Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1325/05 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r., nr LXXXIV/846/05 w zakresie paragrafu 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, paragraf 18 oraz rysunku planu dotyczącego terenów oznaczonych symbolami ZO 1, ZO 2 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Fortu Skała" oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1325/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 6 lipca 2005 r. nr LXXXIV/846/05 w zakresie § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/, § 18 oraz rysunku planu dotyczącego terenów oznaczonych symbolem ZO 1, ZO 2 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Fortu Skała", stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/, § 18 oraz rysunku planu obejmującego tereny oznaczone symbolami ZO 1, ZO 2 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady w całości lub części.

Sąd podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumieć należy jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiot (a więc wprowadzone ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3 cyt. ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem szczególnym, gdyż zawiera normy planowe, tj. normy określające zamierzone do osiągnięcia cele. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy zatem rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Z istoty planowania wynika, że określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu nie ma charakteru opisu stanu faktycznego zagospodarowania tego terenu. Skoro – zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to również i przede wszystkim kształtujący, a nie opisowy charakter mają ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał na kwestię określania w planie miejscowym przeznaczenia rolniczego i przeznaczenia nierolniczego terenów.

Rada Miasta Krakowa w § 18 uchwały Nr LXXXIV/846/05 z dnia 6 lipca 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Rejon Fortu Skała w Krakowie wyznaczyła obszar terenów otwartych ZO 1 i ZO 2 określając podstawowe przeznaczenie tych terenów jako różnorodne formy zieleni niskiej oraz użytkowanie rolnicze gruntów w formie gruntów ornych, łąk, pastwisk, istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, a także zieleń o charakterze parkowym z zakazem zabudowy oraz z dopuszczeniem lokalizacji urządzonych ciągów pieszych i ścieżek rowerowych oraz tras konnych, z dochowaniem zasady ich lokalizacji wyłącznie po linii przebiegu ścieżek i dróg polnych, a także lokalizacji urządzeń sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym, jeżeli nie ma innych technicznych możliwości przeprowadzenia ich w innym terenie – wymagane kablowanie linii.

Powyższe określenie w § 18 uchwały przeznaczenia obszaru terenów otwartych oznaczonych jako ZO 1 i ZO 2 nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić jednego rodzaju przeznaczenia terenów.

Z całokształtu zapisów kontrolowanego planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do terenów ZO 1 i ZO 2 oraz pism procesowych strony przeciwnej do skarżącej wynika, że podstawowym przeznaczeniem tych terenów są różnorodne formy zieleni niskiej, użytkowanie rolnicze gruntów, istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz zieleń o charakterze parkowym w celu ochrony i utrzymania tych terenów w stanie naturalnym, z zachowaniem zasobów przyrodniczych oraz utrzymywania ich wartości krajobrazowych z zakazem całkowitej lokalizacji zabudowy na tych terenach. Jednocześnie we wskazanych obszarach w ust. 2 § 18 uchwały dopuszczono zainwestowanie w postaci urządzonych ciągów pieszych i ścieżek rowerowych, tras konnych, a także lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

Zdaniem Sądu takie określenie obszarów ZO (określenie przeznaczenia tych obszarów podstawowego i dopuszczalnego) w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Obszary oznaczone symbolem ZO 1 i ZO 2 w przeważającej części (ok. 68 ha) mają charakter rolny. Każdy z terenów oznaczonych w planie jako "teren otwarto" w wydzielonych kompleksach obejmuje obszar o powierzchni większej niż 1 ha, a to wymagało uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Rada Miasta Krakowa, określając przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne obszarów ZO nie wzięła pod uwagę istniejącego rolniczego użytkowania tych gruntów, ponieważ dopuściła możliwość przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze (zarówno w zakresie przeznaczenia podstawowego dla tych terenów jako terenów naturalnej zieleni nieurządzonej, jak i dopuszczalnego), bez uzyskania wymaganej przepisami prawa zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Jako co najmniej niefortunne określić należałoby oznaczenie gruntów rolnych symbolem ZO i uznanie, że ich podstawowym przeznaczeniem mogą być "różnorodne formy zieleni niskiej" oraz "zieleń o charakterze parkowym", gdyż sugeruje to, że grunty te nie mają rolniczego przeznaczenia. Miarodajna w tym zakresie norma, a więc przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w sposób enumeratywny określa, jakiego rodzaju grunty są gruntami rolnymi i absolutnie do gruntów tych nie zalicza różnorodnych form zieleni niskiej oraz zieleni o charakterze parkowym. W szczególności nie może tutaj chodzić o zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne ani o parki wiejskie, o których to kategoriach jest mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Kategoria zadrzewień i zakrzewień śródpolnych (kategoria gruntów rolnych wg art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), jak sama nazwa wskazuje, odnosi się do pojedynczych, odosobnionych, niewielkich skupisk drzew lub krzewów występujących pośród pól. Podobnie różnorodnych form zieleni niskiej oraz zieleni o charakterze parkowym nie sposób zaliczyć do parków wiejskich. Wobec przemieszania funkcji terenów objętych symbolem ZO: gruntów rolnych i różnorodnych form zieleni niskiej oraz zieleni o charakterze parkowym na tle zaskarżonej uchwały określającej podstawowe przeznaczenie terenu rodzi daleko posunięte wątpliwości co do odczytania jednoznacznego rodzaju przeznaczenia tych obszarów. Właściciel gruntu położonego na terenie ZO 1 lub ZO 2 nie jest pewny czy swój grunt rolny może nadal wykorzystywać jako użytek rolny, czy też może je przeznaczyć na cele nierolne i nieleśne poprzez realizację różnorodnych form zieleni niskiej lub zieleni o charakterze parkowym. Sąd wskazał, że wobec treści sformułowanej §18 zaskarżonej uchwały różnorodne form zieleni niskiej oraz zieleń o charakterze parkowym są przeciwstawiane rolniczemu użytkowaniu tych gruntów w formie gruntów ornych, łąk i pastwisk. "Przeznaczeniem terenów otwartych jest pozostawienie tych gruntów w dotychczasowym sposobie użytkowania lub zmienionym na skutek naturalnych przekształceń, bądź też zgodnie z potrzebami właścicieli, ale w ramach ustalonych w planie zasad, z których jedną jest zakaz wszelkiej zabudowy. Jeżeli tak jest w istocie, to ewentualne wyłączenie z produkcji rolnej wszystkich form zieleni niskiej (łącznie z zielenią o charakterze parkowym), wymagałoby zmiany przeznaczenia tych gruntów (rolnych i leśnych) na cele nierolnicze i nieleśne" (wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1278/06).

Sąd podzielił stanowisko przyjęte w wyroku NSA z 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1379/07, w którym przyjęto: "Stosownie bowiem do expressis verbis wyrażonej dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymaga zgody właściwego organu administracji rządowej, wskazanego w regulacji art. 7 ust. 2 ww. ustawy. Brak takiej zgody uniemożliwia dokonanie odrolnienia gruntu rolnego, co w świetle skutecznie niezakwestionowanych skargą kasacyjną, ustaleń faktycznych miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli tak to zasadnie Sąd przyjął, że ww. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały naruszone i to w stopniu zobowiązującym do wyeliminowania z obrotu prawnego tej części planu, która została dotknięta ww. naruszeniami prawa, mieszczącymi się – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – w dyspozycji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego), zobowiązując Sąd do zakwestionowania legalności przedmiotowej uchwały Rady Miasta Krakowa, w części opisanej w sentencji zaskarżonego wyroku. Nie można podzielić poglądu skargi kasacyjnej, iż określanie przeznaczenia terenów jest wyłączną – jak się sugeruje – domeną organów planistycznych. Co prawda gminy dysponują w tej mierze szerokimi uprawnieniami, doktrynalnie zwanymi władztwem planistycznym, ale władztwo to nie oznacza i nie może oznaczać autonomii gminy w tym zakresie. Władztwo istnieje w takim zakresie w jakim określają je ustawy. To ustawodawca, a nie gmina, decyduje o zakresie tego władztwa. Jeżeli zatem z powołanych ustaw, w tym ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynikają określone ograniczenia w rozstrzyganiu o przeznaczeniu terenów to niewątpliwie wiążą one gminę, a ich nieprzestrzeganie (naruszenie) skutkuje nieważnością planu w całości lub części."

W ramach obszarów ZO dopuszczono "lokalizację urządzonych ciągów pieszych i ścieżek rowerowych oraz tras konnych, z dochowaniem zasady ich lokalizacji wyłącznie po linii przebiegu ścieżek i dróg polnych, a także lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym, jeżeli nie ma innych technicznych możliwości przeprowadzenia ich w innym terenie – wymagane kablowanie linii". W pełni dopuszczalna jest interpretacja, że na terenach tych możliwa będzie budowa (lokalizowanie) całkowicie nowych – urządzonych ciągów pieszych lub ścieżek rowerowych po linii dotychczasowych "naturalnych" ścieżkach i drogach polnych. Dodatkowe, nierolnicze przeznaczenie gruntów odnosi się do zapisów dopuszczających w tych obszarach lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

Poprzez opisane wyżej przeznaczenie terenu doszło więc do sprzecznego z prawem "odrolnienia", tj. przeznaczenia na cele nierolnicze występujących w przywołanych obszarach ZO gruntów rolnych. Wszak gruntom tym przypisano funkcje nierolnicze, w tym przede wszystkim funkcję naturalnej zieleni nieurządzonej czy też funkcję w postaci tymczasowych obiektów małej architektury, np. ławek wzdłuż planowanej ulicy oznaczonej symbolem 9 KD(D).

Wobec faktu, że użyte w planie wyżej wymienione kategorie planistyczne nie stanowią ani gruntów rolnych ani też leśnych, umiejscowienie owych kategorii w ramach obszarów ZO – doprowadziło do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w znaczeniu planistycznym. Jest tak dlatego, że uznano w ten sposób i nadano temu brzmieniu charakter normy, wedle której grunty te nie są przeznaczone ani na cele rolnicze ani też leśne, skoro mogą stanowić bliżej nieokreśloną zieleń nieurządzoną czy też tymczasowe obiekty małej architektury, które to kategorie nie stanowią ani gruntów rolnych ani też leśnych.

Sąd podkreślił, że rodzące się wątpliwości co do odczytania przeznaczenia podstawowego obszarów ZO 1 i ZO 2 nie były zamiarem organu planistycznego, a są wynikiem błędnego założenia przyjętego przy sporządzaniu projektu planu i jego zapisów. Otóż ustalając przeznaczenie terenów ZO 1 i ZO 2 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Rejon Fortu Skała", wzięto pod uwagę w szczególności sytuację faktyczną nieruchomości objętych regulacją tego planu położonych w wyżej wymienionych terenach. Sytuacja faktyczna tych nieruchomości jest taka, że często stanowią one nieużytkowane obecnie rolniczo grunty pozostających jednak nadal w strukturze terenów rolniczych, a także figurujących w ewidencji gruntów jako rolne. Organ sporządzający plan w zakresie ustalenia przeznaczenia dla terenów ZO 1 i ZO 2, jak sam przyznaje, chciał odzwierciedlić faktyczny sposób ich użytkowania i stan zagospodarowania w postanowieniach planu, a także utrzymać na przyszłość takie zagospodarowania poprzez stosowne zapisy w planie. Tymczasem istotą planowania przestrzennego jest (jak sama nazwa wskazuje) planowanie przestrzennego wykorzystania terenu w przyszłości. O ile zatem gmina w zakresie władztwa planistycznego, przyznanego jej ustawą, może określać cele jakie chce osiągnąć na danym obszarze, np. chronić go przed zabudową zachować jako teren zielony, to powinna to czynić w odniesieniu do przyszłości. To nie sytuacja faktyczna, aktualny sposób zagospodarowania (zainwestowania) danego terenu ma decydować o treści planu i przyszłym przeznaczeniu terenu, lecz plan ma regulować przyszły sposób zagospodarowania (ewentualnego zainwestowania) terenu. Zatem to nie plan (jego zapisy) należy dostosowywać do sytuacji faktycznej, lecz to postanowienia planu mają w przyszłości kształtować sytuację faktyczną terenów nim objętych w zakresie ich zagospodarowania. Oczywiście aktualny sposób zagospodarowania terenu, jego kwalifikacja prawna (np. w ewidencji gruntów), może determinować określone działania w procesie planistycznym, czy tez określone zapisy planu. Organy planistyczne chcąc chronić tereny ZO 1 i ZO 2 przed zabudową, utrzymać jak największą powierzchnię terenów zielonych, powinny jednak wziąć pod uwagę, że grunty objęte tymi terenami pozostają nadal w strukturze terenów rolniczych i figurują w ewidencji gruntów jako rolne.

Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, dopuszczalne jest mieszane określenie przeznaczenia terenu. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie zawiera żadnych ograniczeń co do dopuszczalności mieszanego określenia terenu, a tylko nakazuje by w planie miejscowym określono przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Takiego ograniczenia nie zawiera także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co więcej w § 9 ust. 4 tego rozporządzenia wskazano, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Organy planistyczne mogły więc wprowadzić "mieszane" przeznaczenie terenu i jego literowe oznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego (odmienne od kategorii wskazanych w załączniku nr 1 cyt. rozporządzenia). Organ planistyczny mógł zatem wprowadzić do planu zagospodarowania obszar o symbolu ZO – tereny otwarte, precyzując jednak dokładnie jego przeznaczenie podstawowe (charakteryzując tym samym jego odmienność w stosunku do innych terenów o zbliżonym sposobie zagospodarowania np. "R", "ZN", "ZL" itp.) ze szczególnym uwzględnieniem, że tereny te obejmują grunty rolne. Podobnie rzecz się ma z przeznaczeniem dopuszczalnym na tych terenach, które w najmniejszym stopniu nie może umożliwiać przeznaczania najmniejszej nawet części gruntów rolnych na cele nierolnicze. A jeżeli organy planistyczne projektowały przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze to w toku procedury planistycznej wystarczyło wystąpić do właściwego organu (ministra lub marszałka województwa) o wydanie stosownej decyzji. Grunty rolne pozostają bowiem pod szczególną ochroną i zgodnie z brzmieniem art. 7 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody właściwego organu dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ o taką zgodę nie wystąpiono w procedurze planistycznej będącej przedmiotem kontroli sadu, to wykluczona została możliwość dokonania zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych w omawianym planie na cele nierolnicze, tak w zakresie podstawowym jak i dopuszczalnym. Opisana sprzeczność z prawem zmiany przedmiotowego przeznaczenia polega także na tym, że doszło do niej bez koniecznej zgody właściwych organów (wymaganej także procedurą sporządzania planu miejscowego stosownie do art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sąd podzielił pogląd strony skarżącej o braku dopuszczalności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych znajdujących się w obszarach ZO także na cele nierolne i nieleśne w sytuacji, gdyby grunty te uzyskały ewentualnie zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolne w innej procedurze planistycznej związanej z ustaleniami innego, a w szczególności poprzednio obowiązującego w tych obszarach planu. Wobec brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne gdy teren inwestycji objęty był zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, dotyczy wyłącznie procedury wydania takiej decyzji o warunkach zabudowy, a nie procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego – jako aktu prawa miejscowego.

Sąd podzielił stanowisko, że w sytuacji gdy kiedyś obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w toku procedury uchwalania którego wydana została zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne lub nierolne i nieleśne, a plan ten z mocy ustawy, tj. z mocy art. 88 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą, wówczas także i ta zgoda utraciła swą moc obowiązującą, a przez to przy procedowaniu nowego planu dla takiego samego obszaru koniecznym jest uzyskanie nowej zgody w tym zakresie. Taki tok rozumowania przedmiotowego przepisu potwierdza dyspozycja cytowanej wyżej normy art. 61 ust. 1 pkt 4 ostatnio wskazanej ustawy, albowiem w przeciwnym razie norma ta byłaby zbędna. Wszak w przypadku, gdy przedmiotowe zgody zachowały moc obowiązującą, to nie trzeba byłoby o tym stanowić w formie odrębnych regulacji ustawowych. Tymczasem omawiania regulacja wprowadzona została jako konieczna nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem powszechnie uznawano, że w jej braku nie będzie możliwym realizowanie inwestycji na terenach, na których nie obowiązują plany, w procedurze uchwalania których owe zgody były wydane, Ustawodawca nie uznał jednak za celowe wprowadzenia normy ogólnej o zachowaniu mocy wiążącej tych zgód dla potrzeb zarówno decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też dla potrzeb nowych planów zagospodarowania przestrzennego ograniczając przedmiotowy skutek wyłącznie do decyzji. Fakt, że owe "stare" ("dawne") zgody posiadały przymiot decyzji administracyjnej nie wpływa na uznanie, iż były one ściśle związane z konkretnym planem zagospodarowania przestrzennego. Były to decyzje wydane na wniosek składany w toku procedury planistycznej w związku ze sporządzaniem konkretnego planu i wyłącznie na potrzeby tego planu.

Sąd wskazał, że stosownie do dyspozycji normy ujętej art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), dane z ewidencji gruntów i budynków stanowią m.in. podstawę dla planowania przestrzennego. Co więcej na tym tle dodatkowym argumentem odnośnie uznania określonych terenów za grunty rolne oraz leśne – i ich ochrony przed zmianą przeznaczenia – jest rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), gdzie w § 68 ust. 1 zieleń niska jak też zieleń o charakterze parkowym nie zostały zaliczone do użytków rolnych. Stosownie zaś do norm ujętych ust. 2 tego samego § 68 nie stanowią one również lasów czy zadrzewień śródpolnych. Powyższe wynika także jednoznacznie z punktów nr 1 i 2 załącznika nr 6 do cytowanego rozporządzenia. Prawo stanowi pewien określony uporządkowany i zamknięty system. Tak więc poza przypadkami jasno wynikającymi z woli ustawodawcy zawarte w systemie pojęcia powinny być rozumiane i interpretowane tak samo na gruncie całego systemu.

Niezrozumiałym (a co najmniej dalece wątpliwe) jest stwierdzenie, że "zieleń o charakterze parkowym odnosi się wyłącznie do roślinności, która może być pokryty dany obszar a nie do funkcji obszaru". Otóż istota planowania przestrzennego i tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego jest określanie funkcji (przeznaczenia) terenów objętych zapisami takiego planu. Gdyby przyjąć za prawdziwy ów zaprezentowany punkt widzenia Rady Miasta Krakowa, to uznać należałoby, że organ planistyczny znacznie przekroczył przyznane mu władztwo planistyczne. Wszak nie jest rzeczą organu planistycznego decydować w formie norm planistycznych planu zagospodarowania przestrzennego o rodzaju roślinności, którą może być pokryty dany obszar objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś określenie to odnosi się nie do funkcji, a tylko do roślinności, to wówczas jest ono oczywiście zbędne i niedopuszczalne z powodów wyżej podanych. Jeżeliby przyjąć za prawdziwe twierdzenie Rady Gminy Kraków, to byłby to dodatkowy argument za delegalizacją obszarów oznaczonych symbolami ZO 1 i ZO 2.

Sąd podzielił też stanowisko Wojewody Małopolskiego odnoszące się do kwestii zgodności postanowień planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, gdzie również ujęte zostały tereny otwarte oznaczone symbolem ZO. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem zawierającym ogólne założenia w zakresie polityki przestrzennej gminy. W żadnym zaś razie studium nie stanowiło i nie stanowi przepisów prawa miejscowego. Dlatego też stopień szczegółowości tego dokumentu z istoty swej znacząco odbiega od stopnia szczegółowości planu. Pomimo że w przedmiotowym studium znajdują się obszary ZO, to przyporządkowane im funkcje w żadnym razie nie wskazują na to, aby miały tam znajdować się: zieleń o charakterze parkowym, czy też różne formy zieleni niskiej. Co więcej w studium nie ujęto precyzyjnie nawet granic poszczególnych obszarów za wyjątkiem granic terenów przeznaczonych do zainwestowania, co jasno wynika z legendy map podstawowych stanowiących załącznik do studium.

W obszarach stanowiących przedmiot skargi przewidziano w studium tereny otwarte, obejmujące produkcję rolną przemieszaną z systemem zieleni i parków rzecznych. W braku definicji kategorii "system zieleni i parków rzecznych" trudno jest zdekodować, co ma ona oznaczać. Dlatego, pomimo że obszary ZO studium pokrywają się z obszarami ZO planu, to zapisy studium nie określają wyraźnie, jakie funkcje nierolne mają w tych obszarach towarzyszyć funkcjom rolnym – w przeciwieństwie do planu, który to czyni poprzez wyraźne przywołanie funkcji o charakterze zieleni parkowej lub różnych form zieleni niskiej.

Niezależnie od powyższego, takie przemieszanie funkcji w studium uznać można za dopuszczalne ze względu na polityczny a nie normatywny charakter tego dokumentu, tym bardziej, że to konkretne studium powstawało w okresie czasu, w którym badano wyłącznie spójność planu i studium a nie tak jak dzisiaj zgodność tych dokumentów. Istotnym więc zadaniem organów planistycznych jest "przekucie" zapisanej w studium polityki przestrzennej, jej kierunkowych wytycznych, w normatywną treść planu, jako aktu prawa miejscowego.

W konsekwencji strona skarżąca podkreśliła, że mimo tego co zostało podniesione nie podważa tego, iż kwestionowany plan pozostaje w zgodzie ze studium. Uważa jednak, że zgoda taka zaistniałaby również wówczas, gdyby w owych obszarach ZO wyraźnie rozdzielono funkcje rolne i nierolne względnie gdyby tym obszarom w ogóle nie przypisano funkcji nierolnych.

Zgodność projektu planu z zapisami studium nie usprawiedliwia jednak przyjęcia planu, który pozostaje w poważnej sprzeczności z normami obowiązującego systemu prawnego, w tym w szczególności z normami ustaw: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Rady Gminy Krakowa odnośnie stwierdzenia nieważności tylko tych zapisów w obszarach ZO, które odnoszą się do funkcji pozarolnych, a więc zapisów dopuszczających na tych obszarach i to "na zasadach równorzędności" – "zieleń o charakterze parkowym" oraz także "zieleń niską". Zdaniem Sądu takie wyrywkowe "skreślanie" – stwierdzanie nieważności – niektórych pojęć z treści uchwalonego przepisu byłoby merytorycznym kształtowaniem treści planu zagospodarowania przestrzennego – aktu prawa miejscowego i wkroczeniem w granice władztwa planistycznego (wszak w ten sposób grunty, które od lat mogły nie posiadać przymiotu rolnych nagle stałyby się rolnymi), a nadto tego typu rozwiązanie pozbawiłoby potencjalnych uczestników procedury planistycznej zgłaszania uwag do planu, które to uwagi wcześniej mogły nie być składane z tych przyczyn, że osoby te aprobowały (z takich lub innych względów) kwestionowane funkcje w postaci zieleni o charakterze parkowym oraz zieleni niskiej, jak też w szczególności pomieszanie tych funkcji z funkcjami rolnymi. Taki zakres ingerencji w tekst planu Sąd uznał więc za niedopuszczalny.

Sąd wywodził, że zaskarżone regulacje uchwały nr LXXXIV/846/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Fortu Skała" w Krakowie (§ 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/, § 18 oraz rysunku planu obejmującego obszary ZO 1 i ZO 2) naruszają cytowane wyżej przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1. Naruszając powyższe przepisy organ planistyczny naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też – na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) – Sąd stwierdził nieważność uchwały nr LXXXIV/846/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Fortu Skała" w Krakowie, w zakresie określonym w sentencji.

Rada Miasta Krakowa wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego: art. 2 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przez jego błędne zastosowanie i wyprowadzenie na jego podstawie błędnej oceny, że grunty oznaczone w miejscowym planie jako ZO 1 i ZO 2 zostały przeznaczone na cele nierolnicze;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez rozpoznanie spray wyłącznie w granicach zaskarżenia, a nie w granicach całej sprawy,

– art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie wyroku na okolicznościach, które nie znajdowały potwierdzenia w aktach sprawy, to jest orzeczenie o nierolniczym przeznaczeniu terenów ZO 1 i ZO 2 w oparciu o zapisy, które nie znajdują się w zaskarżonym miejscowym planie.

Na tych podstawach wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z przepisanymi normami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami i podstawami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie błędnego zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), wywodząc, że na tej podstawie w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał błędnej oceny, iż grunty oznaczone w miejscowym planie jako ZO 1 i ZO 2 zostały przeznaczone na cele nierolnicze. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony, a to z tego względu, że art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiuje pojęcie gruntu rolnego, a tym samym przesądza o stosowaniu regulacji tej ustawy. Ma to przesądzające znaczenie też w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wywodzone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej znaczenie art. 4 pkt 6 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie podważa ustawowej definicji pojęcia gruntu rolnego, a daje podstawę do wyprowadzenia stosowania w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 7 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Według art. 7 ust. 1 tej ustawy "Przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zgodnie z art. 4 pkt 6 tej ustawy przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze – rozumie się to ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Nie można zasadnie zarzucić wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez Sąd w zaskarżonym wyroku, skoro nie może budzić zastrzeżenia ustalenie w § 18 uchwały z 6 lipca 2005 r. nr LXXXIV/846/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Rejon Fortu Skała terenu na lokalizację urządzonych ciągów pieszych i ścieżek rowerowych oraz tras konnych, z zachowaniem zasady ich lokalizacji wyłącznie po linii przebiegu ścieżek i dróg polnych, także lokalizacji urządzeń sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym jeżeli nie ma innych technicznych możliwości przeprowadzenia ich w innym terenie. O ile przeznaczenie na zieleń o charakterze parkowym można by objąć pojęciem gruntu rolnego, o tyle lokalizacja na terenie gruntów rolnych ciągów pieszych, ścieżek rowerowych, tras konnych, lokalizację urządzeń sieci infrastruktury technicznej nie pozwala na podważenie ustaleń przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele nierolnicze. W takim przypadku obowiązuje rozwiązanie prawne przyjęte w art. 7 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1379/07 o stosowaniu w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymogu uzyskania zgody organu właściwego na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze. Władztwo planistyczne gminy nie może naruszać kompetencji właściwych organów państwa, przyznanych przepisami prawa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowego ustalenia zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nie ma znaczenia dla wyników zastosowania przez Sąd środka wobec zaskarżonego aktu powołanie się na tereny 9 KD(D). Nie zmienia to prawidłowości ustaleń co do terenu ZO 1 i ZO 2 objętego regulacja § 18 zaskarżonej uchwały.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie jest związany granicami skargi, ale w przypadku zaskarżenia aktu prawa miejscowego przez organ nadzoru, granice kontroli wyznacza konstytucyjna zasada ochrony samodzielności samorządu terytorialnego. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut nierozszerzenia granic zaskarżenia, a zwłaszcza że nie ma on znaczenia prawnego dla prawidłowości oceny zaskarżonej uchwały. To, że tereny ZO 1 i ZO 2 nie zostały przeznaczone do zabudowy nie prowadzi do podważenia oceny zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.