Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1625/18 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.S. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 14 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1625/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

J.S. (dalej "skarżący") złożył do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] wniosek o wpis na listę radców prawnych, powołując jako podstawę wpisu art. 24 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 ze zm., dalej "u.r.p."). Wniosek zawierał wskazanie 22 pozycji aktów normatywnych, opiniowanych przez kandydata. Do wniosku załączono m.in.: zaświadczenie Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] lipca 2017 r. o zatrudnieniu od [...] marca 2005 r., w momencie złożenia wniosku – na stanowisku starszego eksperta skarbowego, wraz z umowami o pracę stanowiącymi potwierdzenie zatrudnienia, zakresami czynności wnioskującego o wpis, opinię Izby Skarbowej w [...], dyplom ukończenia studiów magisterskich Uniwersytetu [...] w [...] na kierunku prawo (poprzedzone studiami magisterskimi uzupełniającymi na kierunku administracja), dyplom doktora nauk prawnych wydany przez [...].

Uchwałą z [...] marca 2018 r., Nr [...], Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z [...] stycznia 2018 r., Nr [...], w sprawie odmowy wpisu J.S. na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Prezydium zaakceptowało stanowisko Rady, że kandydat nie spełniania kryteriów określonych art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p., ponieważ wykonywane przez niego czynności legislacyjne nie stanowiły jego głównego zajęcia, a jedno z wielu na zajmowanym stanowisku.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy powyższą uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości, kryterium określone w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p. kierowane jest do zawodowych legislatorów, to jest osób wykonujących bieżącą pracę przy tworzeniu aktów prawnych. Tworzenie projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, o którym mowa w ustawie, oznacza bezpośredni proces formułowania treści przepisów. Z dołączonych do wniosków zakresów obowiązków wynikało, że podstawowymi obowiązkami kandydata w ramach wykonywanej pracy było: rozpatrywanie indywidualnych spraw podatników, opracowywanie projektów: decyzji i innych pism w toku postępowań podatkowych, odpowiedzi na skargi wnoszone do sądów administracyjnych, rozstrzygnięć co do sporów o właściwość. Na jednej z ostatnich (z kilkunastu) pozycji każdego z zakresów obowiązków pojawiało się "współpraca przy opiniowaniu projektów aktów prawnych".

Organ uznał, że incydentalny charakter "współpracy przy opiniowaniu projektów aktów prawnych" potwierdziła treść opinii Izby Skarbowej w [...] z [...] czerwca 2016 r., w której przy ocenie pracę kandydata pominięto jego legislacyjną aktywność. Również wymieniona we wniosku o wpis ilość opiniowanych aktów normatywnych (z których tylko część pozycji, tj. 10 z 22, okazała się być aktami o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p.), świadczyła o tym, że współpraca przy opiniowaniu projektów aktów prawnych nie stanowiła głównego zajęcia kandydata, a była jednym z wielu powierzonych mu zadań.

Minister Sprawiedliwości stwierdził, że opiniowanie przedkładanych gotowych projektów aktów normatywnych w istocie stanowiło zajęcie poboczne skarżącego. Wobec tego nie wykazał on, aby w okresie objętym postępowaniem wpisowym realizował działalność legislacyjną w sposób intensywny, gdyż nie sposób uznać, że czynności te były faktycznie wykonywane jako zajęcie główne przez wymagany w ustawie okres czasu. Podstawą odmowy wpisu było zatem stwierdzenie, że skarżący nie spełniał przesłanek art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p., z uwagi na niewykazanie wymaganego 3-letniego okresu praktyki legislatora.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd pierwszej instancji stwierdził sprzeczność w argumentacji skarżącego. Z jednej strony wskazywał on, że dla spełnienia przesłanki art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p. wystarczające jest dokonanie dwóch czynności związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, z czym Sąd się nie zgodził, z drugiej natomiast strony, skarżący stwierdził, że nie spełniałby tej przesłanki gdyby czynności te wykonywał jedynie sporadycznie, incydentalnie. Wspomniana sprzeczność wynika z faktu, że dokonanie jedynie dwóch czynności związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p., w okresie trzech lat, niewątpliwie jest incydentalnym dokonaniem tych czynności. Co więcej, zdaniem Sądu incydentalnym, sporadycznym "wykonywaniem wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego", było również zaopiniowanie w okresie trzech lat jedynie 8 ustaw i 6 rozporządzeń. Sąd zauważył, że skarżący pomimo wskazania, że są to tylko przykłady jego dorobku legislacyjnego, na żadnym kolejnym etapie postępowania administracyjnego nie wskazał na inne przykłady swojej pracy w zakresie legislacji. Wszelkie zatem braki dowodowe w tym zakresie obciążały skarżącego. Taka natomiast ilość zaopiniowanych przez skarżącego projektów aktów prawnych, potwierdzała prawidłowość oceny organu odnoszącej się do zakresu zadań jakie ciążyły na skarżącym w związku z zatrudnieniem w organie podatkowym.

Sąd podzielił stanowisko organu, że również z zakresów obowiązków przedstawionych przez skarżącego, wynikał incydentalny charakter "współpracy przy opiniowaniu projektów aktów prawnych", jako zadania skarżącego w ramach wykonywanej pracy zawodowej. Z zapisów zawartych w zakresach obowiązków wynikało, że głównym zadaniem skarżącego było rozpatrywanie indywidualnych spraw podatników, opracowywanie projektów: decyzji i innych pism w toku postępowań podatkowych, odpowiedzi na skargi wnoszone do sądów administracyjnych, rozstrzygnięć co do sporów o właściwość. Poza tym do zadań skarżącego należał cały szereg innych pobocznych obowiązków, w tym "współpracy przy opiniowaniu projektów aktów prawnych". W konsekwencji z przedłożonej dokumentacji nie wynikało, w jakim wymiarze czasowym skarżący faktycznie wykonywał obowiązki legislacyjne, choć w ocenie Sądu można by w tej kwestii dokonać pewnego uśrednienia. Przedłożone przez skarżącego dokumenty potwierdzały, że skarżący był zatrudniony w organie podatkowym w wymiarze pełnego etatu (8 godzin dziennie; 40 godzin tygodniowo) i w tym wymiarze zatrudnienia wykonywał cały szereg różnych zadań obejmujących również "współpracę przy opiniowaniu projektów aktów prawnych", czego efektem było zaopiniowanie 14 aktów prawnych w okresie trzech lat. Dokonując wspomnianego uśrednienia, można by dojść do wniosku, że "współpraca przy opiniowaniu projektów aktów prawnych" obejmowała jeden akt prawny w okresie 2,5 miesiąca. W ocenie Sądu potwierdza to marginalny – incydentalny charakter pracy skarżącego w zakresie opiniowania aktów prawnych. Incydentalne natomiast "wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego", jak stwierdził sam skarżący, nie wystarcza aby spełnić przesłankę, o której mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p.

WSA powołał się na pogląd wyrażony przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, o procesie wykładni prawa. Stwierdził, że uznanie za słuszną językową interpretację omawianego przepisu proponowaną przez skarżącego kwestionowałoby sens i cel tej regulacji, która powinna zapewnić, aby na listę radców prawnych wpisywane były osoby, które pomimo, że nie odbyły aplikacji radcowskiej i nie złożyły egzaminu radcowskiego, posiadają stosowną wiedzę i doświadczenie zapewniające właściwe wykonywania zawodu radcy prawnego. Tego właśnie wymaga interes publiczny, aby przy umożliwieniu dostępu do zawodu radcy prawnego osobom, które nie spełniają wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego, zawód ten, będący zawodem zaufania publicznego, wykonywały osoby prawidłowo przygotowane prawniczo do należytego wykonywania tego zawodu, a zatem spełniające wszystkie ustawowo określone wymogi prawne.

Wobec tego Sąd nie zgodził się z zarzutami dotyczącymi naruszenia przez organy art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c w zw. z art. 24 ust. 1 u.r.p.

Sąd odniósł się do pisma skarżącego z [...] grudnia 2018 r., w którym skarżący poinformował, że wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich z prośbą o podjęcie czynności przewidzianych w ustawie. Ze zdumieniem Sąd odnotował sposób zreferowania przez skarżącego stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich zawartego w piśmie z 10 października 2018 r. Skarżący przedstawił, że w piśmie tym: "(...) Rzecznik Praw Obywatelskich Zespół Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego stwierdził, że organy władzy publicznej (Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych, Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych oraz Minister Sprawiedliwości), dokonując rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni określonych w art.25 ust, 1 pkt 5 lit. c w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1870) przesłanek warunkujących wpis na listę radców prawnych - w, postaci samodzielnej oceny, że wymagane jest poza tym, aby "czynności" te były wykonywane "intensywnie", stanowiły "główny przedmiot zadań pracowniczych" oraz "aby tego rodzaju aktywność jawiła się jako jedyna, bez stosowania prawa" – wyszły poza zakres kompetencji uprawniających do odmowy wpisu skarżącego na tę listę." Następnie WSA wskazał, że w piśmie RPO nie było takiego stanowiska. W zacytowany powyżej sposób zostało natomiast przytoczone stanowisko skarżącego, które ten bezpodstawnie przypisał Rzecznikowi Praw Obywatelskich.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na dokonaniu rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni określonych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c w związku z art. 24 ust. 1 u.r.p. przesłanek warunkujących wpis na listę radców prawnych – w postaci samodzielnej oceny, że wymagane jest poza tym, aby "czynności": te były wykonywane "intensywnie", stanowiły "główny przedmiot zadań pracowniczych" oraz "aby tego rodzaju aktywność jawiła się jako jedyna, bez stosowania prawa" – wychodząc poza zakres kompetencji uprawniających do odmowy wpisu skarżącego na tę listę.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie rozprawy w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydium KRRP wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) zarządzenia z 27 maja 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w 1 lipca 2021 r., o czym zostali poinformowani mailowo pełnomocnicy stron i uczestniczki postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może wypowiedzieć się o zgodności z prawem wyroku jedynie przez pryzmat tych przepisów, które prawidłowo powołał autor skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na dokonaniu rozszerzającej wykładni określonych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c w związku z art. 24 ust. 1 u.r.p. przesłanek warunkujących wpis na listę radców prawnych poprzez uznanie, że wymagane jest, aby czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw były wykonywane "intensywnie", stanowiły "główny przedmiot zadań pracowniczych" oraz "aby tego rodzaju aktywność jawiła się jako jedyna, bez stosowania prawa".

Odnosząc się do tego jedynego zarzutu kasacyjnego w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zawody zaufania publicznego, a do takich zalicza się zawód radcy prawnego, muszą być poddane stosownej reglamentacji oraz gwarancjom prawnym, ponieważ takiego ochronnego rozwiązania wymaga interes publiczny, ochrona interesów odbiorców usług prawniczych, które wiążą się ze szczególnym ryzykiem. W konsekwencji uznać należy, że zarówno weryfikacja przygotowania do zawodu, jak i nabór do zawodu nie mogą być pozostawione nieograniczonej swobodzie gry rynkowej, bez jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych i etycznych. Wprowadzone przez ustawodawcę wymogi są wyrazem dbałości o odpowiedni poziom wiedzy i umiejętności członków korporacji. Weryfikacja przydatności do wykonywania zawodu adwokata musi umożliwiać wybór osób rzetelnie do tego przygotowanych. Kryteria i forma dopuszczenia do zawodu wpływają bowiem na wizerunek danej grupy zawodowej, na jej odbiór społeczny oraz na możliwość konkurowania w świadczeniu usług prawniczych.

Ustawodawca nadał radzie okręgowej izby radców prawnych kompetencje do rozpoznawania wniosków o wpis na listę radców prawnych. Zgodnie z art. 24 ust. 2c u.r.p. organ samorządu radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1 i radzie tej przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych ubiegającego się o wpis. W ramach badania przesłanek uprawniających do wpisu na listę radców prawnych rada ocenia – w odniesieniu do osób, które nie odbyły aplikacji radcowskiej i nie zdały egzaminu radcowskiego – także przesłanki określone w art. 25 ust. 1 u.r.p., które mają zastępować wymóg z pkt 6 ust. 1 art. 24 u.r.p.

Stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 1-6 u.r.p. na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta w pełni z praw publicznych, ma pełną zdolność do czynności prawnych, jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego i odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski.

Przepis ten wskazuje zasadę, kto i po spełnieniu jakich przesłanek może zostać wpisany przez organ samorządu radcowskiego na listę radców prawnych. Natomiast w art. 25 ust. 1 pkt 1-5 u.r.p. ustawodawca określił warunki uzyskania wpisu na listę radców prawnych osób niespełniających przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p., ale wykonujących określone zawody prawnicze. Generalnie przepis ten określa przesłanki dopuszczalności przepływu pomiędzy zawodami prawniczymi, w tym wypadku przesłanki dopuszczenia do zawodu radcy prawnego.

Analiza art. 25 ust. 1 pkt 1-5 u.r.p. wskazuje, że z wymogu uzyskania wykształcenia zawodowego (odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego), zostały zwolnione osoby legitymujące się odpowiednio wysokim poziomem wiedzy prawniczej oraz zdobytym stosownym doświadczeniem zawodowym. Wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się także do doktorów nauk prawnych, którzy legitymują się zdobytym odpowiednim praktycznym doświadczeniem prawniczym (art. 25 ust. 1 pkt 5 u.r.p.). Zatem przepis art. 25 ust. 1 u.r.p. stanowi wyjątek (lex specialis) w stosunku do zasady odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego, wyrażonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. Wyjątek ten należy interpretować – w myśl zasady exceptiones non sunt extentendae – zawężająco.

W związku z tym przepisy, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie należy interpretować w sposób ścisły, a nie rozszerzająco (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5672/16, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl, który dotyczy uregulowań ustawy – Prawo o adwokaturze, w której przesłanki wpisu na listę adwokatów uregulowano tożsamo jak wpisu na listę radców prawnych w omawianej u.r.p.).

Należy zauważyć, że ustawodawca zwalnia co prawda osoby, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i obowiązku złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu zawodowego, stanowi jednak, że osoby te muszą spełniać określone wymagania, wprowadzając wymóg legitymowania się tych osób stycznością z praktycznym tworzeniem lub stosowaniem prawa.

W art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p. wprowadzono wyjątek od obowiązku odbycia aplikacji radcowskiej i zdania egzaminu radcowskiego w stosunku do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych, które w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego.

Ustawodawca w u.r.p. nie zdefiniował pojęcia "czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego", jednakże z przyczyn oczywistych należy zaliczyć do nich takie czynności wymagające wiedzy prawniczej związane z bieżącą pracą przy tworzeniu projektów aktów prawnych, czynności istotne z punktu widzenia wykonywanych zadań kandydata i czasu jego pracy. Praca ta powinna być wykonywana intensywnie i regularnie. O zaangażowaniu kandydata na radcę prawnego w prace przy legislacji świadczyć może również jej rozmiar. Nie mogą to być wyłącznie czynności opiniujące projekty aktów prawnych, lecz takie które wpływają w istotny sposób na treść projektowanych ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Nie jest przy tym konieczne, aby aktywność taka przejawiała się jako jedyne, główne zajęcie kandydata, czego zresztą nie przyjął Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej.

Tylko tak rozumiane wykonywanie czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego zrównoważy doświadczenie kandydata posiadającego stopień doktora nauk prawnych spełniającego omawianą przesłankę z doświadczeniem kandydata, który ukończył aplikację i zdał egzamin radcowski. Z czynności, o których mowa w omawianym przepisie, wyłączyć należy te, które wykonywane są okazjonalne, incydentalne. Czynności legislacyjne nie mogą mieć charakteru jednostkowego, nie mogą być wykonywane obok licznych obowiązków służbowych związanych ze stosowania prawa w sprawach indywidualnych. Do czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawnych nie można zaliczyć wyłącznie ich opiniowania, czy też sporadycznej pracy przy ich tworzeniu.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności wykładnia art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p. wyrażona przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku była prawidłowa.

Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że przepis art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p. stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. i prawidłowo uznał, że skoro powyższa regulacja ma stanowić ekwiwalent dla aplikacji radcowskiej i egzaminu radcowskiego, to zatrudnienie przy wymienionych czynnościach powinno wyrażać się w takim obciążeniu czynnościami z zakresu legislacji, które rekompensuje brak odbywania aplikacji i zdania egzaminu radcowskiego.

Sąd dokonał systemowej i funkcjonalnej interpretacji tego przepisu i doszedł do słusznego wniosku, ze skarżący nie tylko nie wykazał, że "wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego" wykonywał intensywnie, jako zajęcie główne w ramach zatrudnienia w organie podatkowym, lecz z materiału dowodowego oraz wyjaśnień skarżącego jednoznacznie wynika, że zajęcie to było zajęciem pobocznym w ramach obowiązków pracowniczych, a "wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego" skarżący wykonywał incydentalnie.

Wskazać również należy, że powyższe stanowisko co do wykładni ww. przepisu nie pozostaje w sprzeczności z przywoływanym przez skarżącego wyrokiem NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 620/15, który odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.r.p. (o treści zbliżonej do analizowanego w niniejszej sprawie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p.) poprzez jego błędną wykładnię, uznał odniesienie się do niego za przedwczesne. NSA nie wypowiedział się więc w tym wyroku co do wykładni pojęcia wykonywania czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego.

Zauważyć należy, że przepis art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p. podlegał już wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II GSK 81/20, stwierdził, że celem wprowadzenia tego przepisu jest wymaganie od wnioskodawcy zdobycia trzyletniego doświadczenia prawniczego, którym są wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego podczas zatrudnienia w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych. Zdaniem NSA, aby móc skutecznie powołać się na przesłankę, kandydat musi wykonywać czynności bezpośrednio związane z tworzeniem ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego jako główne zajęcie, a nie jedynie incydentalnie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty postępowania należne organowi obejmują wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (240 zł za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną).