Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2019 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. decyzją 18 września 2015 r. znak: ROiK [...] umorzono w całości postępowanie administracyjne - wszczęte na wniosek M. L. - w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na budowie napowietrznej dwutorowej linii wysokiego napięcia 110kV niezgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 20.04.1982 r. nr [...] wydanym przez Zastępcę Naczelnika Dzielnicy K. - [...].

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 0.08.2016r. znak: [...] uchylił opisaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. decyzją nr [...] z dnia 24 września 2018r., znak: ROIK [...] na podstawie art. 105§1, art. 104 k.p.a. ponownie umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie opisanej wyżej samowoli budowlanej.

Po rozpoznaniu odwołania M. L. wniesionego od tej decyzji, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 października 2019 r., nr [...], znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2018r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z2019r., poz. 1186 dalej: upb).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że PINB ponownie rozpatrując sprawę prawidłowo rozszerzył krąg stron mniejszej sprawy poprzez włączenie do niniejszej sprawy współwłaścicieli działki ewidencyjnej nr [...] to jest E. L., M. L., J. W..

Podstawą skarżonej decyzji PINB jest art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wyjaśniono pojęcie "bezprzedmiotowości postępowania" w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych.

Przedmiotem postępowania jest samowola budowlana polegająca na budowie napowietrznej dwutorowej linii wysokiego napięcia tj. słupa energetycznego posadowionego na działce ewidencyjnej nr [...] obr. [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w K..

Jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie sporny słup zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy z działką ewidencyjną nr [...], a obecnym jego właścicielem jest firma B w K.. Przedmiotowy słup stanowi element sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV EC Łęg- Szadkowski, która została zrealizowana na początku lat 80. XX w.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że firma B w toku postępowania przedłożył następujące dokumenty:

1) Pismem z dnia 8 maja 2015r. : protokół nr [...] Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w K. z dnia 22 września 1982r. w którym to uzgodniono plan realizacyjny obiektu lokalizacja słupów zlokalizowanego w mieście K. ul. [...] wraz z załącznikiem w postaci mapy zasadniczej;

2) W odpowiedzi na wezwanie PINB z dnia 6 sierpnia 2015r., znak: ROIK [...] do protokołu z dnia 25 sierpnia 2015r. zostały przedłożone: decyzja Zastępcy Naczelnika Dzielnicy K. - [...] nr [...] z dnia 20 kwietnia 1982r., protokół nr [...] z dnia 22 września 1982r. w którym to uzgodniono plan realizacyjny obiektu lokalizacja słupów zlokalizowanego w mieście K., ul. [...] i z którego to wynika cyt. (...) Zespół anuluje lokalizację słupa Nr V i VIII uzgodnioną protokołem Nr [...] z dn.29.10.80 oraz lokalizację słupa Nr. l uzgodnioną protokołem [...] z dnia 10.03.1982 wraz z załącznikami zawierającymi nowe lokalizacje wyżej wymienionych obiektów; protokół nr [...] Zespołu Dokumentacji Projektowej w K. z dnia 29 października 1980r. w którym to uzgodniono plan realizacyjny obiektu linii 110 kV EC Łęg - Szadkowski przy ul. [...], [...] wraz z załącznikiem graficznym - zmieniony protokołem nr [...] z dnia 22 września 1982 roku; protokół nr [...] Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w K. z dnia 10 marca 1982r. w którym to uzgodniono plan realizacyjny obiektu zmiana odcinka trasy linii napowietrznej 110 kV, lokalizacja słupa zlokalizowanego w mieście K. przy ul. rejon ulicy [...] wraz z załącznikiem;

3) W odpowiedzi na wezwanie PINB z dnia 5 czerwca 2017r., znak: ROIK. [...] firma B przesłał do PINB: decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego [...] z dnia 13 stycznia 1981r., decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ...8332/395/81 dla linii Dajwór- Szadkowski, decyzję o pozwoleniu na budowę [...] z dnia 30 grudnia 1981r., decyzja dotycząca działki [...] mapy uzgodnień słupa 5 i 8, protokół z rozprawy z dnia 7 lipca 1982r. oraz notatka służbowa, dowód doręczenia pisma nr [...] dla M. L. i S. L., zezwolenie [...] [...] Zastępcy Naczelnika Dzielnicy K. - [...] z dnia 20 kwietnia 1982 r. na wybudowanie napowietrznej linii energetycznej 110 kV EC Łęg-Szadkowski przebiegającej przez teren dzielnicy [...];

4) W odpowiedzi na wezwanie PINB z dnia 12 czerwca 2018r., znak: ROIK [...] T. .. przedłożył do protokołu z dnia 27 lipca 2018r. protokół z dnia 30 czerwca 1983r. protokół z odbioru technicznego ostatecznego linii 110 kV Łęg- Szadkowski i Dajwór - Szadkowski.

Ponadto jak wskazano wyżej w niniejszej decyzji PINB występował z prośbą o udzielenie informacji w przedmiotowej sprawie do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K., Urzędu Miasta K. Wydziału Organizacji i Nadzoru Referat Archiwum, Archiwum Państwowego w K., Archiwum Państwowego Oddział II w K., Archiwum Państwowego Oddział IV w K., Archiwum Państwowego Oddział V w K.. Jak wynika z pism przesłanych przez wyżej wymienione instytucje nie posiadają one dokumentów w przedmiotowej sprawie. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że PINB przejawił wystarczającą inicjatywę dowodową i podjął szereg ukierunkowanych działań na prowadzenie dowodów z dokumentów, które prowadziły by do ustalenia legalności budowy przedmiotu postępowania tym samym działając w zgodzie z art. 77 k.p.a..

Zgodnie z obowiązującą w dacie budowy przedmiotowego obiektu ustawą z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. 1974 nr 38 poz.229), a zwłaszcza jej art. 28 ust. 1 roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyłączenia od tego obowiązku zostały przewidziane w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. - w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlane (Dz.U. 1975 nr 8 poz. 48). Z powyższych przepisów wynika, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę.

W pierwszej kolejności MWINB zauważył, że ustawa z dnia 24 października 1974r.- Prawo budowlane nie ustanawiała obowiązku przechowywania dokumentacji robót budowlanych w sposób, jaki na dzień dzisiejszy określa go art. 63 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, co uzasadnia fakt, że w przedmiotowej sprawie mimo dochowania należytej staranności przez PINB nie odnaleziono całości dokumentacji dla przedmiotowego obiektu.

Z analizy akt sprawy wynika, że linia elektroenergetyczna 110 kV EC Łęg - Szadkowski była realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę znak [...] z dnia 30 grudnia 1982r. wydanej przez Naczelnika Dzielnicy [...]. Zgodnie z zasadami logiki należy więc, wobec braku zachowania całości dokumentacji przyjąć, że data wydania wyżej wymienionej decyzji świadczy o tym, że wszystkie wcześniejsze czynności związane z zatwierdzeniem i uzgodnieniem nowej lokalizacji słupów nr [...] i nr [...] były znane organowi wydającemu powyższą decyzję z urzędu, a co za tym idzie wzięte pod uwagę w procedurze wydawania pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że zezwolenie z dnia 20 kwietnia 1982r. nr [...] wydane przez Zastępcę Naczelnika Dzielnicy K. -[...] było w istocie jednym z dokumentów w procedurze wydania pozwolenia na budowę napowietrznej dwutorowej linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV Łęg- Szadkowski. Wobec powyższego MWINB podziela zdanie PINB i stwierdza, że postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek M. L. w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na budowie napowietrznej dwutorowej linii wysokiego napięcia 110 kV niezgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 20 kwietnia 1982r nr [...] wydanym przez Zastępcę Naczelnika Dzielnicy [...] jest bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania "(...) w konsekwencji należy uznać, ze lokalizacja słupów I, V i VIII jest niezgodna z pozwoleniem na budowę, jak i poprzedzającą je decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego" - w ślad za orzecznictwem sądowym podnieść należy, że skoro przeprowadzone wyczerpująco postępowanie wyjaśniającego nie doprowadziło do niewątpliwego ustalenia, iż sporny budynek został - wzniesiony bez pozwolenia na budowę (a co za tym idzie: ewentualnie niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym), to postępowanie w sprawie legalności tego obiektu należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., a to z uwagi na niemożność stwierdzenia stanu "samowoli budowlanej" (tak, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015r., sygn. akt 1330/14). Jednocześnie należy stwierdzić, iż została również przyjęta protokołem nr [...] Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w K. z dnia 22 września 2019r., którym to "(...) zespół anuluje lokalizację słupa Nr V i VIII uzgodnioną protokołem Nr [...] z dnia 29.10.80 oraz lokalizację słupa Nr [...] uzgodnioną protokołem Nr [...] z dnia 10.03.1982 dla Waszej Instytucji". Nowe lokalizacje rzeczonych słupów zostały wskazane na załącznikach do wyżej wymienionego protokołu. Reasumując w ocenie organu odwoławczego brak jest podstawy prawnej, która pozwalałaby w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym na wydanie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Należy również podkreślić, iż roszczenia z tytułu zmiany lokalizacji słupów mogą być dochodzone na drodze cywilnej.

MWINB nie dopatrzył się naruszenia przepisów proceduralnych, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania niniejszej decyzji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. L., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez brak dokonania kompleksowej i prawidłowej oceny stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie ustaleń sprzecznych z tymże materiałem dowodowym. Ponadto zarzucam naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania.

W uzasadnieniu skargi M. L. wskazała, że organy nadzoru budowlanego nie zbadały należycie meritum sprawy, a mianowicie, czy doszło do szeroko rozumianej samowoli budowlanej polegającej na odstąpieniu od warunków wynikających z pozwolenia na budowę, stanowiącego podstawę realizacji spornej inwestycji. Co więcej, stwierdziły, że linia elektroenergetyczna 110 kV Łęg - Szadkowski została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, pomimo że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika coś odmiennego.

Skarżąca już w swych dwóch odwołaniach wskazała i podkreśliła, że sekwencja zdarzeń w zakresie lokalizacji i budowy przedmiotowej linii była następująca;

1. W dniu 29.10.1980 r. Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej uzgodnił protokołem nr [...] lokalizację słupa nr V i VIII;

2. W dniu 13.01.1982 r. została wydana przez Biuro Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego decyzja nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego;

3. W dniu 10.03.1982 r. Zespól Uzgadniania Dokumentacji Projektowej uzgodnił protokołem nr [...] lokalizację słupa nr I;

4. W dniu 20.04.1982 r. zostało wydane przez Naczelnika Dzielnicy K. – [...] zezwolenie nr [...] na budowę napowietrznej Unii energetycznej 110 kV;

5. W dniu 09 września 1982 r. została wydana przez Prezydenta Miasta K. decyzja nr [...] utrzymująca w mocy zezwolenie na budowę z dnia 20.04.1982 r.

6. W dniu 22 września 1982 r. Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej uzgodnił protokołem nr [...] nową lokalizację słupów anulując dotychczasową lokalizację słupa nr I, V i VIII uzgodnioną protokołami z dnia 29.10.1980 r. oraz 10.03.1982 r.

Poza tym PINB ujawnił, iż:

7. W dniu 30.12.1982 r. zostało wydane przez Naczelnika Dzielnicy K. – Podgórze pozwolenie na budowę znak [...] dla inwestycji linia elektroenergetyczna 110 kV EC Łęg - Szadkowski.

Biorąc pod uwagę powyższe zestawienie czynności dokonywanych w sprawie należy podkreślić, iż stwierdzona w trakcie kontroli PINB z dnia 17.03.2015 r. lokalizacja linii odpowiada lokalizacji wynikającej z protokołu nr [...] Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej z dnia 22 września 1982 r. i jest niezgodna z lokalizacją wynikającą z protokołu nr [...] z dnia 29.10.1980 r. Takie ustalenia faktyczne uznał za własne MWINB wskazując dodatkowo w zaskarżonej decyzji, iż "roszczenia z tytułu zmiany lokalizacji słupów mogą być dochodzone na drodze cywilnej".

Niezależnie od tego ustalenia organów nadzoru budowlanego w tej sprawie sprowadzają się do stwierdzenia, iż linia "była w rzeczywistości realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę znak [...] z dnia 30.12.1982 r. Data wydania ww. decyzji świadczy o tym, że wszystkie wcześniejszej ww. czynności związane z zatwierdzeniem i uzgodnieniem nowej lokalizacji słupów nr [...] i nr [...] były już znane i zapewne wzięte pod uwagę w procedurze wydawania pozwolenia na budowę", a nadto: "zgodnie z zasadami logiki należy więc wobec braku zachowania ciągłości dokumentacji przyjąć, że data wydania wyżej wymienionej decyzji świadczy o tym, że wszystkie wcześniejsze czynności związane z zatwierdzeniem i uzgodnieniem nowej lokalizacji słupów nr [...] i nr [...] były znane organowi wydającemu powyższą decyzję z urzędu, a co za tym idzie wzięte pod uwagę w procedurze wydawania pozwolenia na budowę.". Takie stwierdzenia pozostają jednakże w sprzeczności z treścią wydanej w dniu 30.12.1982 r. decyzji Naczelnika Dzielnicy K. - [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenie na budowę znak [...] dla inwestycji linia elektroenergetyczna 110 kV EC Łęg – Szadkowski.

Obowiązkiem PINB i MWINB było ustalenie, czy zmiana lokalizacji została rzeczywiście wzięta pod uwagę, a nie opieranie się na domniemaniach, przypuszczeniach i zaufaniu do działania organu jakie miało miejsce w 1982 roku.

Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że zmiana lokalizacji słupa nr VIII nie została wzięta pod uwagę w pozwoleniu na budowę z dnia 30.12.1982 r. i nie została w żaden prawny sposób usankcjonowana.

Z treści pozwolenia na budowę z dnia 30.12.1982 r. wynika, że zostało ono wydane na podstawie wniosku inwestora z dnia 18.10.1982 r. zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia 13.01.1982 r, nr [...] czyli planem zatwierdzonym przed zmianą lokalizacji słupów, co miało miejsce dopiero w dniu 22 września 1982 r., kiedy to Zespól Uzgadniania Dokumentacji Projektowej uzgodnił protokołem nr [...] nową lokalizację słupów anulując dotychczasową lokalizację słupa nr I, V i VIII uzgodnioną protokołami z dnia 29.10.1980 r. oraz 10.03.1982 r. t Ustalenia PINB i MWINB w zakresie obecnej lokalizacji linii, tożsamej z wytycznymi Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej zawartymi w protokole nr [...] z dnia 22 września 1982 r., pozostają w sprzeczności z lokalizacją wynikającą z:

- protokołu nr [...] z dnia 29.10.1980 r., którym Zespól Uzgadniania Dokumentacji Projektowej uzgodnił lokalizację słupa nr V i Vni,

- decyzji z dnia 13.01.1982 r. wydanej przez Biuro Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego (wydanej na podstawie protokołu z dnia 29.10.1980 r.),

- decyzji z dnia 20.04.1982 r. wydanej przez Naczelnika Dzielnicy K. - [...] w przedmiocie zezwolenia nr [...] na budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV,

- decyzji z dnia 30.12.1982 r. wydanej przez Naczelnika Dzielnicy K. - [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę znak; [...] dla inwestycji linia elektroenergetyczna 110 kV EC Łęg - Szadkowski.

Przedmiotowa linia elektroenergetyczna 110 kV wykonana została ostatecznie zgodnie z wytycznymi Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej zawartymi w protokole nr [...] z dnia 22 września 1982 r. Jednak lokalizacja ustalona tym protokołem nie została zatwierdzona ani decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego (bądź zmianą decyzji z dnia 13.01,1982 r.), ani decyzją w przedmiocie zezwolenia na budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV (bądź zmianą decyzji z dnia 20.04.1982 r.). Z kolei pozwolenie na budowę z dnia 30.12,1982 r. obejmuje inwestycję określoną planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia 13.01.1982 r., a w dniu wydania tej ostatniej decyzji nie była znana zmiana lokalizacji słupa nr I, V i VIII wynikająca z protokołu nr [...] z dnia 22 września 1982 r. Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej.

W konsekwencji należy uznać, że lokalizacja słupów I, V i VIII jest niezgodna z pozwoleniem na budowę, jak i poprzedzającą je decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Wynika to z treści dokumentów, znajdujących się w aktach postępowania.

Obowiązujące w latach 80-tych przepisy prawa budowlanego nie przewidywały instytucji zmiany postanowień ostatecznej decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego w drodze ustaleń zawartych w protokole Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, zresztą MWINB w zaskarżonej decyzji nie powołuje się na żadną podstawę prawną, z której miałoby wynikać, że przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Nie znajduje zatem podstawy prawnej przyznanie szczególnej rangi protokołowi Zespołu w świetle wydanych wcześniej decyzji, a także treści późniejszej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Dodatkowo należy wskazać, że z treści decyzji z dnia 28.07.1982 r., wydanej w wyniku odwołania, wynika, że posadowienie słupa nr VIII uległo zmianie o 11 metrów w kierunku działki nr [...]. Protokołem z dnia 22 września 1982 r. Zespól Uzgadniania Dokumentacji Projektowej wyłącznie anulował lokalizację słupa; nr V i VIII oraz nr I, a w załączniku graficznym do ww. protokołu slup nr VIII został niewłaściwie usytuowany czyli niezgodnie z ww. decyzją z dnia 28.07.1982 r. i z ustaleniami poczynionymi na rozprawie przeprowadzonej w dniu 07.07.1982 r. w Dzielnicowym Zarządzie Gospodarki Terenami (informacja zawarta w uzasadnieniu decyzji).

Należy jednocześnie podkreślić, że w przypadku prawidłowego posadowienia słupa nr VIII tj. zgodnie z decyzją z dnia 28.07.1982 r. lub według pierwotnego załącznika, wybudowana napowietrzna linia wysokiego napięcia nie powodowałaby braku możliwości zabudowy budynkiem mieszkalnym działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ umarza postępowanie administracyjne, gdy jest ono bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. Przyjmuje się powszechnie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny obejmuje zarówno przyczyny podmiotowe jak i przyczyny przedmiotowe. Do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć ustalenie w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte, że stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego będącego podstawą rozpoznawanej sprawy. W razie gdy stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego wyłączona jest dopuszczalność wyprowadzenia nakazów obciążających jednostkę. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 1469/16).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie niniejszej chodzi szczególnie o lokalizację słupa nr VIII (8), co potwierdził na rozprawie pełnomocnik skarżącej.

Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, że w dniu 30 grudnia 1982 r. zostało wydane przez Naczelnika Dzielnicy K. – [...] pozwolenie na budowę znak [...] dla inwestycji linia elektroenergetyczna 110 kV EC Łęg – Szadkowski, "zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia 13 stycznia 1982 r. znak: [...]". W decyzji tej wskazano również, że "przy wykonywaniu robót budowlanych należy zachować następujące warunki: budowa powinna być prowadzona zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, zaleceniami zawartymi w uzgodnieniach oraz przepisami branżowymi". (k.24 a.a.)

Wobec powyższego już tylko na podstawie tego dokumentu ustalić można niespornie, że budowa linii elektroenergetycznej relacji Łęg – Szadkowski jako całego przedsięwzięcia nie była samowolą budowalną.

Natomiast na podstawie pozostałych zgromadzonych przez organy dokumentów, można ustalić również, że lokalizacja słupa nr VIII (8) nie była samowolnie zmieniona w trakcie realizacji inwestycji.

Jak słusznie wskazuje organ, nie zachowała się kompletna dokumentacja, albowiem w czasie gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana (1982r.), ówcześnie obowiązujące przepisy nie nakazywały jej przechowywania. Niemniej na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można poczynić szereg ustaleń, jakie akty i czynności poprzedzały wydanie pozwolenia na budowę. Ich sekwencja wyglądała jak poniżej.

W dniu 13 stycznia 1982 r. została wydana przez Biuro Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego decyzja nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego linii elektroenergetycznej 110kV EC Łęg – Szadkowski (k. 26 akt adm.), na którą powołuje się pozwolenie na budowę z 30.12.1982 r. W decyzji tej organ zobowiązał jednocześnie inwestora do zmiany stanowiska słupa nr [...]. Jak zaznaczył organ: "zmianę powyższą uzgodnioną z ZUDP należy przedłożyć przy wystąpieniu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę" .

W dniu 10 marca 1982 r. Zespól Uzgadniania Dokumentacji Projektowej (ZUDP) uzgodnił protokołem nr [...] lokalizację słupa nr I (k. 16 akt adm.). W protokole tym wskazano, że: "na podstawie niniejszej dokumentacji zamiennej Zespół anuluje uzgodnienie odcinka 4-7 linii napowietrznej 110kV dokonane protokołem nr [...] z dnia 29.10.80 r."

W dniu 20 kwietnia1982 r. została wydane przez Naczelnika Dzielnicy K. – [...] decyzja nr [...], w której zezwolono Zakładowi Energetycznemu K. wybudowanie spornej linii oraz zobowiązano Zakład do "ustalenia odszkodowania dla poszczególnych obywateli". Decyzja ta została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., 18. poz. 94, z późn. zm.). Stosownie do tego przepisu , "Organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem [...] zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Tym samym decyzja ta co do zasady stanowiła zezwolenie na wykonanie określonej kategorii obiektów budowlanych na konkretnej nieruchomości przede wszystkim w tym znaczeniu, że była tytułem prawnym dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości w tym w celu ubiegania się pozwolenie na budowę (zob. art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, publ. Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229, z późn. zm.). Decyzja wydana w trybie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie była zatem równoznaczna z udzieleniem inwestorowi pozwolenia na budowę wymienionej w niej inwestycji.

Na skutek odwołania J. K. i S. Z., w dniu 28 lipca 1982 r. wydana została przez Prezydenta Miasta K. decyzja reformatoryjna (k.22. akt adm. znak częściowo nieczytelny) i orzeczono (pkt.2) "w przypadku ob. [...] – przesunięcie słupa nr [...] wzdłuż prostej o 11 m w kierunku działki nr [...]". Na k. 19 akt adm. znajduje się protokół z rozprawy z dnia 7 lipca 1982 r, "przeprowadzonej z związku z odwołaniem J. K. i S. Z. od decyzji z 20 kwietnia 1982 r."

W dniu 22 września 1982 r. Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej uzgodnił protokołem nr [...] nową lokalizację słupów anulując dotychczasową lokalizację słupa nr I, V i VIII uzgodnioną protokołami z dnia 29.10.1980 r. oraz 10.03.1982 r. Załącznik graficzny (mapa) do tego uzgodnienia obrazujący nową i starą lokalizację słupa nr [...] znajduje się na k. 22 akt adm. organu i Instancji (nie naniesiono numeru kart między nr [...] a 22).

Następnie w grudniu 1982r. wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę linii elektroenergetycznej relacji Łęg – Szadkowski, opisana na wstępie

Decyzja z dnia 30 grudnia 1982 r o pozwoleniu na budowę, wydana przez Naczelnika Dzielnicy K. – [...] znak [...], oparta została na art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz § 20 rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy pr.bud z 1974 r., pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W razie potrzeby w pozwoleniu określa się warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót. W pozwoleniu na budowę mogą być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej. W tych wypadkach nie obowiązuje oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć i zatwierdzeń, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 21 ust. 3.

Natomiast art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 ustawy pr.bud z 1974 r., stanowi, że:

1. W ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji należy rozstrzygać podstawowe problemy urbanistyczne, architektoniczne i techniczno-budowlane tej inwestycji.

2. W szczególności w ramach prac, o których mowa w ust. 1, powinno nastąpić: 1) ustalenie przez właściwy terenowy organ administracji państwowej miejsca i warunków realizacji projektowanej inwestycji budowlanej oraz w razie potrzeby stref ochronnych i sposobu ich zagospodarowania.

Zgodnie natomiast z art. 21 ustawy pr.bud z 1974 r.: 1. podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. 2. Na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie wyznaczono terenów budowlanych, ustaleń, o których mowa w ust. 1, dokonuje właściwy terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz wykonaniu czynności wymaganych przepisami szczególnymi. 3. Plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej.

Z powyższych przepisów wynika, że przygotowanie inwestycji budowlanej poprzez "ustalenie miejsca i warunków realizacji projektowanej inwestycji" rozstrzygało tylko "podstawowe" problemy urbanistyczne, architektoniczne i techniczno-budowlane. Natomiast ustalanie tych "podstawowych" kwestii uwzględnianych w planie realizacyjnym, odbywało się w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2009 r. sygn. II OSK 278/08 :" Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, wydana w oparciu art. 21 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., stanowiła swego rodzaju promessę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobny charakter przypisać można obecnie decyzji o warunkach zabudowy. Na tym etapie postępowania inwestor nie był zobowiązany do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl powołanego art. 21 ust. 1 podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Z kolei § 18 ust. 1 pkt 1 ab initio rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.), będącego aktem wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane, stanowił, że w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)."

Prawdą jest, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 30 grudnia 1982 r. w swoim rozstrzygnięciu odwoływała się do planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia 13 stycznia 1982 r., prawdą jest również, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego prawdopodobnie nie została zmieniona (a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy), pomimo że zmieniano lokalizację różnych słupów: odcinka 4-7 linii (10 marca 1982 r.) oraz słupów nr I, V i VIII (22 września 1982 r.).

Niemniej jednak już w decyzji 13 stycznia 1982 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego, organ z jednej strony zatwierdził określony plan realizacyjny, jednak jednocześnie zobowiązał inwestora do zmiany stanowiska słupa nr [...], nakazując te zmianę uzgodnić z ZUDP i przedłożyć przy wystąpieniu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że organ zatwierdzający plan realizacyjny nie nakazał zmiany dokumentów, które zatwierdzał, stosownie do zmiany lokalizacji słupa nr [...], ale nakazał zmianę tę uzgodnić z ZUDP i uwzględnić w dokumentach składanych wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Natomiast w samej decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano, że budowa ma być realizowana nie tylko zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym, ale wskazano również, że budowa powinna być prowadzona zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, zaleceniami zawartymi w uzgodnieniach oraz przepisami branżowymi.

Innymi słowy, stwierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a kwestionowane w skardze, że "zgodnie z zasadami logiki należy więc, wobec braku zachowania całości dokumentacji przyjąć, że data wydania wyżej wymienionej decyzji świadczy o tym, że wszystkie wcześniejsze czynności związane z zatwierdzeniem i uzgodnieniem nowej lokalizacji słupów nr [...] i nr [...] były znane organowi wydającemu powyższą decyzję z urzędu, a co za tym idzie wzięte pod uwagę w procedurze wydawania pozwolenia na budowę." – jest uzasadnione.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz zasad logiki właśnie wynika, że wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę Zakład Energetyczny K. przedłożył dokumentację zmiany lokalizacji nie tylko słupa nr [...], ale też dokumentację wszystkich innych zmian, które zostały uzgodnione z ZUDP po wydaniu decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, w tym także lokalizacji słupa nr [...] .

Rację ma również organ wskazując, że samowoli budowlanej czy to całkowitej czy to polegającej na odstępstwach od projektu nie można domniemywać, zwłaszcza po niemal 30 latach od wydania decyzji i zrealizowaniu inwestycji, niewątpliwie określanej dziś mianem inwestycji celu publicznego. W tej sytuacji organ prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, skoro jak już wyżej wskazano "stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego będącego podstawą rozpoznawanej sprawy."

Wobec powyższego skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.