Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta Siemiatycze w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta Siemiatycze do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku E. Z. z dnia 30 września 2025 r. – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Burmistrza Miasta Siemiatycze na rzecz skarżącej E. Z. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

E. Z. w dniu 30 września 2025 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta Siemiatycze o udostępnienie w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) informacji dotyczących realizacji przez organ obowiązku określonego w art. 41 ustawy - Prawo oświatowe, tj.:

1. czy w okresie od 1 maja 2025 r. do 30 września 2025 r. organ wydawał jakiekolwiek pisemne lub ustne zalecenia, polecenia, instrukcje bądź zlecenia dla pracowników Urzędu Miasta lub podległych jednostek organizacyjnych (w tym MOPS), czy wnioski do GOPS, które dotyczyły przeprowadzenia czynności sprawdzających miejsce zamieszkania dzieci na potrzeby aktualizacji gminnej ewidencji dzieci i młodzieży?;

2. w przypadku twierdzącej odpowiedzi na pierwsze pytanie wniesiono o udzielenie informacji odnośnie liczby dzieci w stosunku do których takie czynności zostały podjęte, a nadto udostępnienie:

a) kopii wszystkich dokumentów (pism, notatek służbowych, protokołów, e-maili, wewnętrznych poleceń) dokumentujących wydanie tych zaleceń, poleceń lub instrukcji,

b) kopii wszystkich dokumentów wytworzonych w wyniku tych czynności sprawdzających, w tym sprawozdań, raportów lub informacji zwrotnych przekazanych do Burmistrza.

3. nadto wniesiono o udostępnienie:

a) rejestru lub wykazu wszystkich pism i informacji elektronicznych przekazanych przez organ do dyrektorów szkół podstawowych na terenie gminy w ww. okresie, w ramach realizacji obowiązku z art. 41 ustawy - Prawo oświatowe;

b) kopii wszelkich obowiązujących w urzędzie wewnętrznych procedur, regulaminów lub zarządzeń, które określają tryb i sposób weryfikacji danych w gminnej ewidencji dzieci i młodzieży.

Odpowiadając na ten wniosek organ w piśmie z 13 października 2025 r. poinformował, że:

1. w okresie od 1 maja 2025 r. do 30 września 2025 r. nie wydawał poleceń, zaleceń lub instrukcji dla pracowników UM lub podległych jednostek organizacyjnych (w tym MOPS), czy wniosków do GOPS, które dotyczyły przeprowadzenia czynności sprawdzających miejsce zamieszkania dzieci na potrzeby aktualizacji gminnej ewidencji dzieci i młodzieży;

2. w zakresie dotyczącym pkt 2 wniosku, jako że czynności wskazane w pkt 1 nie były podejmowane, nie ma podstaw do udostępnienia wnioskowanych dokumentów;

3. w zakresie dotyczącym pkt 3 lit. a wniosku, wskazano że większość pism i informacji elektronicznych przekazywanych zawiera dane osobowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE. L. z 2016 r. nr 119, str. 1 ze zm.), wobec czego nie mogą być one udostępnione osobom, których te dane osobowe nie dotyczą. Co równie istotne, pisma dotyczące poszczególnych dzieci zapisywanych do szkoły podstawowej nie mają charakteru informacji publicznej. Art. 6 ustawy określa rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 ustawy i łączy pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa (tak wskazał NSA w wyroku z 9 lipca 2019 r., I OSK 2419/17). Mając na uwadze powyższe, udostępnienie wskazanych pism i informacji byłoby naruszeniem przepisów ustawy;

4. w zakresie dotyczącym pkt 3 lit. b wniosku wskazano, że wykonywanie obowiązku z art. 41 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe następuje właśnie na podstawie ww. przepisu. Co więcej, obowiązkiem organu wynikającym z przytoczonej regulacji jest samo przekazywanie powziętych informacji do dyrektorów poszczególnych szkół podstawowych, zaś prawo oświatowe nie precyzuje sposobu weryfikacji tych informacji. Niemniej, organ zapewnił, że podjęte przez niego działania w tym zakresie są całkowicie zgodne z relewantnymi przepisami i mają na względzie szeroko rozumiany interes mieszkańców miasta Siemiatycze.

W dniu 14 października 2025 r. E. Z. wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Siemiatycze w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 30 września 2025 r. i zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy, poprzez nierozpatrzenie wniosku w całości i nieudzielenie żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, w szczególności w zakresie pkt 3 wniosku.

Wskazując na to naruszenie skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 30 września 2025 r. poprzez: udostępnienie zanonimizowanego rejestru lub wykazu pism i informacji elektronicznych, o których mowa w pkt 3 lit. a wniosku, udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie zadane w pkt 3 lit. b wniosku, tj. wskazanie, czy w urzędzie obowiązują wewnętrzne procedury, regulaminy lub zarządzenia określające tryb weryfikacji danych w ewidencji dzieci i młodzieży, a jeśli tak - o udostępnienie ich kopii. Nadto stwierdzenia, że w sprawie miała miejsce rażąca bezczynność i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że stanowisko organu zgodnie z którym żądanie udostępnienia rejestru pism przekazywanych do dyrektorów szkół, nie może być uwzględnione z uwagi na ochronę danych osobowych oraz fakt, że nie stanowią one informacji publicznej jest całkowicie bezzasadne a argument dotyczący ochrony danych osobowych jest chybiony. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, ochrona prywatności nie może prowadzić do całkowitego zablokowania dostępu do informacji. Organ ma bowiem obowiązek i techniczne możliwości dokonania anonimizacji dokumentów, czyli usunięcia z nich danych pozwalających na identyfikację osób fizycznych. Odmowa udostępnienia zanonimizowanego rejestru stanowi naruszenie prawa. Równie chybiony jest argument o braku charakteru informacji publicznej. Przedmiotem wniosku nie były prywatne sprawy poszczególnych uczniów, lecz sposób działania organu w ramach jego ustawowych kompetencji (art. 41 ustawy - Prawo oświatowe). Dokumentacja wytworzona przez organ w toku realizacji zadań publicznych, w tym korespondencja z dyrektorami podległych szkół, stanowi przykład informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy. Powoływanie się przez organ na wyrok NSA jest w tym kontekście całkowicie niezrozumiałe i świadczy o błędnej interpretacji przepisów. W konsekwencji, udzielając w tym zakresie odpowiedzi negatywnej organ oparł się na błędnej podstawie prawnej i nie rozpoznał wniosku pozostając w bezczynności.

Odnośnie żądania w zakresie udostępnienia kopii wewnętrznych procedur, regulaminów lub zarządzeń, które określają tryb i sposób weryfikacji danych w gminnej ewidencji dzieci i młodzieży stwierdzono, że organ całkowicie zignorował istotę pytania. Zamiast udzielić informacji o istnieniu (bądź nieistnieniu) żądanych dokumentów, ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że działa na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe i zapewnił, że jego działania są zgodne z prawem. Tego rodzaju odpowiedź jest odpowiedzią wymijającą i pozorną, która nie odnosi się do przedmiotu wniosku. Organ nie odpowiedział, czy żądane dokumenty istnieją w urzędzie. Zgodnie z orzecznictwem, udzielenie odpowiedzi nie na temat jest równoznaczne z nieudzieleniem jej w ogóle i stanowi o bezczynności organu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na wniosek. Stwierdził, że odpowiedź została udzielona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podano w niej informacje, które mogły być udzielone oraz w sposób rzetelny wskazano podstawy niemożności przekazania niektórych z wymienionych przez skarżącą dokumentów oraz informacji.

W zakresie pkt 1 wniosku poinformowano, że w okresie w nim wskazanym, organ nie zlecał czynności na potrzeby aktualizacji gminnej ewidencji dzieci młodzieży. Faktem jest, że zlecono czynności sprawdzające miejsca zamieszkania małoletniego K. Z. w związku z powzięciem wiedzy o możliwości złożenia przez jego matkę - skarżącą - fałszywego oświadczenia o miejscu zamieszkania małoletniego. Powyższe nie wynikało jednak z obowiązku aktualizacji ewidencji gminnej dzieci i młodzieży zamieszkującej w obwodzie SP nr 1, zaś odnosiło się do obowiązku przekazywania dyrektorom szkół podstawowych informacji dotyczących miejsca zamieszkania dzieci objętych obwodem danej placówki. Tym bardziej, jak wskazuje stanowisko przedstawione w doktrynie, dane osób określonych w przepisie art. 41 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, powinny być przekazywane bez wezwania w terminie zapewniającym dyrektorom szkół prawidłowe wykonanie zadań w zakresie ewidencji obowiązku szkolnego.

Organ wywiódł, że odpowiedź została udzielona w takim zakresie na jaki pozwalają relewantne przepisy. Dane, których przekazania domagała się skarżąca dotyczą nie tylko generalnego procedowania UM Siemiatycze czy też jego pracowników, ale dotyczą przede wszystkim poszczególnych osób, wobec których czynności zostały dokonane. Zasadna więc była odmowa udzielenia informacji we wskazanym w odpowiedzi zakresie. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny w szczególności ze stanowiskiem TK, nie wszystkie dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu na zasadzie informacji publicznej zgodnie z art. 61 ust 1 Konstytucji RP, w tym także na podstawie art. 1 w zw. z art. 10 ustawy.

Odmowa organu, jak również zakres informacji, których udzielono nie wynika z bezczynności organu, której jako tako nie można stwierdzić w powstałym stanie faktycznym, mając na uwadze fakt, że odpowiedzi na kolejne pisma skarżącej (podkreślenia wymaga fakt, że nie jest to pierwsza taka okoliczność) były udzielane w terminie przewidzianym ustawą oraz w najszerszym możliwym zakresie, na jaki pozwalały relewantne przepisy i odnosząca się do ich zastosowania doktryna.

W ocenie organu zasadnie odmówiono skarżącej informacji wskazanych w pkt 3 wniosku, gdyż pisma i informacje elektroniczne w nim wymienione odnoszą się do czynności zmierzających do zgromadzenia niezbędnych materiałów oraz informacji, aby w sposób kompetentny oraz rzetelny organ mógł wykonywać spoczywający na nim obowiązek wynikający z art. 41 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe. Co więcej, jak wynika z dyspozycji samego przepisu organ ma obowiązek przekazywać informacje dotyczące ewidencji, zatem działaniem de facto stanowiącym realizację spoczywającego na nim obowiązku, jest samo przekazanie informacji dotyczącej miejsca zamieszkania dzieci i młodzieży zamieszkującej w obwodzie danej szkoły podstawowej, a nie pisma wymieniane w celu ustalenia tej informacji. Powyższe prowadzi do konkluzji, że jedyne informacje, które należałoby zakwalifikować jako "informacja publiczna" w rozumieniu tak Konstytucji RP, jak i ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie stanu faktycznego, dotyczą miejsca zamieszkania poszczególnych dzieci zamieszkujących w obwodzie danej placówki, a takie dane stanowią dane osobowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 RODO, wobec czego nie podlegają udostępnieniu osobom, których nie dotyczą.

Organ podniósł, że zarzuty skarżącej odnoszą się do zakresu przekazanych jej informacji, a nie do samego zaniechania podjęcia czynności. Skarżącej udzielono stosownej odpowiedzi na złożony wniosek, niemniej zakres informacji przekazanych ograniczony był jedynie na zasadzie obowiązujących i mających zastosowanie w tym stanie faktycznym przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu udzielenia skarżącej odpowiedzi niepełnej i bezzasadnej odmowy udzielenia odpowiedzi w części wniosku organ podał, że udzielił odpowiedzi na wniosek w takim zakresie, w jakim posiadał żądane informacje oraz w jakim mógł ich udzielić. Mając na uwadze fakt, że przekazywanie jakichkolwiek informacji dotyczących działalności organu oraz jednostek mu podległych obwarowane jest szeregiem przepisów, nie sposób doszukiwać się w tym zakresie bezczynności organu. Należy mieć bowiem na uwadze, że te same przepisy, na które powołała się skarżąca obowiązują organ również w kontekście negatywnych przesłanek udostępnienia poszczególnych informacji. Tym samym bezpodstawna i bezzasadna jest narracja narzucona przez skarżącą jakoby organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowym zakresie, podczas gdy w rzeczywistości organ udzielił odpowiedzi zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Wbrew stanowisku skarżącej, organ w sposób w pełni uzasadniony odniósł się w tym zakresie do przepisów RODO, bowiem jakkolwiek ochrona danych osobowych nie powinna prowadzić do zablokowania dostępu do informacji dotyczącej działalności organów publicznych, w druga stronę nie może też narażać danych osobowych stanowiących przedmiot tych informacji. Mając na względzie w szczególności wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, stwierdzić należy, że nie wszystkie pisma i informacje wymieniane pomiędzy organem a dyrektorami szkół podstawowych stanowią informację publiczną w rozumieniu Konstytucji RP oraz ustawy. Tym samym, niezależnie od niemożności udostępniania danych osobowych w rozumieniu art. 4 pkt 1 RODO, pisma wymieniane pomiędzy Burmistrzem a dyrektorami szkół podstawowych nie stanowią informacji publicznej, bowiem są to tzw. dokumenty wewnętrzne. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu, a są to dokumenty wewnętrzne.

W ocenie organu skarga została oparta na twierdzeniach bezprawnych, nieobiektywnych i całkowicie oderwanych od rzeczywistego stanu sprawy. Argumentacja skarżącej nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w regulacjach ustawy oraz Konstytucji RP, które w odniesieniu do kwestii definicji informacji publicznej nie wskazują jednolitego rozumienia tego pojęcia w samej treści przepisów. Kwestionowanie przez skarżącą zakresu odpowiedzi organu, w tym rzekomo bezzasadnego ograniczenia zakresu odpowiedzi oraz odmowy we wskazanym zakresie, jak również przywołanego stanowiska NSA, w ocenie organu, wydaje się być jedynie pretekstem do złożenia skargi wobec organu mając na uwadze niesatysfakcjonujący skarżącą zakres odpowiedzi organu na jej wniosek. W konsekwencji należy uznać, że zarzuty sformułowane w skardze są nie tylko niezasadne, lecz również stanowią próbę podważenia działań zgodnych z prawem i wykonanych w granicach kompetencji.

W piśmie z 31 października 2025 r. skarżąc złożyła replikę na skargę i podniosła, że udzielenie odpowiedzi wymijającej, niepełnej lub w sposób oczywisty nieprawdziwej jest klasyczną formą bezczynności organu. Skarżąca podniosła, że organ z jednej strony stwierdza, że nie zlecał czynności weryfikacyjnych na potrzeby ogólnej aktualizacji ewidencji z drugiej strony przyznaje, że zlecił czynności sprawdzające miejsce zamieszkania jej małoletniego syna w związku z powzięciem wiedzy o możliwości złożenia przez skarżącą fałszywego oświadczenia. Skarżąca wskazała, że jej wniosek dotyczył trybu i sposobu weryfikacji danych a organ przyznając się do przeprowadzenia takiej weryfikacji wobec jej syna, jednocześnie odmawia udostępnienia jakichkolwiek dokumentów z nią związanych. Jest to działanie wewnętrznie sprzeczne i stanowiące oczywiste uchylenie się od odpowiedzi na kluczową część wniosku.

Bezzasadnie także, zdaniem skarżącej, organ powołał się na klauzulę "dokumentu wewnętrznego". Wnioskowane dokumenty nie były jedynie "gromadzeniem informacji" czy "uzgadnianiem poglądów". Były to dokumenty, które bezpośrednio przesądziły o kierunku działania i stały się podstawą do podjęcia przez podległego Burmistrzowi dyrektora szkoły czynności zewnętrznej, skierowanej do obywatela - tj. czynności wykreślenia jej 7-letniego syna z listy uczniów. Działania te wywołały tak dotkliwe i realne skutki prawne i stały się przedmiotem odrębnej skargi, w której WSA w Białymstoku wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej czynności. Dokumenty, które Burmistrz próbuje ukryć jako "wewnętrzne", doprowadziły do działania, które sąd musiał w trybie pilnym wstrzymać, aby zapobiec "trudnym do odwrócenia skutkom" dla dziecka. Argumentowanie, że dokumenty te nie mają charakteru informacji publicznej, jest próbą ukrycia przed kontrolą społeczną procesu, który doprowadził do rażącego naruszenia prawa. Organ bezzasadnie zasłania się przepisami RODO, odmawiając udostępnienia informacji. Jest to działanie sprzeczne z ugruntowaną linią orzeczniczą zgodnie z którą w przypadku kolizji prawa do informacji z ochroną prywatności, obowiązkiem organu nie jest odmowa udostępnienia informacji, lecz jej anonimizacja. Przy czym wniosek nie dotyczył danych osobowych innych osób, lecz treści poleceń, procedur i instrukcji. Odmowa udostępnienia nawet zanonimizowanych dokumentów, w których widoczna byłaby treść poleceń Burmistrza, jest kolejnym dowodem na bezczynność i próbę ukrycia faktów. W odpowiedzi na skargę organ wielokrotnie ucieka się do prób dyskredytacji skarżącej, zarzucając "wywieranie presji", działanie "jedynie pretekstem" czy opieranie się na twierdzeniach "całkowicie oderwanych od rzeczywistego stanu sprawy". Są to sformułowania niegodne organu władzy publicznej, a co najważniejsze - są nieprawdziwe. W świetle postanowienia WSA, które wstrzymało wykonanie czynności wykreślenia syna skarżącej, stwierdzenie Burmistrza, jakoby była ona "oderwana od rzeczywistości", jest wyrazem głębokiej hipokryzji. To właśnie sąd potwierdził, że jej obawy były w pełni uzasadnione i realne - tak realne, że wymagały natychmiastowej interwencji sądu w celu ochrony dobra dziecka. Działania skarżącej nie są "wywieraniem presji", lecz legalną i uzasadnioną próbą obrony konstytucyjnego prawa syna do nauki oraz próbą uzyskania informacji o metodach działania organu, które sąd uznał za grożące nieodwracalną szkodą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taki przypadek ma miejsce w rozpoznawanej sprawie i dlatego orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 120 P.p.s.a.).

W sprawie niniejszej skarga dotyczy bezczynności organu w udostępnieniu informacji na zasadach i w trybie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 P.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Należy też wskazać, że w przypadku skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest konieczne uprzednie skierowanie do organu ponaglenia w trybie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (vide: wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 – wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w CBOSA).

Odnośnie terminu wniesienia skargi na bezczynność wskazać należy, że nie mają do niej zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. (vide: postanowienia NSA z: 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; 26 maja 2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (vide: wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; czy też wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie, dodany z dniem 1 czerwca 2017 r., przepis art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" ‒ które to określenie musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK 973/19).

W konsekwencji w orzecznictwie NSA – nawiązującym do uchwały 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, zgodnie z tezą której: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a." – został wyrażony pogląd, w myśl którego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ ten przed wniesieniem skargi na bezczynność udostępni informację publiczną w formie czynności materialno -technicznej. Sytuacja taka stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi jako niedopuszczalnej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 13 października 2021 r., III OSK 3789/21, czy też wyroki z 7 grudnia 2021 r., III OSK 7055/21; z 29 listopada 2022 r., III OSK 2507/22).

Jednakże w myśl stanowiska przeciwnego, pogląd zaprezentowany w cytowanej uchwale NSA o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, a nie spraw zakończonych dokonaniem czynności materialno-technicznej. W odniesieniu do tej ostatniej kategorii spraw, stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, z uwagi na uprzednie wystosowanie przez podmiot zobowiązany odpowiedzi na wniosek o udostępnieniu informacji publicznej, godziłoby w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji RP), jak też dostępności informacji publicznej – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (vide: postanowienie NSA z 5 października 2021 r., III OSK 6030/21).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 w zw. z art. 5 ustawy); poinformować, że w sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 ustawy); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy). Przy czym w przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny zostać udostępnione, może zwalczać stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że pomimo udzielenia przez organ odpowiedzi na wniosek skarżącej przed wniesieniem skargi, skarga ta jest dopuszczalna, gdyż kwestionuje prawidłowość tej odpowiedzi.

Przechodząc do oceny merytorycznej skargi podnieść należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej. Niespornie Burmistrz Miasta Siemiatycze jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Odnośnie zakresu przedmiotowego wskazać należy, że główne żądanie sformułowane we wniosku z 30 września 2025 r. dotyczyło udostępnienia informacji w zakresie realizacji przez organ obowiązku określonego w art. 41 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1043 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.o.). W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 u.p.o. dyrektorzy publicznych szkół podstawowych kontrolują spełnianie obowiązku szkolnego przez dzieci zamieszkałe w obwodach tych szkół, a gmina kontroluje spełnianie obowiązku nauki przez młodzież zamieszkałą na terenie tej gminy, w tym odpowiednio:

1) kontrolują wykonywanie obowiązków, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, a także współdziałają z rodzicami w realizacji obowiązków, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 3;

2) prowadzą ewidencję spełniania obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki.

Zgodnie natomiast z art. 41 ust. 2 u.p.o. wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) jest obowiązany przekazywać dyrektorom publicznych szkół podstawowych na obszarze gminy informacje o aktualnym stanie i zmianach w ewidencji dzieci i młodzieży w wieku 3-18 lat. W związku z tym każda gmina powinna weryfikować dysponowanie aktualnymi danymi o adresach zamieszkania (wyrok NSA z 9 kwietnia 2014 r., I OSK 76/14).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy, wymienia przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. I tak w pkt 3 lit. a stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Należy stwierdzić, że wniosek dotyczący realizacji przez Burmistrza Miasta Siemiatycze obowiązku określonego w art. 41 u.p.o. dotyczy informacji na temat trybu działania organu w zakresie wykonywania zadań publicznych, co w myśl ww. regulacji stanowi informację publiczną. Stwierdzić należy, że organ udzielając odpowiedzi w zakresie pkt 1 wniosku, też stoi na takim stanowisku.

To główne żądanie wniosku zostało doprecyzowane 3 szczegółowymi pytaniami, przy czym pytanie 1 zostało skorelowane z pytaniem 2. Udzielenie odpowiedzi na pytanie 2 uwarunkowane zostało pozytywną odpowiedzią na pytanie 1.

Organ w zakresie pytania z pkt 1 dotyczącego tego czy w okresie od 1 maja 2025 r. do 30 września 2025 r. wydawał jakiekolwiek polecenia pracownikom czy też podległym jednostkom organizacyjnym, dotyczące przeprowadzenia czynności sprawdzających miejsce zamieszkania dzieci na potrzeby aktualizacji gminnej ewidencji dzieci i młodzieży, udzielił odpowiedzi zgodnie z którą nie wydawał takich poleceń. W konsekwencji odpowiedzi przeczącej organ zwolnił się z żądania udostępnienia informacji dotyczącej liczy dzieci w stosunku do których takie czynności zostały podjęte oraz kopii wszystkich pism dokumentujących wydanie takich poleceń oraz wszelkich dokumentów wytworzonych podczas takich czynności sprawdzających (pkt 2 wniosku). Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ podał, że faktem jest, że ww. okresie zlecono czynności sprawdzające miejsca zamieszkania małoletniego K. Z. w związku z powzięciem wiedzy o możliwości złożenia przez jego matkę - skarżącą - fałszywego oświadczenia o miejscu zamieszkania małoletniego. Powyższe nie wynikało jednak z obowiązku aktualizacji ewidencji gminnej dzieci i młodzieży zamieszkującej w obwodzie SP nr 1, zaś odnosiło się do obowiązku przekazywania dyrektorom szkół podstawowych informacji dotyczących miejsca zamieszkania dzieci objętych obwodem danej placówki.

Wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę potwierdzają, że w spornym okresie zlecono czynności sprawdzające miejsce zamieszkania co najmniej jednego dziecka. Przy czym organ odpowiedź odmowną w tym zakresie tłumaczy tym, że czynności te odnosiły się do obowiązku przekazywania dyrektorom szkół podstawowych informacji dotyczących miejsca zamieszkania dzieci objętych obwodem danej placówki, nie wynikały zaś z obowiązku aktualizacji ewidencji gminnej dzieci i młodzieży zamieszkującej w obwodzie SP nr 1. Odnosząc się od tego wskazać należy, że istotnie pytanie nr 1 wniosku dotyczyło "przeprowadzenia czynności sprawdzających miejsce zamieszkania dzieci na potrzeby aktualizacji gminnej ewidencji dzieci i młodzieży". W ocenie sądu z obowiązkiem organu dotyczącym przekazywania dyrektorom publicznych szkół podstawowych na obszarze gminy informacji o aktualnym stanie i zmianach w ewidencji dzieci i młodzieży w wieku 3-18 lat skorelowany jest jego obowiązek prowadzenia takiej ewidencji. A zatem rozgraniczenie tych czynności jest bezpodstawne i skutkowało udzieleniem informacji niezgodnej z prawdą.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia także w sytuacji udzielenia informacji niepełnej lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy organ nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (vide: np. wyrok NSA z 5 czerwca 2025 r., III OSK 53/25). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie pkt 1 wniosku.

Pozytywna odpowiedź organu w zakresie pkt 1 obligowała go do ustosunkowania się do żądania z pkt 2 wniosku. Udzielając negatywnej odpowiedzi w zakresie pkt 1 organ uchylił się od odpowiedzi na to żądanie. Pozostaje zatem w bezczynności także w zakresie pkt 2.

Kolejne 3 pytanie dotyczyło udostępnienia rejestrów lub wykazów pism i informacji elektronicznych przekazanych przez organ do dyrektorów szkół w ramach realizacji obowiązku z art. 41 u.p.s. (a) oraz kopii wszelkich obowiązujących w urzędzie wewnętrznych procedur określających tryb i sposób weryfikacji danych w gminnej ewidencji dzieci i młodzieży (b).

Odnosząc się do wniosku w tym zakresie w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organ nie wskazywał, że nie posiada wnioskowanych informacji.

W zakresie pkt a pytania 3 organ odmówił udostępnienia wnioskowanych rejestrów powołując się na ochronę danych osobowych oraz stwierdził, że pisma wymieniane pomiędzy nim a dyrektorami szkół podstawowych nie stanowią informacji publicznej, gdyż są to tzw. dokumenty wewnętrzne. W ocenie organu informację publiczną stanowi jedynie informacja dotycząca miejsca zamieszkania poszczególnych dzieci a takie dane stanowią dane osobowe i nie podlegają udostępnieniu. Pisma i informacje elektroniczne wymienione w tym żądaniu odnoszą się do czynności zmierzających do zgromadzenia niezbędnych materiałów oraz informacji, aby w sposób kompetentny oraz rzetelny organ mógł wykonywać spoczywający na nim obowiązek wynikający z art. 41 ust. 2 u.p.o. Sąd nie podziela tego stanowiska.

Wyjaśnić należy, że pojęcie "dokumentu wewnętrznego" wypracowane już w początkowym okresie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w doktrynie prawa (zob. w tej materii: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23) zostało zaakceptowane także przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 13 listopada 2013 r. (P 25/12; pub. OTK-A z 2013 r. nr 8, poz. 122) wyjaśnił, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zwraca się uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem na przykład:

- wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (vide: w tej materii m.in. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13);

- korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami,

nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań

publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (vide: w tej materii m.in. wyroki NSA z: 14 września 2012 r.; I OSK 1203/12; 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; z 18 września 2014 r., I OSK 3073/13 oraz z 15 lipca 2021 r., III OSK 3335/21).

Jednocześnie zaakcentować należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie transparentności życia publicznego przez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty urzędowe, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma bowiem charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (vide: m.in. wyroki NSA z: 13 października 2021 r., III OSK 3405/21; 21 lipca 2015 r., I OSK 1607/14).

W świetle powyższego nie sposób zaakceptować na gruncie rozpoznawanej sprawy poglądu organu, że wnioskowane przez skarżącą rejestry pism przekazanych przez organ do dyrektorów szkół są dokumentem wewnętrznym i w związku z tym nie mają waloru informacji publicznej. Skoro wnioskowane rejestry lub wykazy zostały sporządzone w ramach wykonywania ustawowych kompetencji na podstawie art. 41 ust. 2 u.p.o. przez organ wykonujący zadania publiczne, to nie mogą stanowić dokumentu wewnętrznego. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 ustawy nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim określonych jest jedynie przykładowe. Informacja publiczna może zatem dotyczyć również sfery faktów, a jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Warto podkreślić, że z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy wynika, że informacją publiczną są również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych. Przyjmuje się ponadto, że udostępnieniu podlegają wszystkie stanowiska, wystąpienia, oceny dokonywane przez organy i funkcjonariuszy administracji publicznej. Zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszystkich dokumentów zawierających informację publiczną kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego klasyfikacja jako dokumentu urzędowego (vide: wyrok NSA z 27 lutego 2008 r., I OSK 1744.07). Informacja pochodząca od organu władzy publicznej lub od funkcjonariuszy publicznych powinna być uzewnętrzniona i utrwalona, a przez to możliwa do udostępnienia. Tej kwestii dotyczył wyrok WSA w Białymstoku z 22 lipca 2010 r., II SAB/Bk 34/11. Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że wbrew stanowisku organu żądanie zawarte w pkt 3 lit. a dotyczy informacji publicznej. W dalszej kolejności odnosząc się do stanowiska organu o braku możliwości udostępnienia tych rejestrów z uwagi na ochronę danych osobowych wskazać należy, że dane osobowe zawarte w dokumentach stanowiących informację publiczną mogą być zanonimizowane lub też może być wydana decyzja o odmowie ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy w sytuacji stwierdzenia, że podlegają one ochronie w oparciu o przesłankę prywatności.

Z kolei odpowiedź w zakresie pkt 3 lit. b ma charakter wymijający i nie dotyczy zakresu żądania. Żądanie to dotyczyło udostępnienia kopii wewnętrznych procedur,

regulaminów lub zarządzeń, które określają tryb i sposób weryfikacji danych w gminnej ewidencji dzieci i młodzieży. Słusznie wywodzi skarżąca, że organ zignorował istotę żądania i zamiast udzielić informacji o istnieniu (bądź nieistnieniu) żądanych dokumentów, ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że działa na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe i zapewnił, że jego działania są zgodne z prawem. Udzielnie odpowiedz nie na temat stanowi o bezczynności organu.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że organ pozostaje w

bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 30 września 2025 r. o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 P.p.s.a.).

Stwierdzenie bezczynności skutkowało zobowiązaniem organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi po uprawomocnieniu się orzeczenia, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku), zgodnie z wytycznymi zawartymi w przedmiotowym uzasadnieniu.

W pkt 3 sentencji wyroku stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, w związku z tym dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków (vide: wyrok NSA z 26 marca2024 r., III OSK 659/23). W orzecznictwie stan rażącego naruszenia prawa odnosi się do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (vide: wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., II OSK 2024/21). Orzeczenie o rażącej, czyli kwalifikowanej postaci bezczynności jest zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W sprawie niniejszej organ udzielił odpowiedzi, co prawda w nieprawidłowy sposób, ale uczynił to z zachowaniem 14-dniowego terminu. Nie sposób więc uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Jednocześnie sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny lub

przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. W skardze nie zawarto wniosku w tym zakresie.

O kosztach (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów

postępowania obejmujących kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi.