Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 23 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2196/20 w sprawie ze skargi Starosty Powiatu Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Starosty Z. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2196/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] wymierzył Staroście Z. karę pieniężną w wysokości 5500 zł za 11 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] marca 2017 r., nr [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę.

Zażalenie od ww. decyzji wniósł Starosta Z..

Zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "GINB", na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił jej nową wysokość w kwocie 4500 zł.

Organ II instancji wskazał, że także w przypadku gdy po 65 dniach od złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (tu: wniosek złożony 26 listopada 2016 r.) doszło do cofnięcia wniosku przez inwestora, brak jest przeszkód do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia organowi kary grzywny za zwłokę w wydaniu decyzji. Dlatego kara z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) może dotyczyć sytuacji, w której postępowanie administracyjne zakończyło się decyzją o umorzeniu postępowania. W takim przypadku kara powinna być naliczona do dnia wycofania wniosku w sprawie pozwolenia na budowę, a więc do dnia, w którym organ dowiedział się, że postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Odnosząc ten wniosek do rozpatrywanej sprawy, GINB wskazał, że z analizy akt wynika, iż inwestor wycofał wniosek o pozwolenie na budowę 8 marca 2017 r., a co za tym idzie postępowanie w sprawnie pozwolenia na budowę w dniu [...] marca 2017 r. było już bezprzedmiotowe. Dlatego też w ocenie GINB jeden dzień (tj. [...] marca 2017 r.) powinien podlegać odliczeniu. Organowi I instancji, na co zwrócił uwagę GINB, umknęła również okoliczność, że termin 65 dni od wpływu wniosku, przy odliczeniu okresów niepodlegających na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wliczeniu, upłynął 26 lutego 2017 r. Dniem tym była niedziela, dlatego też zgodnie z art. 57 § 4 K.p.a. przyjąć należało, że termin określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 Praw budowlanego upłynął w poniedziałek, tj. 27 lutego 2017 r. W konsekwencji od ustalonego przez Wojewodę [...] 11-dniowego terminu, który został przekroczony, należało odjąć łącznie 2 dni, co nakazywało nałożoną na Starostę Z. karę pieniężną określić w kwocie niższej, tj. 4500 zł.

Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Starosta Z., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia je poprzedzającego i umorzenie postępowania; oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano szereg zarzutów dotyczących naruszenia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2196/20, uwzględniając skargę, wskazał, że nie podlegają uwzględnieniu wszystkie zarzuty sformułowane przez Starostę, ponieważ osadzają się na błędnej wykładni art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 61 § 3 K.p.a. Momentu uzupełnienia wniosku przez wnioskodawcę nie należy utożsamiać z wszczęciem postępowania (por. wyroki NSA: z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1776/19; z 17 lipca 2018 r., II OSK 2075/16; z 7 lutego 2018 r., II OSK 1935/17; z 6 października 2015 r., II OSK 232/14). Niemniej w skardze Starosta Z. sformułował trafny wniosek, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę zakończonym decyzją umarzającą to postępowanie nie podlega kontroli wojewody kwestia zachowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego odwołał się do hipotezy dotyczącej niewydania "decyzji w sprawie pozwolenia na budowę". Chodzi tu więc o działanie polegające na wydaniu przez organ decyzji merytorycznej (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę albo decyzji odmawiającej wydania pozwolenia), albowiem formalne zakończenie postępowania przez jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. powoduje, że taka decyzja administracyjna, zdaniem Sądu, nie może być traktowana jako odpowiadająca kategorii "decyzji w sprawie pozwolenia na budowę" w rozumieniu przyjętym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Na potwierdzenie swojej oceny Sąd powołał się na pogląd orzeczniczy (por. wyrok NSA z 10 listopada 2020 r., II OSK 1432/18; wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2008 r., VII SA/Wa 1621/08; z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1842/16). Skutek prawny podjęcia rozstrzygnięcia formalnego, w ocenie Sądu, ujawnia się na płaszczyźnie oceny zaistnienia hipotezy zawartej w normie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, a zatem nakazuje wyłączyć jakąkolwiek możliwość prowadzenia wskazanego w tym przepisie postępowania i objęcia organu administracji architektoniczno-budowlanej sankcją administracyjną z tytułu nieterminowego wydania decyzji w postępowaniu, które zostało umorzone. Oznacza to w konsekwencji, że inaczej niż przyjął GINB, okoliczności cofnięcia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, znajdującej swój formalny wyraz w wydaniu przez Starostę decyzji z [...] marca 2017 r., nie mogła zostać przypisana doniosłość prawna wyrażająca się wyłącznie w wyznaczeniu terminu, w którym postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co oddziaływać mogło jedynie na (niższy) wymiar kary pieniężnej nałożonej na organ.

Dlatego ww. uchybienia dawały podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia GINB, jak też postanowienia go poprzedzającego wydanego przez Wojewodę [...], ponieważ Starosta Z. nie mógł zostać obciążony karą pieniężną z tytułu nieterminowego rozpatrzenia wniosku inwestora. Taka zaś ocena uzasadnia odstąpienie od dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w tejże sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 K.p.a.), co prowadzi do jego umorzenia, o czym Sąd mógł orzec w wydanym wyroku na mocy art. 145 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył GINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że działaniem objętym sankcją wskazaną w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego pozostaje jedynie wydanie przez organ decyzji merytorycznej (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę albo decyzji odmawiającej wydania pozwolenia), nie zaś formalne zakończenie postępowania poprzez jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256).

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 105 § 1 K.p.a. przez niezasadne przyjęcie, będące następstwem błędnej wykładani art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, że postępowanie w sprawie nałożenie kary pieniężnej winno być umorzone, z uwagi na fakt, że Starosta Z. w świetle art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie mógł zostać obciążony karą pieniężną z tytułu nieterminowego rozpatrzenia wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesiona w terminie z art. 179 p.p.s.a.) Starosta Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie prawidłowości wykładni art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w związku z art. 105 § 1 K.p.a., której dokonał Sąd I instancji. Ma bowiem znaczenie przy ocenie przedmiotowego zagadnienia, a dotyczącego wymierzenia kary grzywny za nieterminowe wydanie decyzji, czy w sprawie została wydana decyzja o charakterze merytorycznym, a nie – procesowym, jak np. o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na okoliczność, że wnioskodawca cofnął wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Należy zwrócić uwagę, że zamiarem ustawodawcy w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego była w pierwszej kolejności ochrona inwestora przed zbyt długim procedowaniem w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a więc do wydania decyzji uprawniającej do rozpoczęcia budowy bez zbędnej zwłoki w terminie zakreślonym przez ustawodawcę. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) kolejna zmiana w przepisach ustawy ma na celu eliminację występujących przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania, związanego z wydawaniem pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 6). Poza tym niejako cała treść art. 35 Prawa budowlanego dotyczy właśnie wydania decyzji o charakterze merytorycznym (pozytywnej lub negatywnej). Stąd uprawnionym jest wniosek, że skoro w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ustawodawca posłużył się sformułowaniem "decyzji w sprawie pozwolenia na budowę", chodziło mu więc o wydanie decyzji merytorycznej celem zagwarantowania inwestorowi prawa do rozpoczęcia robót budowlanych, ponieważ zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Taka też ocena zasadniczo znajduje swoje potwierdzenie w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zgodnie z tymi poglądami 65-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ma zastosowanie tylko w przypadku decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (decyzji o pozwoleniu na budowę lub o odmowie pozwolenia na budowę) i nie dotyczy wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Ponadto termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, nie ma zastosowania do postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie odwoławczym i nadzwyczajnym (tak: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 35). Niewydanie przez organ, w przypadku cofnięcia wniosku przez inwestora, decyzji o umorzeniu postępowania w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, nie może uzasadniać wymierzenia organowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 35 ust. 6. Termin wynikający z art. 35 ust. 6 jest bowiem terminem do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, czyli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (decyzji o pozwoleniu na budowę lub o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę), jaką decyzja o umorzeniu postępowania nie jest (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2008 r., VII SA/Wa 337/08; a także Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016, art. 35). Zasadniczo należy więc podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, że art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jako przepis szczególny powinien być wykładany literalnie (ściśle), czyli zgodnie z zasadą, że wyjątków nie można interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Jeżeli więc przepis odwołuje się do pojęcia "decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, to okoliczność, że decyzja o umorzeniu postępowania jest rozstrzygnięciem, które kończy postępowanie administracyjne i korzysta z zasady trwałości decyzji administracyjnej, nie przeczy ocenie, że jest to orzeczenie o charakterze procesowym, choć można też spotkać sprawy, w których umorzenie postępowania administracyjnego będzie rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym. Tego rodzaju pogląd był eksponowany w orzecznictwie głównie na tle postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., II OSK 2695/18). Jednak za takowe na pewno nie można uznać umorzenia postępowania z uwagi na cofnięcie wniosku o pozwoleniu na budowę. Takie przyczyny umorzenia postępowania administracyjnego nie są postawą do stwierdzenia, że w sprawie zostało wydane rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym. Dlatego skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, zgodnie z którym przepis art. 35 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2018 r., II OSK 1148/17; z 10 listopada 2020 r., II OSK 1432/18; z 14 września 2021 r., II OSK 3124/18).

Z powyższego wynika, że argumentacja skargi kasacyjnej jest nieprzekonująca, ponieważ nie zawiera przyczyn, które mogły w sposób skuteczny podważyć dotychczasowy dorobek doktryny i judykatury. Ponadto bazuje na istocie umorzenia postępowania administracyjnego, które to zagadnie w niniejszej sprawie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że decyzja Starosty Z. z [...] marca 2017 r., nr [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę miała charakter rozstrzygnięcia merytorycznego skoro zapadła w wyniku cofnięcia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego należało uznać na nieusprawiedliwiony.

Przedstawiona powyżej ocena oznacza, że także kolejny i zarazem ostatni zarzut skargi kasacyjnej nie jest trafny. Ma bowiem rację Sąd I instancji, że dokonana w niniejszej sprawie wykładnia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oznacza, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej powinno być umorzone, z uwagi na fakt, że Starosta Z. w świetle art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie mógł zostać obciążony karą pieniężną z tytułu nieterminowego rozpatrzenia wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 105 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. § 2 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 256).