Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 25 sierpnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Związku Pracodawców Cyrku i Rozrywki oraz S.Z., L.K. i M.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2016 r. o sygn. akt I SA/Wa 604/16 odmawiające dopuszczenia Związku Pracodawców Cyrku i Rozrywki z siedzibą w Warszawie do udziału charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi S.Z., L.K. i M.Z. na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 stycznia 2016 r. Nr 51/2016 w przedmiocie zakazu organizowania na terenach należących do m.st. Warszawy objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. dopuścić do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania Związek Pracodawców Cyrku i Rozrywki z siedzibą w Warszawie.

Pismem z dnia 21 marca 2016 r. S.Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Agencja Artystyczna Z., L.K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Cyrk "K." i M.Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Agencja Artystyczna A. "B." wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zarządzenie Prezydenta m.s.t Warszawy z dnia 19 stycznia 2016 r. nr 51/2016 w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do m.st. Warszawy objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

W skardze zawarty został również wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Związku Pracodawców Cyrku i Rozrywki w Warszawie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Związek jako organizacja pracodawców jest organizacją społeczną i może brać udział w postępowaniu w zakresie swojej działalności statutowej. Zakres działalności statutowej tego uczestnika obejmuje natomiast zakazy organów samorządu terytorialnego wynajmu nieruchomości gminnym członkom Związku, jeżeli w przedstawieniach cyrkowych prezentują oni również zwierzęta. Ponadto Związek jako organizacja zrzeszająca przedsiębiorców występuje w obronie interesu prawnego wszystkich cyrków polskich, które powinny mieć równy dostęp do najmu nieruchomości gminnych i należących do Skarbu Państwa.

Postanowieniem z dnia 15 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia Związku Pracodawców Cyrku i Rozrywki z siedzibą w Warszawie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z kolei art. 25 § 4 p.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Wydanie postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia danej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uzależnione jest zatem od tego, czy sprawa, w której organizacja społeczna chce uczestniczyć, dotyczy jej statutowej działalności. Rozpoznanie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. wymaga ponadto wyjaśnienia, czy organizacja ta w postępowaniu realizuje tylko indywidualne interesy osób należących do niej, czy też działania te mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólnospołecznego.

Sąd pierwszej instancji potwierdził, że Związek Pracodawców Cyrku i Rozrywki w Warszawie jest organizacją społeczną, o jakiej mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. Zdaniem tego Sądu brak jest jednak podstaw do przyznania temu Związkowi przymiotu strony w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy wydane zostało na podstawie art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.) i w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438). Nie jest to zatem akt wydany w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stroną postępowania sądowego w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest poza organem, który wydał zaskarżone zarządzenie, jedynie podmiot wnoszący skargę. Nie jest zatem zdaniem tego Sądu wystarczające powołanie się w tym względzie przez wnioskującego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym na fakt, że Związek jest organizacją społeczną i może brać udział w postępowaniu w zakresie swojej działalności statutowej. Zaznaczono, że nic nie stało ponadto na przeszkodzie, aby wnioskodawca złożył skargę w terminie, jak wynika bowiem z akt sprawy złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji działając na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. odmówił dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania Związku Pracodawców Cyrku i Rozrywki w Warszawie.

Zażalenie od powyższego postanowienia wniósł Związek Pracodawców Cyrku i Rozrywki oraz skarżący – reprezentowani przez pełnomocnika. Podniósł w nim naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. W jego ocenie spełnione zostały ustawowe wymogi dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaznaczył, że zgodnie z § 3 ust. 1 Statutu Związku "podstawowym celem i zadaniem Związku jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków wobec związków zawodowych, pracowników, organów władzy i administracji państwowej oraz organów samorządu terytorialnego", a zadania swoje w myśl § 3 ust. 3 lit. f) tego Statutu realizuje w szczególności poprzez "opiniowanie aktów prawnych dotyczących działalności gospodarczej, uregulowań administracyjnych, ekonomiczno-finansowych i podatkowych, [...] z zakresu ochrony środowiska i ochrony zwierząt [...]."

Wskazano ponadto, że odmowa dopuszczenia Związku Pracodawców Cyrku i Rozrywki do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym oparta została na założeniu, że organizacja społeczna jest wykluczona z uczestnictwa w postępowaniu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Słuszność tej tezy, w ocenie Związku, prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca w przypadku takich aktów jak będące przedmiotem skargi Zarządzenie nr 51/2016 uznał za zbędną kontrolę społeczną w postępowaniu sądowym.

Składający zażalenie Związek zaznaczył, że sąd administracyjny powinien przyznać prymat wykładni celowościowej art. 33 § 2 p.p.s.a., odstępując od wniosków, które można było wyprowadzić ze ścisłej wykładni językowej.

Końcowo Związek wskazał, że objęty skargą akt dyskryminuje członków Związku odbierając im możliwość reklamowania się w określony sposób i zawarcia umowy najmu według kryterium prezentowania przedstawień cyrkowych z udziałem i bez udziału zwierząt. Podkreślił, że Związek jako organizacja zrzeszająca przedsiębiorców występuje w obronie interesu prawnego wszystkich cyrków polskich, które powinny mieć równy dostęp do najmu nieruchomości gminnych i należących do Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Sąd pierwszej instancji odmówił dopuszczenia Związku do udziału w sprawie argumentując, że w postępowaniach ze skarg wniesionych na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym udział organizacji społecznej jest niedopuszczalny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten nie ma oparcia w prawie.

Jak wyżej wskazano, art. 33 § 2 p.p.s.a. przewiduje możliwość udziału w charakterze uczestnika organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 wskazanej ustawy, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis ten nie ogranicza zatem możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnych (na podobieństwo art. 33 § 1 p.p.s.a.). A zatem już w warstwie literalnej art. 33 § 2 p.p.s.a. nie przewiduje zastrzeżeń, jakie wywiódł Sąd pierwszej instancji.

Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia ponadto wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Udział organizacji społecznej zapewnia bowiem zasadniczo społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw. Wpływać to może zatem pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną (zob. preambuła Konstytucji). Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu.

Z powyższych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 33 § 2 p.p.s.a. pozwala na dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika także w przypadku postępowań sądowoadministracyjnych prowadzonych ze skarg na akty, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W sytuacji, gdy wnoszące o dopuszczenie do udziału w sprawie stowarzyszenie jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. (co nie jest sporne w niniejszej sprawie), sąd powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiło udział stowarzyszenie – dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie NSA nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy statutowej działalności organizacji społecznej, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny (por. postanowienie NSA z dnia 24 września 2015 r., I OZ 1103/15).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest Zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 stycznia 2016 r. nr 51/2016., którym określoną klasę podmiotów (podmioty związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt) wyróżniono i potraktowano odmiennie od pozostałych podmiotów obrotu prawnego z Miastem Stołecznym Warszawą, tj. wykluczono tę klasę podmiotów z możliwości udostępnienia na ich cele nieruchomości stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie m.st. Warszawy, jak też stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent m.st. Warszawy. Skarżony akt wyklucza także prowadzenia dystrybucji biletów na wydarzenia organizowane przez ww. klasę podmiotów w biurach Urzędu m.st. Warszawy, urzędach dzielnic m.st. Warszawy i w jednostkach organizacyjnych, jak również promocji tych wydarzeń z wykorzystaniem majątku m.st. Warszawy. Legalność tego aktu będzie dopiero przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a zatem merytoryczne uwagi w tym zakresie ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego byłyby przedwczesne. Na potrzeby niniejszej sprawy wskazać jednak należy, że zaskarżony akt ma charakter administracyjnoprawny i podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., I OSK 468/14). Oddziałuje jednocześnie na sytuację prawną opisanej wyżej klasy podmiotów, tj. osoby organizujące wydarzenia związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Ma to istotne znaczenie dla oceny, czy Związek podlega dopuszczeniu do udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z § 3 ust. 1 Statutu Związku "podstawowym celem i zadaniem Związku jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków wobec związków zawodowych, pracowników, organów władzy i administracji państwowej oraz organów samorządu terytorialnego", a zadania swoje w myśl § 3 ust. 3 lit. f) tego Statutu realizuje w szczególności poprzez "opiniowanie aktów prawnych dotyczących działalności gospodarczej, uregulowań administracyjnych, ekonomiczno-finansowych i podatkowych, [...] z zakresu ochrony środowiska i ochrony zwierząt [...]." Analizowany akt administracyjny niewątpliwie stanowi akt prawny, jednocześnie udział Stowarzyszenia w postępowaniu ma zapewnić mu wyrażenie opinii względem tego aktu, ingerującego w interes członków zrzeszonych w Związku tj. osób prawnych i fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w zakresie przedmiotowym zdefiniowanym w Polskiej Klasyfikacji Działalności w ugrupowaniu "Pozostała działalność usługowa, komunalna, społeczna i indywidualna, pozostała", oznaczoną symbolami PKD od 91.33.Z do 93.05.Z, a w szczególności "działalność cyrkową" (PKD 92.34.Z), "działalność związaną z grami losowymi i zakładami wzajemnymi" (PKD 92.71.Z), "działalność wesołych miasteczek i parków rozrywki (PKD 92.33.Z). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności organizacji społecznej, jak wymaga tego art. 33 § 2 p.p.s.a.

Zaznaczyć należy, że samo stwierdzenie, iż niniejsza sprawa dotyczy zakresu działalności Stowarzyszenia nie oznacza jednak jeszcze, że ma ono prawo przystąpić do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestnika. Jak bowiem wspomniano, konieczne jest ustalenie, że za jego udziałem przemawia interes społeczny (postanowienie NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Interes społeczny nie jest przy tym synonimem interesu prawnego, a zatem nie jest konieczne, by organizacja społeczna lub jej członkowie posiadali interes prawny, aby uznać, że za udziałem Stowarzyszenia przemawia interes społeczny. Jak wskazano w wyroku NSA z 14 grudnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1512/11, interes społeczny to nie tylko interes społeczności lokalnej, ale również interes państwa, obywateli jako całej zbiorowości oraz ich poszczególnych grup.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że za udziałem Związku Pracodawców Cyrku i Rozrywki w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym przemawia interes społeczny. Postępowanie to dotyczy bowiem aktu rzutującego na osoby korzystające z wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP), której ograniczanie jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP) – co świadczy o randze i znaczeniu, jakie przykłada do tej wolności ustrojodawca wyrażający wolę społeczną. W interesie społecznym jest, aby w postępowaniach sądowych dotyczących bezpośrednio wolności i praw konstytucyjnych zapewniony mógł być udział czynnika społecznego w postaci organizacji społecznych. Dodać przy tym należy, że sprawa odnosi się do aktu administracyjnego różnicującego sytuację prawną pewnej klasy podmiotów w relacjach z m.st. Warszawą względem innych podmiotów, a zatem pojawia się wątek realizacji zasady równości (art. 32 Konstytucji), którego wyjaśnienie z dodatkowym udziałem organizacji społecznej również pozostaje w interesie społecznym. Kwestię tę podkreślono w zażaleniu wskazując, że zaskarżony akt dyskryminuje członków Związku, wobec czego występuje on w obronie interesu prawnego wszystkich cyrków polskich, które powinny mieć równy dostęp do najmu nieruchomości gminnych i należących do Skarbu Państwa.

Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu odnotowuje, że kwestia organizacji wydarzeń cyrkowych z udziałem zwierząt jest przedmiotem toczącej się w Polsce debaty społecznej, odnotowywanej także w prasie oraz w postaci m.in. petycji, co świadczy o randze toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, determinującego walor udziału w nim organizacji społecznej.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 188 w zw. z art. 197 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.