Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marcin Olejniczak, Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Zarządu O. z siedzibą w S. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w Widawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkół w Widawie do załatwienia wniosku strony skarżącej Zarządu O z siedzibą w S. z dnia 30 maja 2025 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w Widawie miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół w Widawie na rzecz strony skarżącej Zarządu O. z siedzibą w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR

Pismem z dnia 18 listopada 2025 r. Zarząd O. Oświata z siedzibą w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w Widawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 maja 2025 r. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Strona wniosła o zobowiązanie Dyrektora do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że pismem z dnia 30 maja 2025 r. zwróciła się do Dyrektora Zespołu Szkół w Widawie o udostępnienie informacji publicznej w postaci imiennego wykazu nauczycieli, którym Dyrektor Zespołu Szkół w Widawie przyznał i wypłacił dodatek motywacyjny w roku szkolnym: 2019/2020; 2020/2021; 2021/2022; 2022/2023; 2024/2025 wraz z podaniem kwotowej wysokości dodatku motywacyjnego przyznanego i wypłaconego poszczególnym nauczycielom oraz imiennego wykazu nauczycieli, którym dyrektor Zespołu Szkół w Widawie przyznał i wypłacił w roku szkolnym: 2019/2020; 2020/2021; 2021/2022; 2022/2023; 2024/2025 nagrodę Dyrektora wraz z podaniem kwotowej wysokości nagrody przyznanej i wypłaconej poszczególnym nauczycielom. We wniosku jako formę udostępnienia wskazano przesłanie wnioskowanej informacji na wskazany w pieczęci nagłówkowej adres organizacji związkowej. W odpowiedzi na wniosek, Dyrektor w piśmie z dnia 11 czerwca 2025 r. przesłał informację o kwotowych wysokościach dodatków motywacyjnych przyznanych i wypłaconych nauczycielom w roku szkolnym: 2019/2020; 2020/2021; 2021/2022; 2022/2023; 2023/2024; 2024/2025 na poszczególnych stanowiskach pracy. Poinformował także, że we wskazanych we wniosku okresach nie przyznał i nie wypłacił nauczycielom nagród. Ponadto przywołał wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2623/19, dotyczący wynagrodzeń spółki (premie, nagrody). Tym samym, zdaniem strony, Dyrektor dokonując anonimizacji danych nauczycieli, nie udostępnił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2025 r. strona skarżąca wniosła do Dyrektora ponaglenie, jednak do dnia sporządzenia skargi Dyrektor nie udostępnił wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor przesłał bowiem informacje niekompletne, zanonimizowane, a więc nieadekwatne do treści wniosku. Informacja w zakresie imienia i nazwiska poszczególnych nauczycieli stanowiła immanentną część wniosku o udzielenie informacji publicznej, której Dyrektor na żądanie strony nie udostępnił. Strona skarżąca podkreśliła, że z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż charakter uprawnień nauczyciela jako członka rady pedagogicznej, organu kolegialnego szkoły/placówki oświatowej w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki, określonych w art. 70 ustawy Prawo oświatowe wskazuje, że nauczyciel niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty, którego elementem, zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, są szkoły. Nie wykonuje on zatem jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, a służą jedynie realizacji tych kompetencji. Pozwala to uznać nauczyciela szkoły za osobę wykonująca funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei informacja o wynagrodzeniu nauczyciela (osoby fizycznej) ma związek z pełnieniem przez niego funkcji publicznej oraz ze sposobem ustalenia tego wynagrodzenia. Wobec tego ujawnienie imienia i nazwiska osób fizycznych pracujących w podmiocie publicznym i pełniących funkcje publiczne związane z realizacją konstytucyjnego prawa obywateli do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, dokonane w zgodzie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie może naruszać postanowień RODO ani przepisów o ochronie danych osobowych i ochronie dóbr osobistych. Zdaniem strony wnioskowane informacje posiadają zatem walor informacji publicznej w świetle regulacji u.d.i.p., gdyż informacje o wynagrodzeniach nauczycieli są informacją publiczną w świetle regulacji u.d.i.p. Strona podkreśliła, że forma udostępnienia ma walor szczególnej istotności dla interesu publicznego, gdyż informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną, a zatem podlega społecznej kontroli zasadności ich wydatkowania. Strona dodała, że wskazany przez organ wyrok sądu nie ma związku ze statusem zawodowym nauczyciela, gdyż odnosi się do wynagrodzeń (premia, nagrody) w spółce. Zdaniem strony zachowanie organu ma na celu świadome przedłużenie postępowania oraz zatajanie informacji i stanowi trwałe utrudnianie dostępu do informacji publicznej, co można rozpatrywać w kontekście art. 23 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół w Widawie wniósł o jej oddalenie, ewentualnie stwierdzenie, iż bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor nie podzielił zarzutów skargi. W ocenie Dyrektora sposób sformułowania wniosku powoduje, że nie stanowi on żądania udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem organu w sprawie, w której skarżący domagał się podania informacji o nagrodach przyznanych wymienionym z imienia i nazwiska pracownikom, nie chodzi o uzyskanie informacji o sprawie publicznej. Sprawą publiczną jest bowiem informacja o wydatkowaniu środków publicznych. Pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie jest zaś pytaniem ad personam. Nie chodzi przy tym o to jedynie, że tak sformułowane pytanie jak w punkcie 1 wniosku dotyczy "sprawy prywatnej", ale o to, że takie żądanie nie zmierza "do uzyskania informacji o działalności organów publicznych", a jedynie do pozyskania listy danych osobowych (w tym ściśle związanych ze stosunkiem pracy). W sprawie nie może budzić wątpliwości, że żądanie wskazania wysokości nagród wraz z przyporządkowaniem ich do poszczególnych, wymienionych z imienia i nazwiska pracowników nie dotyczy w istocie udostępnienia informacji o majątku publicznym. Przy tak sformułowanym żądaniu, nie można przyjąć, że chodzi o społeczną kontrolę wydatkowania środków publicznych. Dyrektor podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2623/19, zgodnie z którym "wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie i nagrody wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowanych zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie - oznaczonej z imienia i nazwiska - dotyka zatem w sposób pośredni sfery ad personam". Zdaniem organu Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził jednoznacznie, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłaconych konkretnym osobom nie dotyczy in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłaconego konkretnej osobie. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowanych zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłaconych osobom określonym z imienia i nazwiska. Z kolei w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2559/15, NSA zwrócił uwagę na to, że "udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych". Dyrektor w oparciu o powołane wyżej poglądy jurydyczne wskazał, że istotą prawa podmiotowego, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP nie jest dostęp do informacji o konkretnych, wymienionych z imienia i nazwiska pracownikach oraz wypłaconych im nagrodach. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi o dostępie do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to nie może być rozumiane jako dostęp do informacji o wysokości nagród czy stanowiskach każdego wymienionego z imienia i nazwiska pracownika danego podmiotu. Co więcej, Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 lipca 1993 r. sygn. akt I PZP 28/93 stwierdził m.in., że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego. W opinii organu przyjęcie, że żądanie zawarte we wniosku, stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej, prowadzi w konsekwencji do tego, że ustawa o dostępie do informacji publicznej staje się podstawą do pozyskiwania danych osobowych, lub też całych zbiorów danych osobowych, co nie jest dopuszczalne ani na gruncie art. 61 Konstytucji ani w świetle art. 51 ust. 5 Konstytucji. W związku z tym, że informacje żądane nie stanowią informacji o wysokości środków wydatkowanych z majątku publicznego, a zindywidualizowane dane (osobowe) dotyczące świadczeń wypłaconych przez pracodawcę konkretnym pracownikom, zdaniem Dyrektora był on uprawniony do ograniczenia się do wskazania, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Z ostrożności procesowej, zdając sobie sprawę z rozbieżności orzecznictwa w tym zakresie oraz niezwykle surowe konsekwencje finansowe, w przypadku naruszenia danych osobowych, organ wniósł o stwierdzenie, że ewentualna bezczynność, której organ dopuścił się w zakresie rozpatrzenia wniosku, nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie pozostawił wniosku bez odpowiedzi, mimo bardzo szerokiego zakresu danych, nie odwoływał się do instytucji informacji przetworzonej ani też nie przedłużał terminu załatwienia sprawy. Wyrażony przez siebie pogląd w odpowiedzi na wniosek szeroko uzasadnił, odwołując się do orzecznictwa sądowo-administracyjnego. W swojej ocenie Dyrektor miał prawo do ochrony danych osobowych pracowników, a czyniąc to nie postępował arbitralnie i bez podstawy prawnej, ale kierował się w tym zakresie poglądami jurydycznymi wspierającymi jego stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia.

Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do ww. przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie rozważań merytorycznych należy zauważyć, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika w pierwszym rzędzie z przepisów Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy. Problematyka dostępu do informacji publicznej na płaszczyźnie ustawowej została unormowana w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.

Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wskazuje rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.

Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2); wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4). Formami dostępu do informacji publicznej są także wskazane w art. 11 u.d.i.p. wyłożenie, wywieszenie lub zainstalowanie stosownych urządzeń oraz zapewnienie wstępu na posiedzenia zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek.

Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego złożono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.

Działając w tak zakreślonych normach prawnych i dokonując analizy całokształtu podjętych przez organ działań związanych z wnioskiem strony skarżącej uznać należy, że w kontrolowanej sprawie skarga na bezczynność w chwili jej wniesienia była zasadna.

Nie budzi wątpliwości Sądu i nie jest kwestionowane w sprawie, że organ władzy publicznej tj. Dyrektor Zespołu Szkół w Widawie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Według ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych dyrektorzy szkół są uznawani za podmioty obowiązane od udostępnienia informacji publicznej, jako "organy władzy publicznej" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w znaczeniu funkcjonalnym - zwłaszcza z uwagi na posiadane przez dyrektorów szkół kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach uczniów, czy też jako "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym" (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Warto zaznaczyć, że wynikający z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa zarówno na dyrektorach szkół publicznych (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 248/12, wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i niepublicznych (por. wyroki NSA z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1630/11, z 28 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2076/13), ponieważ wszystkie te szkoły wykonują zadania publiczne w dziedzinie edukacji i zwykle też dysponują majątkiem publicznym (choćby w postaci publicznych subwencji lub dotacji). Szkoły, niezależnie od sposobu ich utworzenia i prowadzenia czy to przez jednostkę samorządu terytorialnego, czy inną osobę prawną, czy wreszcie osobę fizyczną wchodzą w skład systemu oświaty i realizują jego cele, które mają ewidentnie wymiar publiczny, wobec czego podlegają obowiązkowi udzielania informacji (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2524/21). Wobec powyższego w pełni uprawniony jest wniosek, że Dyrektor Zespołu Szkół w Widawie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Kwestia ta nie stanowiła zresztą sporu pomiędzy stronami.

W rozpoznawanej sprawie należało zatem ocenić, czy żądane przez stronę skarżącą informacje stanowią informację publiczną, a ponadto czy organ udzielił żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, czy też, jak zarzuca strona, pozostawał w sprawie bezczynny.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domagała się udostępnienia informacji w postaci imiennego wykazu nauczycieli, którym Dyrektor przyznał i wypłacił dodatek motywacyjny w roku szkolnym: 2019/2020; 2020/2021; 2021/2022; 2022/2023; 2024/2025 (z podaniem kwotowej wysokości dodatku motywacyjnego przyznanego i wypłaconego poszczególnym nauczycielom) oraz imiennego wykazu nauczycieli, którym Dyrektor przyznał i wypłacił w roku szkolnym: 2019/2020; 2020/2021; 2021/2022; 2022/2023; 2024/2025 nagrodę Dyrektora (z podaniem kwotowej wysokości nagrody przyznanej i wypłaconej poszczególnym nauczycielom). W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 11 czerwca 2025 r. przesłał informację o kwotowych wysokościach dodatków motywacyjnych przyznanych i wypłaconych nauczycielom w roku szkolnym: 2019/2020; 2020/2021; 2021/2022; 2022/2023; 2023/2024; 2024/2025 - na poszczególnych stanowiskach pracy. Poinformował także, że we wskazanych we wniosku okresach nie przyznał i nie wypłacił nauczycielom nagród.

Oceniając zatem reakcję organu na złożony wniosek wyjaśnić należy, że w orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko co do tego, że nauczyciel (szkolny czy akademicki) jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", podkreślając, iż katalog z art. 115 § 13 k.k. ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się ponadto, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W wyroku NSA z 15 czerwca 2015 r. wydanym w sprawie I OSK 3217/14, wskazano, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, iż orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1526/16, wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).

W związku z powyższym w orzecznictwie jednolicie się przyjmuje, iż takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe system oświaty zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy korzystają - na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w Kodeksie karnym. Stąd sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przy czym odnoszą to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania niezależnie od tego, iż tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych (por. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., III OSK 2252/24). W ocenie Sądu za przyjęciem, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przemawia także to, iż zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W myśl natomiast art. 69 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe w skład rady pedagogicznej wchodzą: dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce oraz pracownicy innych zakładów pracy pełniący funkcję instruktorów praktycznej nauki zawodu lub prowadzący pracę wychowawczą z młodocianymi pracownikami w placówkach zbiorowego zakwaterowania, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie. Stosownie zaś do art. 70 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy: 1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki;

2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów; 3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców; 4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki; 5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów;

6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki. Ponadto zgodnie z art. 70 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe rada pedagogiczna opiniuje w szczególności: 1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi; 2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki; 3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień; 4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Wobec powyższych kompetencji rady pedagogicznej, której nauczyciel jest z mocy prawa członkiem, mimo, iż nie wydaje on żadnych decyzji, niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty. Nie wykonuje zatem jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, a służą jedynie realizacji tych kompetencji. Pozwala to uznać nauczyciela za osobę wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.

Warto również zauważyć, że przesądzenie, czy dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tejże funkcji. Musi bowiem istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 maja 2024 r., IV SAB/Po 35/24, wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., I OSK 3217/14).

Nie budzi także wątpliwości, że żądana informacja dotycząca dodatku motywacyjnego przyznanego nauczycielom jest informacją publiczną. Dotyczy ona bowiem osób realizujących zadania publiczne, a ponadto sposobu podziału środków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Podkreślenia wymaga, że wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym również nagrodami) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wynagrodzenia pracowników jednostki organizacyjnej gminy należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się z wydatkowaniem środków publicznych. Wnioskowana przez stronę informacja stanowi zatem informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w tej jednostce. Tym samym jest to więc informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 1577/19).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że informacja, jakiej domagała się strona skarżąca, pozostawała w bezpośrednim związku z pełnioną przez nauczycieli funkcją publiczną, bowiem dotyczyła składnika wynagrodzenia za pracę wykonaną w związku z realizacją zadania publicznego w zakresie szkolnictwa publicznego. W takiej sytuacji względy ochrony prywatności tych osób, wbrew opinii organu administracji, nie mogłyby stanowić podstawy do zastosowania art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 maja 2024 r., IV SAB/Po 35/24, wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., I OSK 3217/14).

Końcowo wskazać należy, że jeśli żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela informacji niepełnej lub wymijającej (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r. sygn. III OSK 218/25). W rozpoznawanej sprawie rację ma strona skarżąca, że wobec udostępnienia informacji dotyczącej przyznanych dodatków motywacyjnych nauczycielom w roku szkolnym: 2019/2020; 2020/2021; 2021/2022; 2022/2023; 2023/2024; 2024/2025 na poszczególnych stanowiskach pracy, z pominięciem przypisania tych kwot konkretnym nauczycielom organ w istocie udzielił informacji niepełnej. W zakresie żądania dotyczącego "imiennej listy nauczycieli", które stanowiło - jak to ujęła strona skarżąca - immanentną część wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ ani nie udostępnił informacji w żądanym zakresie i formie, ani nie wydał decyzji o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Taki stan rzeczy uzasadniał uwzględnienie skargi na bezczynność organu i zobowiązanie do pełnego rozpatrzenia wniosku strony. Wobec tego tutejszy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 30 maja 2025 r. – w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku).

W związku z powyższym Sąd uznał, że Dyrektor Zespołu Szkół w Widawie dopuścił się bezczynności, ale bezczynność ta miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Wskazać bowiem należy, że ustawodawca nie określił w przepisach p.p.s.a. dokładnych kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie danego stanu jako rażącego naruszenia prawa. Z tej też przyczyny sąd orzekający musi ocenić daną sprawę, przy czym ta ocena nie ma sztywnych ram i winna opierać się na analizie wszystkich okoliczności danej sprawy oraz na zasadach doświadczenia życiowego i zawodowego. Uznanie bezczynności za rażące naruszenie prawa jest uzasadnione, gdy jest ona oczywista, uporczywa i niezgodna z zasadami demokratycznego państwa prawa. Może to być również skutkiem unikania podjęcia decyzji przez organ lub lekceważenia praw strony. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy przyczyna zwłoki leży po stronie organu. Sąd uznał, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, ponieważ organ podejmował czynności celem terminowego załatwienia sprawy i choć w niepełnym zakresie, to udzielił informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nieudzielenie informacji w zakresie imiennego wykazu nauczycieli, którym przyznano dodatek motywacyjny wynikało natomiast z przekonania organu co do objęcia ochroną tych informacji, a przekonanie to było skutkiem pojawiąjących się rozbieżności w orzecznictwie. Sąd nie dostrzegł zatem jakichkolwiek przesłanek wskazujących na to, że bezczynność organu była wynikiem złej woli organu lub celowego zaniechania. Wobec tego zdaniem Sądu należy uznać, że stwierdzona przez Sąd bezczynność organu w tej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tego też względu Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na wymierzeniu organowi grzywny nie jest uzasadnione.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (punkt 3 sentencji wyroku).

IB