Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 28/18 przywracające termin do wniesienia skargi w sprawie ze skargi T. W. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 28/18, przywrócił T. W. termin do wniesienia skargi na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt I OZ 563/18, uchylił powyższe postanowienie wskazując, że przed rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu Sąd I instancji winien był ocenić dopuszczalność wniesienia niniejszej skargi do sądu administracyjnego pod kątem kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. NSA zaznaczył, że stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 25 lipca 2018 r. przywrócił termin do wniesienia skargi wskazując, że w orzecznictwie sądowym zarysowały się trzy odrębne stanowiska co do dopuszczalności skargi na w/w pisemną propozycję zatrudnienia dla funkcjonariusza. Według pierwszego poglądu, propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) nie podlega kognicji sądów administracyjnych i skarga podlega odrzuceniu. Według drugiego poglądu decyzja wydana na podstawie w/w przepisu stanowi decyzję administracyjną. Trzeci zaś pogląd stanowi, że propozycję złożoną we wskazanym wyżej trybie należy traktować jako akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązywał jednolity tekst tej ustawy z dnia 13 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "p.p.s.a.).

WSA przechodząc do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności odrzucił pierwszy z poglądów. Sąd uznał, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 powołanej ustawy stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wobec czego Sąd mógł rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

W ocenie Sądu bezsporne jest, że przedstawiona skarżącemu propozycja przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, jak również pismo organu z dnia [...] czerwca 2017 r. nie zawierały żadnego pouczenia co do możliwości odwołania się przez skarżącego do sądu lub organu wyższej instancji. Wobec tego Sąd uznał, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia skargi bez swojej winy, co uzasadnia przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Dodatkowo Sąd wskazał, że trudno przypisać skarżącemu winę w niedochowaniu terminu do wniesieniu skargi do sądu, skoro przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej są na tyle niejasne, że spowodowały rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przesądzającym jednak dla Sądu argumentem za przyjęciem braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia skargi było to, że organ, nie uznając prawa skarżącego do zaskarżenia przedmiotowego aktu, konsekwentnie nie pouczał go o sposobie i terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że brak pouczenia, pouczenie niepełne, błędne lub niejasne powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wnosząc o jego uchylenie i oddalenie wniosku o przywrócenie terminu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie skargi do rozpoznania pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie tego przepisu nie stanowi ani decyzji, ani też innego, niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż została wydana w ramach podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnymi, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych,

- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i 2 w/w ustawy i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wskazano, że powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić,

- art. 3 § 2pkt 4 p.p.s.a., poprzez uznanie, że propozycja złożona stronie skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej stanowi inny, niż określone w pkt 1- 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań, o określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego.

W razie przyjęcia, że skarga podlega kognicji sądu administracyjnego podniesiono zarzut naruszenia art. 86 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy strony skarżącej.

W uzasadnieniu bardzo szeroko rozwinięto argumentację na okoliczność tego, że skarga winna być odrzucona z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. W odniesieniu do przywrócenia terminu organ przywołał brzmienie art. 52 § 3 i 53 § 2 p.p.s.a oraz wskazał, że Sąd w zaskarżonym postanowieniu pominął kwestię, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione po upływnie 14 – dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.

Organ wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zawarcia w przedłożonej propozycji pouczenia o środkach zaskarżenia, bowiem – w ocenie wnoszącego zażalenie – takie środki stronie nie przysługiwały. Z ostrożności procesowej wskazano, że nawet, gdyby uznać, że propozycja zatrudnienia dla funkcjonariusza stanowi czynność z zakresu administracji publicznej oraz, że pismo organu z dnia [...] czerwca 2017 r. stanowi taki akt z zakresu administracji publicznej, to – zdaniem organu – nie muszą one zawierać pouczenia o trybie wynikającym z art. 52 § 3 p.p.s.a., tj. o możliwości wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz skargi w razie jego nieuwzględnienia przez organ, albowiem organ dokonując takiej czynności zakłada, że działa zgodnie z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu albo odmowie jego przywrócenia może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Natomiast stosownie do art. 88 p.p.s.a., spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Wskazać w tym miejscu należy, że wskutek reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, przeprowadzonej ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm.), dokonano połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej.

Zgodnie z w/w ustawą, Krajowa Administracja Skarbowa to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. Krajowa Administracja Skarbowa ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach Krajowej Administracji Skarbowej została wyodrębniona Służba Celno – Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy Krajowej Administracji Skarbowej, o czym stanowi art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1948 ze zm.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z powyższej normy wynika zatem uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko Sądu I instancji co do dopuszczalności złożonej w sprawie skargi. Nie można bowiem uznać, że będąca przedmiotem skargi propozycja zatrudnienia z dnia [...] kwietnia 2017 r. złożona na podstawie powołanych wyżej przepisów funkcjonariuszowi celnemu T. W. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Propozycja ta nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast – zgodnie z w/w przepisem – sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W niniejszym zaś przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje zatem ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji, nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno – kształtującym. Nie można również przyjąć, aby przedmiotowa propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia – stanowiła decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Pamiętać bowiem należy, że propozycja, o której mowa, stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych); funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji; propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków; ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej); dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego (które oznacza zwolnienie ze służby).

Wskazać także należy na art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga zaś sprawy, nie kończy też w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją jej przyjęcia jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Potwierdza to treść art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 1) lub po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (pkt 2). W myśl ust. 3 cytowanego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Zaprezentowane powyżej stanowisko co do charakteru propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, zostało już wielokrotnie wyrażone w orzecznictwie (por. post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 578/18, z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 276/18, z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 243/18, z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2835/17).

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zażalenie uznał za zasadne, bowiem kwestionowana propozycja zatrudnienia nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądów administracyjnych, a skarga na nią jest niedopuszczalna. W tej sytuacji – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I OZ 472/18 – niedopuszczalne jest również postępowanie incydentalne z wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 88 i art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.