiem wymieniony przepis – co jest aż nadto oczywiste – jest adresowany do organu administracji publicznej, a dla kontrolującego prawidłowość jego działania sądu administracyjnego stanowi wzorzec kontroli legalności tego działania, to za w pełni uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie, że osadzona na gruncie tego przepisu prawa argumentacja powinna – w relacji do materiału dowodowego sprawy – znaleźć swoje odzwierciedlenie przede wszystkim w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Tymczasem z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, aby – w relacji do funkcji uzasadnienia rozstrzygnięcia podejmowanego w sprawie, w tym zwłaszcza funkcji kontroli jego trafności – argumentacja ta obrazowała konieczny dla poznania motywów działania organu opis operacji logicznej mający uzasadniać jego rezultat, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do wnioskowania o istotnych w sprawie faktach, a mianowicie na przykład, że o zaistnieniu faktu "x¹" należy wnioskować na tej podstawie, że istnieje fakt "x" i na przykład nie zaistniał – w kontekście wyjaśnień strony postępowania oraz oceny tych wyjaśnień – fakt "y", w świetle którego można byłoby z kolei wnioskować o zaistnieniu okoliczności uwalniających ją od odpowiedzialności. Zwłaszcza, że z obowiązku zawarcia takiej argumentacji w uzasadnieniu podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia z całą pewnością nie mogły zwalniać, ani kształt, ani też logika postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, ani też rysujący się na ich tle mechanizm działania w tego rodzaju sprawach, mogący tworzyć wrażenie – niezależnie od tego, czy jest ono uzasadnione czy też nie – istnienia pewnego rodzaju automatyzmu. Wręcz przeciwnie. Tym bardziej bowiem zobowiązywały one do tego, aby – zwłaszcza, że rzecz dotyczyła postępowania w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej – w przekonujący sposób wykazać zaktualizowanie się wszystkich przesłanek jej nałożenia, tak faktycznych, jak i prawnych, w tym przy wykorzystaniu argumentacji odwołującej się do konsekwencji mających wynikać z art. 75 § 1 k.p.a., czy też argumentu z ciężaru dowodu. Miałoby to również ten walor, że wobec szerokiego oddziaływania siły tego rodzaju argumentów oraz osadzonej na ich gruncie praktyki działania organu, uzasadnienie decyzji nie dość, że byłoby przekonujące to również, że wobec prezentowanego w nim podejścia byłyby eliminowane zachowania zmierzające do uniknięcia odpowiedzialności.

Tak się jednak nie stało. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, poza relacją z przebiegu postępowania przed organem I instancji (s. 1), ogranicza się bowiem w istocie rzeczy do zrelacjonowania treści przepisów prawa (s. 1 – 3), a w rekapitulacji do stwierdzenia, że "[...] fakt ukarania lub nie ukarania za popełnione wykroczenie [...] nie ma prawnego znaczenia dla decyzji orzekającej zatrzymanie prawo jazdy.", a ponadto, że "[...] organ nie ma kompetencji do badania faktu przekroczenia prędkości.", albowiem "[...] jest [...] w tym zakresie związany wnioskiem skierowanym przez organ ujawniający popełnione naruszenie.", zaś skarga kasacyjna – co ponownie trzeba podkreślić – nie zarzuca Sądowi I instancji nieprawidłowości odnośnie do wskazywanych przez ten Sąd deficytów informacji, o której mowa w art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., a co za tym idzie braku jej przydatności w postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy.

Nie jest również tak, że o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku można zasadnie wnioskować na podstawie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim dlatego, że zarzut ten nie został uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Jeżeli bowiem, przez "wpływ", o którym mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, to wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. To zaś oznacza obowiązek uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13).

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej (zob. s. 3 – 5), nie udziela odpowiedzi na pytanie na czym dokładnie miałoby polegać naruszenie wymienionych przepisów prawa w relacji do określonych nimi i adresowanych do organu administracji wzorów zachowania, które z kolei, jako wzorce kontroli legalności działalności administracji publicznej miałyby być naruszone przez Sąd I instancji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.

Jeżeli ponadto naruszenia wymienionych przepisów k.p.a. skarżący kasacyjnie organ upatruje w "błędnym ustaleniu stanu faktycznego" – co nie jest przecież rolą sądu administracyjnego, który kontroluje prawidłowość ustalania stanu faktycznego przez organ administracji publicznej – oraz w twierdzeniu, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji miało być to, że "informacja o ujawnionym naruszeniu nie pochodziła od Policji", podczas gdy wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, aż nadto jasno i wyraźnie wynika (zob. s. 7, s. 8 – 9), że w kontekście niekwestionowanego z punktu widzenia jego znaczenia źródła pochodzenia wymienionej informacji Sąd I instancji ocenił, że wobec deficytów jej treści nie jest ona wystarczająca dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy – a prawidłowości tej oceny, co ponownie trzeba podkreślić, skarga kasacyjna nie podważa – to również zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa trzeba uznać za niezasadny.

Tak samo trzeba ocenić zarzut z pkt 3) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., które – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – miałoby polegać na "dokonaniu dowolnych ustaleń faktycznych wbrew materiałowi zgromadzonemu w aktach postępowania i przyjęciu, iż okoliczność określenia sprawcy naruszenia budzą uzasadnione wątpliwości [...] albowiem informacja o sprawcy nie pochodzi od Policji."

Ponownie – i w korespondencji do powyższych argumentów – podkreślając, że rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organu administracji publicznej w ustalaniu stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy, jak również, że Sąd I instancji nie kwestionował znaczenia źródła pochodzenia informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015., lecz zakwestionował treść samej tej informacji, którą uznał za niewystarczającą – a tej oceny, co po raz kolejny trzeba podkreślić, skarga kasacyjna nie podważa – należy podnieść, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 3 – 5) nie wynika, i abstrahując już nawet od tego, że wymienione przepisy prawa nie zostały nawet w nim przywołane, na czym dokładnie miałoby polegać ich naruszenie, a zwłaszcza jego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

O braku zasadności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy wnioskować i na tej podstawie, że skoro konsekwencją wyrażonej na jego gruncie zasady jest zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13), to za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie, aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej. A mianowicie sytuacji, w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym kontekście wymagałoby również – a tak się nie stało – wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzut błędnej wykładni (oraz niewłaściwego zastosowania, jak z kolei wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej) art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.

Odpowiadając na ten zarzut, trzeba przypomnieć, że – jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zarzut błędnej wykładni prawa materialnego to zarzut nieprawidłowego zrekonstruowania normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegający na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy albo zastosowaniu normy nieobowiązującej (zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 294/14; 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 575/14; 6 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2233/13), który jednocześnie wymaga – aby mógł być rozpatrzony – wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu, którego dotyczy zarzut kasacyjny oraz jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki adresowanej wobec – a należy to podkreślić – stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej.

Uwzględniając powyższe oraz ponownie podkreślając, że zaskarżona decyzja uchylona została na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. trzeba stwierdzić, że omawiany zarzut nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ z tego powodu, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji zakwestionował, czy to źródło pochodzenia informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., czy też zasadniczo jej wiążący charakter, lecz – co ponownie trzeba podkreślić – deficyty jej treści (zob. s. 6, s. 8, s. 9 – 10), a tej oceny – co po raz kolejny wymaga przypomnienia – skarga kasacyjne nie kwestionuje.

W związku z powyższym, a także wobec tego, że konsekwencją zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - o której mowa była na wstępie - jest to, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13), Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

15