Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. W. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia: odrzucić skargę.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948) - dalej P.w.k.a.s - złożył T. W. (dalej: "skarżący") w dniu 27 kwietnia 2017 r. pisemną propozycję pracy nr [...], określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. W powyższej propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r.

Organ pouczył skarżącego, że w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinien on złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służbowy skarżącego wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżący złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upływie terminu do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W ww. pisemnej propozycji zawarto też stwierdzenie, że "wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby".

Skarżący otrzymał propozycję w dniu 11 maja 2017 r., natomiast w dniu 8 czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o jej przyjęciu. Jednocześnie pismem z dnia 30 maja 2017 r. skarżący wniósł odwołanie od otrzymanej propozycji, które zostało przekazane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Pismem z dnia 22 czerwca 2017 r., Z-ca Dyrektora Departamentu Budżetu i Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej poinformował skarżącego o braku podstaw do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.

Skarżący pismem z dnia 22 maja 2017 r. wniósł "wezwanie do złożenia propozycji służby", w którym między innymi domagał się przestrzegania prawa.

Na powyższe pismo organ udzielił odpowiedzi tym samym pismem, które zostało doręczone skarżącemu w dniu 3 lipca 2017 r.

Na złożoną propozycję pracy skarżący pismem z dnia 20 grudnia 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. skarżący sprecyzował, że w skardze wnosi również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, podnosząc, że kierowane do niego pisma nie zawierały żadnych pouczeń prawnych do środków zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wnioskując o odrzucenie skargi wskazał, że złożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a, tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nadto z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi. Obydwa swoje stanowiska obszernie uzasadnił.

Zdaniem organu skarga zasługuje na odrzucenie także z powodu niedochowania braków formalnych skargi, z uwagi na naruszenie terminu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 28/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił termin do wniesienia skargi.

Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Postanowieniem z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 28/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie przywrócił termin do wniesienia skargi.

Postanowieniem z dnia 30 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "błędne jest stanowisko Sądu I instancji co do dopuszczalności złożonej w sprawie skargi. Nie można bowiem uznać, że będąca przedmiotem skargi propozycja zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r. złożona na podstawie powołanych wyżej przepisów funkcjonariuszowi celnemu T. W. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Propozycja ta nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast – zgodnie z w/w przepisem – sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W niniejszym zaś przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje zatem ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji, nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno – kształtującym. Nie można również przyjąć, aby przedmiotowa propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia – stanowiła decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Pamiętać bowiem należy, że propozycja, o której mowa, stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych); funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji; propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków; ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej); dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego (które oznacza zwolnienie ze służby).

Wskazać także należy na art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga zaś sprawy, nie kończy też w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją jej przyjęcia jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Potwierdza to treść art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 1) lub po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (pkt 2). W myśl ust. 3 cytowanego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Zaprezentowane powyżej stanowisko co do charakteru propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, zostało już wielokrotnie wyrażone w orzecznictwie (por. post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 578/18, z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 276/18, z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 243/18, z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2835/17).

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zażalenie uznał za zasadne, bowiem kwestionowana propozycja zatrudnienia nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądów administracyjnych, a skarga na nią jest niedopuszczalna. W tej sytuacji – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I OZ 472/18 – niedopuszczalne jest również postępowanie incydentalne z wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wobec treści uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd zajął się oceną dopuszczalności rozpoznawania skargi skierowanej do sądu administracyjnego na ww. pisemną propozycję.

Sąd nadal dostrzega, że w orzecznictwie sądowym zarysowały się trzy odrębne stanowiska w tym zakresie: według pierwszego poglądu propozycja złożona na podstawie art. 167 ust. 5 P.w.k.a.s. nie podlega kognicji sądów administracyjnych i tym samym tak złożona skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z tym stanowiskiem tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, lub też stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształcił się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s.). Pisemna propozycja jedynie proponuje stronie nowe warunki zatrudnienia i to od adresata zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego niezależnie od jego woli. Taka propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska. Zgodnie z tym poglądem taka propozycja nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów aktu lub czynności. Propozycja nie ma charakteru władczego, bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można uznać jej za akt o charakterze zewnętrznym obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Nie dotyczy ona uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ ani nie ustala, ani nie stwierdza bądź potwierdza uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa. Nie ma ścisłego związku między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Taka propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której - po wyczerpaniu trybu administracyjnego - przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 P.w.k.a.s.). Taka propozycja nie może być przedmiotem skutecznie wniesionej skargi do sądu administracyjnego i tym samym podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por. np. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 422/17; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 528/17; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 73/17; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 30 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 73/17; postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 220/17; postanowienie WSA w Łodzi z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Łd 48/17; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 428/17; postanowienie WSA w Poznaniu z 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 765/17; postanowienie WSA w Gdańsku z 16 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 819/17).

Zaprezentowano w orzecznictwie sądowym (w wyroku WSA w Szczecinie z 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 897/17) także inne stanowisko, zgodnie z którym propozycja składana na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. stanowi decyzję administracyjną. Zgodnie z tym poglądem ustawodawca w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. uregulował tę samą propozycję, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., z tym jednak, że pierwszy przepis wskazuje na formę (decyzja administracyjna), drugi zaś na treść (określenie warunków zatrudnienia/pełnienia służby, które uwzględniają posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania). Brak precyzyjnego nazwania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. takiej propozycji mianem decyzji administracyjnej stanowi zaniechanie ustawodawcy, co nie odbiera możliwości zdefiniowania jej właśnie jako decyzji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, zasadę słusznych oczekiwań oraz prawa do sądu poprzez zaniechanie przez ustawodawcę wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby, a jedynie propozycję zatrudnienia na podstawie umowy o pracę.

Zgodnie z tym poglądem osoba tracąca status funkcjonariusza ma prawo do rzetelnego uzasadnienia zawartego w decyzji administracyjnej, a dotyczącego wskazania, w jaki sposób posiadane przez nią kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby uzasadniają taką a nie inną zmianę. Skoro żaden z funkcjonariuszy nie miał możliwości wyboru komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę, a sam stosunek funkcjonariusza służby mundurowej ma charakter administracyjnoprawny, którego istotą jest dyspozycyjność funkcjonariusza oraz nadrzędność interesu publicznego nad interesem danej osoby, to zmiana tego stosunku wymagała wydania decyzji administracyjnej.

Z wykładni prawno-historycznej, przywołując nieobowiązujące obecnie rozwiązania dotyczące ustaw regulujących funkcjonowanie funkcjonariuszy celnych wynika, że dotychczasowe przekształcenia w obszarze statusu prawnego funkcjonariuszy celnych zapewniały im ochronę poprzez możliwość złożenia wniosku do centralnego organu administracji celnej - jeżeli funkcjonariusz służby celnej nie otrzymał propozycji służby, bądź przedłożona mu propozycja była dla niego niesatysfakcjonująca - o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu złożenia skargi do sądu pracy (art. 93 ust. 1, art. 95 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, Dz. U. z 1999 r. Nr 72, poz. 802). Także zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 990, z późn. zm.) zmiana dotychczasowych warunków pełnienia służby funkcjonariusza celnego była interpretowana jako modyfikacja istotnych elementów treści istniejącego stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną. Przyjęcie przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków służby powinno także nastąpić w formie decyzji administracyjnej.

Z art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. powinno wynikać, że funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy, lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Tym samym zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Inne rozwiązanie stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji poprzez taką interpretację art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., która pomija uznanie pisemnej propozycji zatrudnienia mianem decyzji administracyjnej.

Zostało w orzecznictwie sądowym zaprezentowane także trzecie stanowisko, zbliżone do drugiego z prezentowanych poglądów, zgodnie z którym propozycję z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. należy traktować jako akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Takie stanowisko zajął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17. Takie stanowisko zajmuje także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, np. w wyrokach: z 20 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1579/17, z 29 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 121/18 i 1 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1002/17 i sygn. akt III SA/Kr 3/18.

Biorąc jednak pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OZ 995/18 Sąd skargę odrzucił w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.