Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1585/21 w sprawie ze sprzeciwu Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2021 r. oddalił sprzeciw Miasta W. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2021 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta W. (dalej: Prezydent) z [...] września 2020 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy B., stanowiącą dz. nr [...] z obrębu [...] i dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. 89 m2 położone w rejonie ul. [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosło Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu sprzeciwu Miasto W. wskazało, że jest właścicielem przedmiotowych działek, które są drogami publicznymi, a zatem będzie zobowiązane do wypłaty odszkodowania za te nieruchomości. Tym samym, posiada interes fiskalny w sprawie, a w konsekwencji również przymiot strony.

Sąd I instancji oddalił sprzeciw Miasta W. uznając, że został on wniesiony przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa.

Sąd I instancji wyjaśnił, że orzekając o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, Prezydent działał w ramach kompetencji orzeczniczych, tj. jako organ administracji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] września 2020 r. Prezydent nie był stroną, lecz pełnił funkcję organu administracji publicznej, podejmującego władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach. Sam fakt prowadzenia postępowania odwoławczego przez inny organ nie daje możliwości przyznania organowi pierwszej instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, nawet jeśli to reprezentowana przez ten organ jednostka samorządu terytorialnego będzie zobowiązana do wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Sąd I instancji podzielił tym samym stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego.

Sąd I instancji podkreślił, że nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 50 § 1 ppsa w związku z art. 129 ust. 1 i następnymi ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: ugn oraz art. 73 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dalej: pwurap przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie Miasta W. reprezentowane przez Prezydenta, działającego jako organ wykonawczy gminy, nie posiada interesu prawnego i nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy w świetle przywołanych przepisów, w razie wydania decyzji ustalającej odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, obowiązek wypłaty odszkodowania obciążałby Miasto W., co stwarza po stronie wnoszącego skargę kasacyjną jednostki samorządu terytorialnego legitymację skargową z uwagi na niewątpliwy interes prawny, polegający na obowiązku uiszczenia ustalonego odszkodowania,

2) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w związku z art. 3 § 2 pkt 1, art. 151a § 2 ppsa i w związku z art. 138 § 2 kpa przez ich niezastosowanie oraz nieuwzględnienie sprzeciwu wnoszącego skargę kasacyjną, mimo wydania przez organ drugiej instancji decyzji, która narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z uwagi na nieprawidłowości szczegółowo wskazane w sprzeciwie,

3) naruszenie prawa materialnego, to jest. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w związku z art. 4 pkt 9b1 w związku z art. 129 ust. 1 ugn i art. 73 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 pwurap i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w sytuacji, gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty wydawał Prezydent W. działający jako starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaś do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest gmina, jako właściciel nieruchomości, Miasto W. nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji oznacza pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Miasto W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu, co oznacza, że Prezydent W. może występować w dwojakiej roli: jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy. W niniejszej sprawie skargę wniosła gmina – Miasto W. reprezentowana przez Prezydenta. Z kolei organem wydającym decyzję w I instancji był Prezydent, działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 ugn, odszkodowanie ustala starosta. Stosownie do treści art. 73 ust. 2 pkt 1 pwurap odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. W niniejszej sprawie odszkodowanie dotyczy drogi gminnej, a zatem w razie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, obowiązek wypłaty odszkodowania obciążałby Miasto W., co stwarza po stronie jednostki samorządu terytorialnego legitymację skargową.

W przypadku gmin, które nie są miastami na prawach powiatu, możliwość złożenia przez jednostkę samorządu terytorialnego skargi na decyzję w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę na własność gminy nie budzi wątpliwości. Miasto na prawach powiatu nie może zostać pozbawione statusu strony w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowanie tylko z tych względów, że prezydent miasta wykonuje równocześnie zadania starosty.

Sąd I instancji pominął więc fakt, że skarżącą w sprawie jest gmina Miasto W., zaś decyzje w I instancji istotnie wydawał Prezydent W., ale działający jako starosta, wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej.

Wnoszący skargę kasacyjną na poparcie zaprezentowanego stanowiska powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 383/10, postanowienie z 6 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 931/14, a także postanowienie z 17 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2561/14.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ppsa). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępnie należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 182/21, po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu Miasta W. od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i zasądził od Wojewody [...] na rzecz Miasta W. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wskazaną decyzją z [...] grudnia 2020 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] września 2020 r. o odmowie ustalenia odszkodowania. Następnie, Wojewoda [...] wydał decyzję z [...] maja 2021 r. od której ponownie Miasto W. wniosło sprzeciw, oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1585/21.

Należy zatem uznać, że w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy B., stanowiącą dz. nr [...] z obrębu [...] i dz. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 89m2 położone w rejonie ul. [...], przesądzono o legitymacji skargowej Miasta W. prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2021 r.

Zgodnie z art. 168 § 1 ppsa orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ppsa). Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 ppsa). Przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 182/21 była decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r., ale rozstrzygnięcie merytoryczne nie mogłoby zapaść, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał legitymacji skargowej Miasta W.

Tym samym, za zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące, że w niniejszej sprawie skargę mogła wnieść gmina – Miasto W. reprezentowana przez Prezydenta.

Dodatkowo należy podnieść, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie Miasto W., reprezentowane przez swój organ wykonawczy – Prezydenta Miasta W. – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mogło jednak występować w charakterze strony czy to w postępowaniu administracyjnym, czy też sądowoadministracyjnym. Zwrócić bowiem należy uwagę na cel, jaki przyświecał uznaniu, że jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania, nawet gdy posiada interes prawny, w którym wyznaczona jej została rola organu wydającego decyzję. Przyjmuje się wówczas, że organ owej jednostki samorządu terytorialnego będzie bronił jej interesu w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Ową właściwą formą jest wówczas oczywiście decyzja administracyjna wydawana przez ten organ. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) podkreślał, że pozbawienie prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminy, a także pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych, dotyczy wyłącznie spraw, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Jedynie w takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Tymczasem w niniejszej sprawie Prezydent W. działający jako organ wykonawczy gminy nie wydawał decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania. Decyzję tę wydał Prezydent Miasta W. działający jako starosta.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie występują okoliczności uzasadniające przyznanie Miastu W. ochrony przed sądem administracyjnym. Gdyby bowiem odmówić mu w zaistniałej sytuacji tego prawa, to żaden inny sposób Miasto nie mogłoby realizować prawa jednostki samorządu terytorialnego do obrony interesów tej jednostki.

Skoro miasto na prawach powiatu mogłoby być zobowiązane do wypłaty odszkodowania za nieruchomość, to nie może być pozbawione prawa do wniesienia skargi w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą. Podobnie wypowiadał się NSA w wyrokach z dnia 23 października 2008 r., I OSK 1286/08, z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 383/10 i z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 1015/11.

Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 181 § 2, art. 182 § 2a i § 3 ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty te obejmują: wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł (w aktach sprawy brak dowodu uiszczenia opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł.