Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 355/20 w sprawie ze skargi B.D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Po 355/20 oddalił skargę B.D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B.D. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez uznanie, że zarówno Starosta Powiatowy w [...], jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nie dopuścili się naruszenia przywołanych przepisów postępowania administracyjnego, bowiem wyczerpująco zebrali i rozpatrzyli materiał dowodowy w sprawie, mimo że w toku postępowania nie przeprowadzono dowodów umożliwiających odtworzenie rzeczywistego stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości skarżącej, na której zgodnie z wpisem w ewidencji gruntów i budynków winien znajdować się las, w konsekwencji czego ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej w istotnej części oparte zostały na bezpodstawnych domniemaniach faktycznych, jak również organy te nie ustaliły, że pozbawienie należącego do skarżącej lasu roślinności leśnej nie ma charakteru przejściowego, a trwały, albowiem nie istnieją jakiekolwiek szanse na odrodzenie się roślinności leśnej, a ponadto organy pominęły okoliczność, że dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków nie odpowiadają rzeczywistości ze względu na całkowite zniszczenie roślinności leśnej przez nawałnicę z sierpnia 2017 r.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 123 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że organy administracji publicznej słusznie nie uwzględniły wniosku dowodowego skarżącej o dokonanie oględzin lasu (a właściwie tego co po nim pozostało), mimo że przeprowadzenie rzeczonego dowodu pozwoliłoby na ustalenie, że dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków nie odpowiadają rzeczywistości ze względu na całkowite zniszczenie roślinności leśnej przez nawałnicę z sierpnia 2017 r.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 1 i 2 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1463 ze zm.), poprzez uznanie, że organy administracji publicznej słusznie przyjęły, że w zakresie definicji lasu mieści się także grunt całkowicie i trwale pozbawiony roślinności leśnej na skutek działania siły wyższej, z uwagi na rzekomo ciążący na właścicielu obowiązek restytucji roślinności leśnej, i to bez względu na przyczynę jej zniszczenia, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że grunt należący do skarżącej w dalszym ciągu pozostaje lasem w rozumieniu przepisów ustawy o lasach;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm., dalej w skrócie "p.g.k.") w związku z § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 pkt 1 i § 35 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie"), poprzez ustalenie, że organy administracji publicznej słusznie odmówiły aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie wpisu dotyczącego nieruchomości skarżącej, w oparciu o przesłanki formalne wymienione w wydanych przez nie decyzjach, w sytuacji, gdy z przywołanych przepisów w/w rozporządzenia wynika, że na organach ciąży prawny obowiązek zapewnienia zgodności treści wpisu w ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym istniejącym na nieruchomości, której wpis ten dotyczy, przy czym organy administracji publicznej posiadają możliwość dokonania zmiany treści wpisu w ewidencji gruntów i budynków na podstawie oględzin nieruchomości skarżącej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy poczynić rozważania ogólne dotyczące istoty ewidencji gruntów.

W myśl art. 24 ust. 2a p.g.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa (pkt 1 lit. a), dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (pkt 1 lit. b), materiałów zasobu (pkt 1 lit. c), wykrycia błędnych informacji (pkt 1 lit. d) oraz na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (pkt 2). Zgodnie z kolei z art. 24 ust. 2b p.g.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie przepisów prawa (pkt 1 lit. a), wpisów w księgach wieczystych (pkt 1 lit. b), prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego – orzeczeń sądu (pkt 1 lit. c), ostatecznych decyzji administracyjnych (pkt 1 lit. d), aktów notarialnych (pkt 1 lit. e), aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych (pkt 1 lit. ea), zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu (pkt 1 lit. f), wpisów w innych rejestrach publicznych (pkt 1 lit. g), wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców (pkt 1 lit. h) oraz w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach (pkt 2).

Stosownie do postanowień wskazanego w zarzucie skargi kasacyjnej § 44 pkt 2 rozporządzenia, do zadań starosty należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z kolei według § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że ewidencja jest rejestrem obejmującym dane wynikające ze stosownej dokumentacji oraz podlegającym aktualizacji na podstawie dokumentów wyszczególnionych w art. 24 ust. 2a p.g.k. Oznacza to, że ewidencja ma charakter wtórny w stosunku do tych dokumentów i nie tworzy stanu prawnego niezgodnego z dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu do ewidencji (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1044/08).

W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej dotyczył gleboznawczej klasyfikacji gruntów – procedury swoistej względem postępowań dotyczących wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Zasadniczym celem tej procedury jest ustalenie lub zweryfikowanie klasy bonitacyjnej gruntu rolnego lub leśnego (art. 2 pkt 12 i art. 20 ust. 3 p.g.k.). Ustalenia poczynione w ramach postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów mogą stanowić podstawę do aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków. W art. 22 ust. 1 p.g.k. rozróżniono ewidencję od klasyfikacji, której odrębność potwierdzają również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246). Decyzja o ustaleniu klasyfikacji jest jedną z decyzji administracyjnych, o jakich mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d p.g.k., które stanowią podstawę do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w drodze czynności materialno-technicznej.

Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że przejściowe pozbawienie roślinności nie przesądza o braku bytu prawnego lasu, bowiem zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Ponadto, zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu, dotyczące granic i powierzchni lasu. Z kolei art. 13 ust. 2 ustawy o lasach stanowi, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Wyrażenie zgody na ową zmianę wymaga wydania decyzji administracyjnej, którą w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa wydaje starosta na wniosek właściciela lasu (art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach).

Płynący z powołanego przepisu art. 20 ust. 2 ustawy o lasach nakaz uwzględniania w ewidencji gruntów i budynków ustaleń planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu, dotyczących granic i powierzchni lasu, należy odnosić do wszelkich czynności w ramach postępowania aktualizacyjnego danych w ewidencji gruntów i budynków, w tym modernizacji oraz ewentualnie postępowania klasyfikacyjnego. Obowiązek uwzględniania planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasów oznacza, że ewidencja gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych powinna uwzględniać plany urządzania lasów, które – stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów – mają istotne znaczenie dla treści wpisów w ewidencji gruntów. Zatem skoro przedmiotowe działki są lasem według planu urządzenia lasu i w sprawie nie wydano decyzji o zmianie lasu na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, to nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej i wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów.

Nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy – takie jak np. drzewostan czy runo leśne – użytek leśny nie traci przez to swego charakteru. Zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania żądanej zmiany w ewidencji gruntów. Z art. 24 ustawy o lasach wynika bowiem ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu, poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia np. do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). Wobec tego – jak już wspomniano – nawet czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny.

Chybione są również zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Przedmiot sprawy determinuje zatem zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie dotyczyły konkretnych gruntów i rozważania organów odnosiły się do odpowiednio określonych, zidentyfikowanych części nieruchomości. W sprawie nie było potrzeby badania, czy stan faktyczny ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z rzeczywistością, skoro wyjaśniono okoliczności prawnie istotne, które uniemożliwiały dokonanie żądanej zmiany ewidencyjnej. Argument skarżącej, że ustalenia wynikające z oględzin gruntu, z których wynikałby brak roślinności leśnej na gruncie, mogłyby stanowić podstawę do zmiany wpisu w ewidencji gruntów, nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.