Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 256/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 czerwca 2011 r. (sygnatura akt II SA/Rz 256/11) na skutek skargi A. Spółki z o.o. w W. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wykonywania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżąca 21 października 2010 r. zgłosiła Staroście [...] roboty budowlane, które miały polegać na budowie stacji bazowej bezprzewodowej transmisji danych na dachu budynku znajdującego się na działce nr [...], położonej w L. przy ul. [...]. Ze zgłoszenia wynikało ponadto, że roboty budowlane polegać miały na montażu konstrukcji wsporczej, którą miał stanowić maszt kratowy o wysokości około 16 m, pod urządzenia nadawczo-odbiorcze oraz na posadowieniu wolnostojących szaf telekomunikacyjnych na ruszcie stalowym.

Starosta [...] postanowieniem z [...] października 2010 r., doręczonym inwestorowi 2 listopada 2010 r., zobowiązał go do uzupełnienia zgłoszenia przez m.in. udokumentowanie, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Pismem z 10 listopada 2010 r., złożonym w Starostwie 15 listopada 2010 r., skarżąca uzupełniła zgłoszenie wykonywania robót budowlanych.

Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2010 r., doręczoną skarżącej 22 listopada 2010 r., powołując się na art. 30 ust. 5 oraz ust. 7 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw od zgłoszonych przez skarżącą robót budowlanych i nałożył na nią obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Uzasadniając decyzję Starosta [...] wskazał, że inwestycja, której dotyczy sprawa, związana jest z montażem stalowego masztu kratowego o wysokości 16 m na dachu czterokondygnacyjnego budynku, znajdującego się w centrum L. i w bezpośrednim sąsiedztwie innych budynków. Na tym maszcie z kolei zamontowane mają być 3 anteny sektorowe. Dalej organ administracji stwierdził, że biorąc pod uwagę wysokość masztu, jego montaż i zakres oddziaływania anten, realizacja inwestycji może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także spowodować wprowadzenie i zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich. W szczególności, jak wskazał, lokalizacja takiej wysokości masztu na dachu istniejącego budynku może powodować m.in. naruszenie obowiązujących przepisów i zasad wiedzy technicznej, w tym warunków technicznych określonych w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, naruszenie konstrukcji istniejącego budynku i uniemożliwienie w przyszłości nadbudowy budynków sąsiednich. Starosta wskazał, że przeprowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę związane jest z opracowaniem projektu budowlanego. Tym samym zastosowane rozwiązania zostaną opracowane przez osoby do tego uprawnione, co zapewni przestrzeganie obowiązujących przepisów i zasad wiedzy technicznej. Ponadto projekt budowlany będzie posiadał niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Wskazano, że na skutek wszczęcia postępowania administracyjnego zostanie umożliwiony stronom tego postępowania czynny udział. Uznano to za istotne, gdyż istnieje możliwość nadbudowy sąsiednich nieruchomości, a wówczas miejsca dostępne dla ludności będą mogły znaleźć się w zasięgu obszarów pól elektromagnetycznych o wartościach powyżej dopuszczalnych. Zaznaczono przy tym, że także inny operator sieci komórkowej wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu tego samego budynku. W związku z tym, jak wskazano, istnieje niebezpieczeństwo kumulowania się emisji pola elektromagnetycznego oraz obciążeń. W końcu podano, że za nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przemawia to, że wówczas inwestor będzie miał obowiązek ustanowienia kierownika robót budowlanych i inspektora nadzoru budowlanego oraz opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Prowadzone bowiem będą, jak wskazano, prace na wysokości około 32 m nad poziomem terenu, co stwarza szczególne ryzyko powstania zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi.

Na skutek odwołania skarżącej Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2011 r. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2010 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. W szczególności stwierdzono, że organ pierwszej instancji nie przytoczył żadnych okoliczności na poparcie twierdzeń, że wysokość masztu, jego montaż i zakres oddziaływania anten może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wprowadzenie i zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz że lokalizacja masztu o wysokości 16 m na dachu budynku może spowodować m.in. naruszenie obowiązujących przepisów i zasad wiedzy technicznej, w tym warunków technicznych określonych w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, naruszenie konstrukcji budynku oraz może uniemożliwić w przyszłości nadbudowę sąsiednich obiektów budowlanych.

Ponadto podniesiono, że organ pierwszej instancji nie przeanalizował dokumentów, które inwestor złożył wykonując postanowienie z [...] października 2010 r., takich jak Analiza środowiskowa stacji bazowej sieci, Kwalifikacja przedsięwzięcia stancji bazowej sieci oraz Ekspertyzy technicznej dotyczącej możliwości i warunków posadowienia stancji transmisji danych na budynku biurowo-handlowo-usługowym. Analiza ta, jak wynika z uzasadnienia, była zdaniem organu odwoławczego konieczna z uwagi na art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania umotywowanego tym, że w chwili orzekania przez organ drugiej instancji upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, organ odwoławczy stwierdził, że w pierwszej instancji sprzeciw został wniesiony w terminie 30 dni i jego wniesienie otworzyło postępowanie administracyjne z wszystkimi jego konsekwencjami.

W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 138 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105, art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80, art. 15 w zw. z art. 140 oraz art. 12 k.p.a. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4, art. 30 ust. 5 i art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Zarzuty skargi sprowadzały się po pierwsze, do twierdzenia, że Wojewoda [...] nie był uprawniony do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz powinien był decyzję tą uchylić i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji; po drugie, do twierdzenia, że wbrew przedłożonym dokumentom przyjęto, iż planowana inwestycja wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając wyrok stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wyłącznie z powodów i przyczyn wskazanych w jej treści.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi, według którego wobec upływu terminu materialnoprawnego, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, w chwili orzekania przez Wojewodę organ ten nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał w związku z tym, że w literaturze odnoszącej się do problematyki zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dopuszczalność wydania decyzji opartej na powołanym przepisie bądź to w ogóle nie jest kwestionowana (B. Majchrzak, Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, s. 96), bądź też dopuszcza się wyjątkowo, aby można było z takiego rozstrzygnięcia skorzystać w postępowaniu odwoławczym właśnie wtedy, gdy "stwierdzone zostaną braki w zgłoszeniu, co do których organ I instancji nie wezwał zgłaszającego do ich usunięcia" (M. Laskowska, Instytucja zgłoszenia robót budowlanych w ustawie – Prawo budowlane, Gdańskie Studia Prawnicze, Tom XIV, 2005, s. 443). Sąd pierwszej instancji zaznaczył jednakże, że w realiach rozpoznawanej sprawy kwestia ta nie ma przesądzającego znaczenia, z uwagi na naruszenia przez organ odwoławczy innych przepisów prawa, które nie zostały przez skarżącą dostrzeżone.

Za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślając, że przepis ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji określał, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, Sąd stwierdził, iż z uzasadnienia decyzji nie sposób wywieźć, jakie fakty nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy, nie wskazywał okoliczności faktycznych, jakie należy mieć na względzie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdził, że nie jest trafne upatrywanie celu wydania kasacyjnej decyzji połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia w tym, że umożliwi to organowi pierwszej instancji ocenę przedłożonego materiału dowodowego. Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej nie może być to, że organ pierwszej instancji, w ocenie organu odwoławczego, bądź to pominął i nie ocenił przedłożonych przez inwestora dokumentów i opracowań, bądź to, że jego wywody w oznaczonym zakresie zostały przez instancję odwoławczą uznane za gołosłowne. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że w literaturze przedmiotu zwraca się ponadto uwagę, że korzystanie z tego typu rozstrzygnięcia, jakie jest objęte skargą, nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą. Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej wynika także z obowiązującej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz zasady ogólnej załatwiania spraw (art. 7 k.p.a.). Organ odwoławczy jest, co do zasady, zobowiązany do dążenia, aby merytorycznie sprawę administracyjną załatwić.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonej decyzji wywody odnoszące się do nakazu uwzględnienia przez organ pierwszej instancji art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, nie usprawiedliwiają zasadności oparcia decyzji na art. 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji uznał, że z uwagi na niepoprawność gramatyczną i składniową tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, argumentacja organu administracji jest niezrozumiała.

Sąd pierwszej instancji uznał także, że również z innych powodów uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe. Stwierdził, że skoro w podstawie prawnej powołano art. 138 § 2 k.p.a., to należało przytoczyć jego treść, albowiem z mocy art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji to "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Zaskarżona decyzja opierając się na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera jego przytoczenia oraz wyjaśnienia jego treści, zatem uchybia wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprawdzie zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, to jednakże w myśl art. 29 ust. 3 powołanej ustawy pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień i zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, zaś pod pojęciem przedsięwzięcia rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącej jest przedsięwzięciem w rozumieniu ustawy środowiskowej. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Na podstawie art. 60 powołanej ustawy Rada Ministrów określiła w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zarówno przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jak i rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd zauważył, że rozporządzenie to weszło w życie dzień przed wydaniem sprzeciwu przez organ pierwszej instancji i z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Wojewoda dokonał kwalifikacji zamierzonego przedsięwzięcia z uwzględnieniem jego przepisów. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś ocenę tę, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 71 ust. 2 powołanej ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zaś z art. 72 ust. 1a powołanej ustawy wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych. Ostatecznie Sąd stwierdził, że uwzględniając treść art. 75 ust. 1 powołanej ustawy oraz zakres planowanego przedsięwzięcia uznać należy, że organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach byłby Burmistrz Miasta L. Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia została wydana czy też nie oraz, że faktu tego nie ustalił Wojewoda w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy naruszył tym obowiązek podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że faktu tego nie można było bezspornie ustalić także w trakcie rozprawy przed Sądem, a ustalenie powyższe ma istotne znaczenie dla kierunku orzekania przez organy rozpoznające zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, albowiem z mocy art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli m.in. wykonywanie robót budowlanych narusza inne przepisy. Brak takiego ustalenia, jak również inne uchybienia zawarte w zaskarżonej decyzji doprowadziły Sąd pierwszej instancji do wniosku, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Sąd pierwszej instancji uzasadniając odstąpienie od orzeczenia przewidzianego w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że z wyjaśnień skarżącej wynika, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy została wydana kolejna decyzja o sprzeciwie.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Przytaczając podstawy kasacyjne związane z naruszeniem prawa materialnego zarzuciła naruszenie:

- art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na tym, że na skutek decyzji organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia dopuszczono możliwość ponownego wydania decyzji o sprzeciwie przez organ pierwszej instancji, pomimo upływu materialnoprawnego terminu, o którym mowa w powołanym przepisie,

- art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że z faktu, iż inwestycja jest przedsięwzięciem, wynika automatycznie, iż jest przedsięwzięciem mogącym zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

- art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 63 ust. 1 powołanej ustawy z 3 października 2008 r. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że przedsięwzięcie nie należące do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie może mieć zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, co obligowałoby organ administracji do wydania sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego,

- art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedsięwzięcie nie należące ani do kategorii przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, ani do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, może wymagać uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji tylko dlatego, iż podlega procedurze zgłoszenia określonej w Prawie budowlanym.

Z kolei przytaczając podstawy kasacyjne związane z naruszeniem przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności Wojewody [...] przychylił się do błędnego stanowiska tego organu, zgodnie z którym organ rozpatrujący odwołanie od sprzeciwu, dostrzegając jego wady powodujące konieczność wyeliminowania sprzeciwu z obrotu prawnego, jest uprawniony do uchylenia sprzeciwu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji pomimo upływu materialnoprawnego terminu na wniesienie sprzeciwu,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił odmiennego stanowiska, co do wykładni i stosowania prawa, w stosunku do jednolitej linii orzecznictwa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 63 ust.1 oraz w zw. z art. 72 ust. 1a powołanej ustawy z 3 października 2008 r., polegające na uznaniu, że dla każdej inwestycji będącej przedsięwzięciem w rozumieniu powołanej ustawy z 3 października 2008 r., wymagającej zgłoszenia w rozumieniu Prawa budowlanego, wymagane jest przeprowadzenie procedury określonej w art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r., w tym procedury wskazanej w art. 59 ust. 1 tej ustawy i w rezultacie na uznaniu, że brak ustalenia co do tego, czy w sprawie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji lub postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 powołanej ustawy, stanowiło naruszenie przez Wojewodę obowiązku podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 59 ust.1, art. 63 ust. 1 oraz art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na przyjęciu, iż to przeprowadzenie postępowania określonego w art. 71 ust. 2 powołanej ustawy oraz ewentualnie wydanie postanowienia w trybie art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust.1 tej ustawy przesądza o tym, czy przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w konsekwencji na uznaniu, że brak ustalenia co do kwestii wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji stanowiło naruszenie przez Wojewodę obowiązku podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na powieleniu błędów organu drugiej instancji i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, w tym w szczególności pominięcie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, to jest opracowania środowiskowego (kwalifikacja przedsięwzięcia oraz analiza środowiskowa) i w efekcie wbrew treści wskazanych dokumentów i ich załączników uznaniu, że planowana inwestycja może zaliczać się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym może wymagać zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co obligowałoby organ do zastosowania art. 30 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego i w rezultacie uznaniu, że w niniejszej sprawie konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, a brak ustaleń co do uzyskania tej decyzji stanowi naruszenie przez Wojewodę obowiązku podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o sprzeciwie wydanej przez Starostę [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Podstawy skargi kasacyjnej, mimo że przytoczono je poprzez odwołanie się do szeregu przepisów prawa materialnego i postępowania, w istocie dotyczą trzech zagadnień prawnych.

Po pierwsze, czy organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od decyzji, którą organ administracji architektoniczno-budowlanej wniósł sprzeciw od zgłoszonych robót budowlanych, może po upływie terminu przewidzianego na wniesienie sprzeciwu zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić decyzję o sprzeciwie oraz przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po drugie, czy inwestycja, której dotyczy sprawa, była przedsięwzięciem, które wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowań.

I po trzecie, czy Sąd pierwszej instancji nie powinien był na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) objąć rozstrzygnięciem kolejnej decyzji Starosty [...] o sprzeciwie, wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, będącym skutkiem zaskarżonej decyzji.

Rozstrzygając pierwsze z przedstawionych zagadnień należy odwołać się do wyroku NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygnatura akt II OSK 724/08, opublikowanego w ONSAiWSA nr 2 z 2011, poz. 26, w którym przyjęto, że organ odwoławczy nie może uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.), jeżeli upłynął termin wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę wykładnię przyjętą w powołanym orzeczeniu podziela. Przede wszystkim przekonuje argumentacja, według której po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, organ administracji pierwszej instancji traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie. Zatem organ odwoławczy po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu nie może przekazać organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tym samym zastosowanie w postępowaniu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych art. 138 § 2 k.p.a. jest ograniczone do tych, jak się wydaje, nielicznych przypadków, gdy organ odwoławczy będzie podejmował decyzję przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu. Taka odmienność od ogólnych postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego jest uzasadniona tym, że postępowanie w sprawie zgłoszenia robót budowlanych dotyczy nieskomplikowanych robót budowlanych, nie pociągających za sobą zawiłych zagadnień faktycznych. Organ odwoławczy jest więc z reguły zdolny do tego, aby sprawę rozpoznać samodzielnie, bez konieczności przekazywania jej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Konsekwencją tego stanowiska jest przyjęcie, że to organ odwoławczy powinien był sprawę rozpoznać i ocenić czy sprzeciw był uzasadniony. Gdyby organ odwoławczy ustalił, że decyzja o sprzeciwie była uzasadniona, to utrzymałby ją w mocy. Gdyby zaś stwierdził, że nie była uzasadniona, to uchyliłby ją i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Powyższe stwierdzenie ma także wpływ na ocenę następnego zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie, uznając, że jest uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, m.in. z tego powodu, że nie wyjaśniono czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Mimo, co zauważa Sąd pierwszej instancji, błędów językowych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego można ustalić, przede wszystkim w związku z powołaniem się i zacytowaniem wręcz art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, że taki był jeden z motywów rozstrzygnięcia Wojewody [...].

W tej sytuacji rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące oceny oddziaływania na środowisko i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, które doprowadziły ten Sąd do stwierdzenia, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie wyjaśnił czy została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, były przedwczesne. Zdaniem NSA skoro organ administracji nie zajął stanowiska odnośnie do tego czy wymagane były ocena oddziaływania na środowisko i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, Sąd pierwszej instancji nie powinien był zajmować co do tego stanowiska, gdyż tym samym w tym zakresie nie sprawował przypisanej mu funkcji kontrolnej w stosunku do organów administracji, lecz te organy administracji zastąpił. Sąd pierwszej instancji powinien był w tych okolicznościach uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać, aby to organ administracji zdecydował czy planowane przedsięwzięcie wymaga oceny oddziaływania na środowisko i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Do Sądu pierwszej instancji należało jedynie wyjaśnienie, że wskazane okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż po pierwsze, stosownie do art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, po drugie, w myśl art. 72 ust. 1a powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych na podstawie Prawa budowlanego. W świetle powołanych przepisów istotne jest więc wyjaśnienie czy planowana inwestycja wymagała przeprowadzenia wskazanych ocen, bowiem jeżeli tak, to decyzja o sprzeciwie miałaby oparcie w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz jest istotne czy wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, bo jeżeli tak, to organ odwoławczy musiałby ustalić na podstawie dołączonych do zgłoszenia robót budowlanych dokumentów, czy taka decyzja została wydana i następnie, w razie negatywnego ustalenia tego faktu, organ odwoławczy musiałby utrzymać decyzję o sprzeciwie w mocy, gdyż miałaby ona oparcie w art. 30 ust. 6 pkt 2 in fine Prawa budowlanego.

Rozważenie powyższych dwóch zagadnień prowadzi do wniosku, że skoro Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, którą organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji o sprzeciwie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, to wyrok ten mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W związku z tym w świetle art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. Wskazać jednakże należy, że Wojewoda [...] będzie zobowiązany sprawę rozpoznać zgodnie z oceną prawną przedstawioną przez NSA, a nie Sąd pierwszej instancji. A więc przede wszystkim organ ten będzie zobowiązany ocenić czy wniesiony przez organ pierwszej instancji sprzeciw był uzasadniony. W tym celu rozważy argumentację organu pierwszej instancji, sprowadzającą się do tezy, że z uwagi na charakter inwestycji (postawienie szesnastometrowego masztu na dachu budynku) oraz możliwe oddziaływanie na otoczenie konieczne jest zrealizowanie jej na podstawie pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia (art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego. Ponadto ustali na podstawie dotychczas przedłożonych przez inwestora dokumentów czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także czy przed zgłoszeniem inwestor był zobowiązany uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, a jeżeli tak to czy ją uzyskał i następnie w oparciu o poczynione ustalenia oceni zasadność wniesienia sprzeciwu w świetle art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Rozważając trzecie zagadnienie, wynikające z przytoczonych podstaw kasacyjnych, należy zauważyć, że zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie objęcie rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana na skutek wydania zaskarżonej decyzji, nie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uchylenie tej decyzji będzie bowiem możliwe w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Z tych wszystkich względów NSA na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.