Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 maja 2021 r. nr 1625/2021 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.

Wojewoda Mazowiecki (dalej jako "Wojewoda" lub "organ") decyzją z 28 maja 2021 r. nr 1625/2021, na skutek odwołania J. G., Z. G., W. G. i E. K., uchylił w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") z 21 września 2020 r. nr 317/BM/WWO/DW/2020 (błędnie wskazaną w sentencji i uzasadnieniu decyzji jako decyzja z 21 października 2020 r. nr 317/BM/WWO/DW/2016) odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w Dzielnicy [...], stanowiącą dz. nr [...] z obrębu [...] i dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 położone w rejonie ul. [...].

Decyzja wydana zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

E. G. pismem z 23 listopada 2005 r. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za dz. nr [...] z obrębu [...], zajętą pod drogę na [...], w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa".

Z. G. i W. G. pismem z 23 listopada 2005 r. wystąpili z kolei o przyznanie odszkodowania za dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, zajętą pod projektowaną drogę na [...].

Prezydent decyzją z 21 września 2020 r. odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i wskazał, że Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] stycznia 2000 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału dz. nr [...] i nr [...] położonej w gminie [...] przy ul. [...] m.in. na dz. nr [...] o pow. [...] m2 pod istniejącą ul. [...] oraz dz. nr [...] o pow. [...] m2 leżącą w strefie ochrony systemu przyrodniczego miasta oraz do wspólnego zagospodarowania. W konsekwencji dz. nr [...] przeszła na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Ze złożonych natomiast w niniejszej wniosków, jasnych i precyzyjnych, nie wynika, aby wskazane w nich działki pochodziły z dz. nr [...] z obrębu [...]. Strony we wnioskach posługiwały się ponadto nazwą "[...]" a nie "ulica [...]". Nie sposób więc uznać, że dotyczą one ustalenia i wypłaty odszkodowania za tę działkę, zajętą pod drogę. Jak zauważył dodatkowo Prezydent dz. nr [...], wskazywana we wniosku E. G. nigdy nie była częścią dz. nr [...]. Z kolei Z. G. i W. G. wskazali, że ich wniosek dotyczy gruntu zajętego "pod projektowaną drogę", nie zaś drogę już istniejącą, wybudowaną, co jest warunkiem przejęcia drogi w trybie art. 73 ustawy. W aktach sprawy brak jest przy tym dokumentów potwierdzających, że dz. nr [...] pochodzi z działek wskazywanych we wnioskach wszczynających postępowanie, tj. nr [...] i nr [...]. Wnioskodawcy, mimo stosownego wezwania, dokumentów na powyższą okoliczność nie przedłożyli, jak również nie nadesłali dokumentów potwierdzających tytuł prawny do ww. gruntów na dzień 31 grudnia 1998 r. Na wezwanie Prezydenta z 25 lipca 2011 r., pismem z 5 sierpnia 2011 r. Z. G. poinformował jedynie, że wyrys geodezyjny przekazany w załączeniu do pisma potwierdza pochodzenie dz. nr [...] z dz. nr [...], przy czym do pisma załączono jedynie kopię mapy sytuacyjnej dz. nr [...] i nr [...] z projektowanym podziałem. Zdaniem Prezydenta, z analizy tej mapy nie wynika, by dz. nr [...] powstała z dz. nr [...], czy nr [...], ale że obie te działki powstały w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] i nr [...], przy czym dz. nr [...] powstała z dz. nr [...], a dz. nr [...] z dz. nr [...]. Brak jest natomiast dowodów na pochodzenie dz. nr [...] zajętej pod drogę z działek wskazywanych we wnioskach. Prezydent zauważył dodatkowo, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. W ocenie Prezydenta, nie ma możliwości precyzowania złożonego przez strony wniosku o odszkodowanie po 31 grudnia 2005 r., poprzez wskazanie zupełnie nowego przedmiotu postępowania w stosunku do pierwotnie wskazanego, bowiem prowadziłoby to do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów ubiegających się o odszkodowanie po 31 grudnia 2005 r., które uzyskują decyzję odmowną z powodu uchybienia terminowi i podmiotów, które po tej dacie "precyzują" złożony wniosek, wskazując przy tym na zupełnie nowy przedmiot postępowania i uzyskują decyzję pozytywną. Przyjęcie takiej możliwości prowadziłoby do nierównego traktowania obywateli, co jest niezgodne z art. 32 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Wojewoda decyzją z 7 grudnia 2020 r. nr 4263/2020, na skutek odwołania J. G., Z. G., W. G. i E. K., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że niezasadne jest twierdzenie Prezydenta, jakoby w sprawie pojawił się nowy przedmiot postępowania, skoro art. 73 ustawy stanowi, że odszkodowanie przysługuje za "nieruchomości", a nie "działki". W ocenie Wojewody, dla skuteczności złożonego w trybie art. 73 ustawy wniosku o odszkodowanie nie jest niezbędne wskazanie geodezyjnego oznaczenia wydzielonej i zajętej pod drogę działki, lecz wystarczy ogólniejsze oznaczenie nieruchomości lub jej części, która została zajęta pod drogę. Strony postępowania nie muszą posiadać wiedzy eksperckiej ani nie są zobowiązane posługiwać się precyzyjną nazwą ulicy. Jeśli w pismach do organu strony posługiwały się nazwą "[...]" a nie "ulica [...]", to mając na uwadze art. 9 K.p.a. używanie skrótów funkcjonujących w danej społeczności dla oznaczenia określonej lokalizacji nie powinno działać na niekorzyść strony. Zdaniem Wojewody, Prezydent naruszył tym samym art. 73 ust. 1 ustawy odmawiając ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, ulicę [...], w stosunku do której ostateczną decyzją z 14 lipca 2009 r. nr 422/DG/09 Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Wojewoda wskazał przy tym, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania odwoławczego w znacznej części, przede wszystkim zlecenia dokonania wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego przedmiotowej nieruchomości sprawę należy przekazać do ponownego rozpoznania przez Prezydenta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 182/21, na skutek sprzeciwu [...], uchylił decyzję Wojewody z 7 grudnia 2020 r. i wskazał, że organ zasadnie wskazał, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego oznacza potrzebę istotnego uzupełnienia braków postępowania dowodowego, która przekracza zakres możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 K.p.a., jednak pominął fakt, że w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy dotyczący określenia wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...] położonej w pasie drogowym ulicy [...] w [...]., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J., datowany na 2 czerwca 2020 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65) operat ten był aktualny w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nie jest zatem prawidłowe stanowisko Wojewody, że w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, co prowadzi do wniosku, że okoliczność ta nie może stanowić przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Jednocześnie organ nie wskazał na inne okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, które uzasadniają zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., a których nie można wyjaśnić w trybie art. 136 § 1 K.p.a.

Wojewoda decyzją z 28 maja 2021 r., po ponownym rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję z 21 września 2020 r. w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że niezasadne jest twierdzenie Prezydenta, jakoby w sprawie pojawił się nowy przedmiot postępowania, skoro art. 73 ustawy stanowi, że odszkodowanie przysługuje za "nieruchomości", a nie "działki". W ocenie Wojewody, dla skuteczności złożonego w trybie art. 73 ustawy wniosku o odszkodowanie nie jest niezbędne wskazanie geodezyjnego oznaczenia wydzielonej i zajętej pod drogę działki, lecz wystarczy ogólniejsze oznaczenie nieruchomości lub jej części, która została zajęta pod drogę. W konsekwencji koniecznym stało się ustalenie odszkodowania za dz. nr [...]. Organ przytoczył dalej treść przepisów regulujących zasady ustalania odszkodowań za nieruchomości przejęte w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, tj. przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555) i wskazał, że kluczową częścią materiału dowodowego w takich sprawach jest operat szacunkowy, który jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie organów obu instancji. Zdaniem Wojewody, znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego Z. J. z [...] czerwca 2020 r. zawiera uchybienia, które mogą mieć wpływ na wynik ustalonego odszkodowania, bowiem zastrzeżenia budzi wybór nieruchomości porównawczych, których ceny stanowiły podstawę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości w podejściu porównawczym metodzie porównywania parami. Do porównania przyjęto bowiem 4 nieruchomości o mocno zróżnicowanych cechach, przy czym najwyższa z nich jest prawie 3 razy wyższa od najniższej. Widać wyraźnie, że co najmniej jedna nieruchomość porównawcza ("D") jest wyraźnie niepodobna do nieruchomości wycenianej pod względem przeznaczenia terenów otaczających – jest położona na terenie z możliwością zabudowy wielorodzinnej do 30 m, podczas gdy wyceniana działka miała lokalizacje na obszarze ochrony przyrodniczej miasta z dopuszczalną zabudową jednorodzinną i siedliskową o wysokości nie wyższej niż 10 m. Stąd w porównaniu, wysokość przyjętej poprawki do ceny jest 1,5 razy wyższa od szacowanej wartości nieruchomości wycenianej. W konsekwencji ww. operat szacunkowy Wojewoda uznał za wadliwy, nie mogący stanowić wiarygodnego dowodu o wartości przedmiotowej nieruchomości. Z kolei ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosło [...] reprezentowane przez Prezydenta wnosząc o jej uchylenie, zarzucając Wojewodzie naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 156 u.g.n. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez ingerencje w opinię biegłego w sposób merytoryczny, podczas gdy Wojewoda nie jest uprawniony do dokonywania takiej oceny z uwagi na brak wiadomości specjalnych w tym zakresie;

2) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu, bowiem decyzja pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez Wojewodę, tj. sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy i nie zawiera błędów wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu sprzeciwu [...] przywołało argumentację na poparcie powyższych zarzutów, jak również wskazało, że jest właścicielem przedmiotowych działek, które są drogami publicznymi, a zatem będzie zobowiązane do wypłaty odszkodowania za te nieruchomości w trybie art. 73 ustawy. Tym samym miasto posiada interes fiskalny w sprawie, a w konsekwencji również przymiot strony.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył co następuje:

W niniejszej sprawie sprzeciw od decyzji Wojewody z 28 maja 2021 r. uchylającej w całości, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., decyzję Prezydenta z 21 września 2020 r. i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wniosło [...] reprezentowane przez Prezydenta.

Sąd oddalił sprzeciw uznając, że został on wniesiony przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." W postępowaniu przed sądem administracyjnym każde merytoryczne rozpatrzenie sprzeciwu poprzedzone być musi badaniem dopuszczalności jego wniesienia. Skarga jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Artykuł 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z kolei przepisem ogólnym, określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym, jest art. 28 K.p.a. Zgodnie z powołaną normą, stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na wiosek byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, wydał w dniu 21 września 2020 r. decyzję, którą odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w Dzielnicy [...], stanowiącą dz. nr [...] z obrębu [...] i dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m2 położone w rejonie ul. [...]. Decyzja ta została następnie, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylona przez Wojewodę w całości. Z kolei [...] reprezentowane przez Prezydenta złożyło, na podstawie art. 64a i nast. p.p.s.a., sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji organu odwoławczego. W ww. sprzeciwie skarżący wskazał, że w jego ocenie operat szacunkowy, na podstawie którego miałoby zostać ustalone odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, a która stanowi własność [...], sporządzony został prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie.

Zauważyć należy, że przedmiotem niniejszej sprawy było ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną położoną w [...], w trybie art. 73 ustawy. Organem właściwym do wydania takiej decyzji jest Prezydent m.st. Warszawy.

Orzekając o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, Prezydent działał w ramach kompetencji orzeczniczych, tj. jako organ administracji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej z 21 września 2020 r., Prezydent nie był stroną, lecz pełnił funkcję organu administracji publicznej, podejmującego władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej.

Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. I tak, Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (https://cbois.nsa.gov.pl), w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd zgodnie z którym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. w postanowieniu NSA z 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7).

Również obecnie w orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i pkt 6 K.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego, jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy.

W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. sygn. akt K 32/08; wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r. sygn. akt I OSK 557/07; postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 815/09; https://cbois.nsa.gov.pl).

W powoływanej już uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. stwierdzono, że "sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)".

Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Wobec powyższego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w ślad za przedstawicielami doktryny i orzecznictwa stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach.

Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badane są zarówno przesłanki prawidłowości decyzji (postanowień) rozważane w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W konsekwencji założona przez ustawodawcę konstrukcja, w której organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do rozpoznania sprawy, mimo posiadania interesu prawnego przez jego jednostkę samorządu terytorialnego w rozpoznaniu sprawy, pozwala wykluczyć jej status jako strony nie tylko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanowiącym jego kontynuację, lecz także w postępowaniach nadzwyczajnych.

W przeciwnym razie organ pierwszej instancji, który nie był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, mógłby stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w którym doszłoby do badania prawidłowości decyzji tego organu. Uwzględnienie tej kwestii przemawia za uznaniem, że sam fakt prowadzenia postępowania odwoławczego przez inny organ nie daje możliwości przyznania organowi pierwszej instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, nawet jeśli to reprezentowana przez ten organ jednostka samorządu terytorialnego będzie zobowiązana do wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W konsekwencji sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie podlegał oddaleniu.

Na marginesie jedynie warto dodać, że w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 K.p.a., to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok NSA z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; https://cbois.nsa.gov.pl). Skoro więc w niniejszej sprawie Wojewoda dostrzegł uchybienia w operacie szacunkowym autorstwa Z. J. z [...] czerwca 2020 r., konieczne było uchylenie decyzji Prezydenta z 21 września 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii organu pierwszej instancji. Z kolei skarżący podkreślając w skardze, że pierwszoinstancyjna decyzja Prezydenta nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez Wojewodę, bowiem sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy, całkowicie pomija okoliczność, że Prezydent decyzją z 21 września 2020 r. odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a zatem w ogóle nie badał opinii biegłego i nie odnosił się do jej zgodności z przepisami prawa w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Jeszcze raz podkreślić należy, że organ odwoławczy jest kompetentny co do zasady jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (por. art. 136 § 1 K.p.a.), a nie postępowania dowodowego w pełnym jego zakresie. Podjęcie zatem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 K.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.