Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 876/15 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...].

I OSK 687/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 876/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r., przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z [...] marca 2015 r. znak [...] Starosta K. orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha (obie powstałe z podziału działki nr [...]), objęte księgą wieczystą nr [...], nr 157/359 o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (obie powstałe z podziału działki nr [...]), objęte księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. [...] . na rzecz: E. B., E. C., L. B. i D. B. - po ¼ cz. oraz o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej K. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w łącznej wysokości [...]zł (słownie złotych: [...]) - stosunkowo do zwracanych udziałów (tj. po [...] zł - słownie złotych: [...] 75/100 - każda z ww. osób), jak również o sposobie i terminie zapłaty tej kwoty, informując jednocześnie, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w jej zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, że w świetle całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, zapadłego w analogicznej sprawie dotyczącej nieruchomości, która podobnie jak przedmiotowa, została wywłaszczona na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w C. orzeczeniem Województwa K. z [...] października 1929 r. znak [...], w stosunku do której stwierdzono jej zbędność na tenże cel, gdyż - jak wówczas ustalono - na jej terenie nie były prowadzone żadne prace związane z realizacją ww. celu wywłaszczenia, lecz została wykorzystana pod inną rodzajowo inwestycję w postaci lotniska cywilnego. Jak ustalono w przedmiotowej sprawie, również na zawnioskowanych do zwrotu działkach nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha (powstałych z podziału działki nr [...]) oraz nr [...] i nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. [...], zrealizowano elementy infrastruktury lotniska cywilnego, zamiast planowanego "poszerzenia lotniska wojskowego", w związku z czym nieruchomość tę należało w ocenie organu I instancji uznać za zbędną na cel jej wywłaszczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miejska K. podnosząc, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano infrastrukturę dworca lotniczego jako części lotniska cywilnego, które powstało w ramach lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej decyzji z władzami wojskowymi.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] marca 2015 r. Organ zauważył, że niewątpliwie w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły wszystkie uprawnione do tego osoby, to znaczy wszyscy spadkobiercy jej poprzedniej właścicielki M. z K. T., tj. E. B., E. C., L. B. i D. B., co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy, stosowne dokumenty. Po drugie ww. nieruchomość może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej nabycie nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa K. z [...] października 1929 r. znak [...], wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych (Dz. U. Pr. Austr. Nr 30) - zgodnie z art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23, póz. 202). Organ stwierdził, iż niezasadnym jest zarzut odwołania, jakoby realizacja inwestycji rodzajowo (jakościowo) innej od wskazanej w orzeczeniu wywłaszczeniowym, mogła zostać uznana za "dopuszczalną modyfikację" pierwotnego celu wywłaszczenia. W świetle powyższego stwierdzono, że w związku ze stwierdzeniem zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Województwa K. z [...] października 1929 r. znak [...], tj. na poszerzenie lotniska wojskowego w C., brak jest jakichkolwiek przeszkód (w tym prawnych) do jej zwrotu na rzecz spadkobierców jej poprzedniej właścicielki, a zatem jako prawidłową należało ocenić zaskarżoną decyzję Starosty K. z [...] marca 2015 r. znak [...].

W opinii organu odwoławczego, co do zasady prawidłowym było również rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości.

Prezydent Miasta K. zaskarżył w całości powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie zasad postępowania, tj. art. 7 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; 2) naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust.3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n.", poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

W skardze zarzucono organom brak rozróżnienia pomiędzy realizacją celu wywłaszczenia, a modyfikacją celu wywłaszczenia. W ocenie strony skarżącej w tej sprawie zaistniała przesłanka modyfikacji celu wywłaszczenia, a nie odstąpienie od realizacji tego celu.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji wskazał, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniany w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie został) zrealizowany. Określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w sprawie na podstawie dowodów zasadnie przyjęły, że celem wywłaszczenia przedmiotowej parceli gruntowej (obecnie działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), które nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa K. z dnia [...] października 1929 r. znak [...] o wywłaszczeniu kompleksu gruntów na cel rozszerzenia lotniska wojskowego, było "rozszerzenie lotniska wojskowego w C.". Wprawdzie w aktach sprawy nie ma samego orzeczenia z dnia [...] października 1929 r. znak [...], jednakże cel tego wywłaszczenia pośrednio wynika z innych dokumentów zebranych przez organy administracji. W szczególności wywłaszczenie ww. terenu na cel wojskowy ("rozszerzenie lotniska wojskowego") wynika z wniosku Oddziału Prokuratorji Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej do Sądu Powiatowego w K. z dnia [...] grudnia 1930 r. numer [...] Żadna ze stron nie kwestionuje, że decyzja o wywłaszczeniu określała cel tego wywłaszczenia ściśle związany z rozbudową bądź rozszerzeniem lotniska wojskowego. W tej sprawie organy administracji uzyskały dokument wydany przez Urząd Katastralny w K. z dnia [...] maja 1933 r., stanowiący podział parcel gruntowych wywłaszczonych pod rozszerzenie lotniska wojskowego w gminie katastralnej C. z którego wynika, że podział obejmował między innymi także parcelę 1. kat. [...]. Potwierdzenie wywłaszczenia parceli [...]. kat. [...] na cele budowy lotniska wojskowego jest także dokument z dnia 19 kwietnia 1934 r. zatytułowany jako "Pokwitowanie pełnomocników właścicieli gruntów wywłaszczonych pod lotnisko wojskowe w C. wypłaty wynagrodzenia (...) za wymienione w niniejszym kwicie powierzchnie gruntowe zajęte przez Skarb Państwa", w którym pod pozycją [...] została wymieniona M. z K. T. Także i pozostałe dowody zgromadzone w sprawie przez organy (zwłaszcza przez organ I instancji) nie pozostawiają wątpliwości, że wywłaszczenie w 1929 r. parceli [...].kat. [...] nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa na cel lotniska wojskowego.

W ocenie Sądu I instancji trafnie organy w tej sprawie uznały, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w orzeczeniu o jej wywłaszczeniu. Celem wywłaszczenia było przeznaczenie ww. parceli gruntowej pod lotnisko wojskowe, a zrealizowano na niej lotnisko cywilne. Kwestia realizacji celu wywłaszczenia stanowi podstawowy przedmiot sporu pomiędzy stroną skarżącą a Wojewodą Małopolskim. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał ustalić sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości. Niewątpliwie ustalenie stanu faktycznego koniecznego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy mogło nastąpić i nastąpiło za pomocą różnorodnych środków dowodowych, w tym opracowań historycznych, zwłaszcza w przypadku niemożliwości pozyskania dowodów bezpośrednich. Opracowania historyczne wymagają posłużenia się przez organ domniemaniami faktycznymi, a domniemania te muszą być logiczne i opierać się na szczególnie starannym omówieniu dostępnych organowi źródeł. Takie postępowanie dowodowe zostało w tej sprawie przeprowadzone, a wnioski wysnute z opracowań "Monografia Cywilnego Portu Lotniczego [...]" oraz "Atlasu Lotnisk Polskich" są logiczne i przekonujące. Lotnisko [...]funkcjonujące do wybuchy II wojny światowej miało charakter portu lotniczego cywilnego. Trafnie organy w tej sprawie ustaliły, że na wywłaszczonej nieruchomości nie powstało lotnisko wojskowe, ani też nie nastąpiło na nim rozszerzenie istniejącego już lotniska wojskowego. Tak wywłaszczony teren nie służył żadnym celom wojskowym i w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego na jakikolwiek wojskowe znaczenie tego fragmentu lotniska. Okoliczność, że w okresie II wojny światowej nastąpiło w tym kierunku poszerzenie lotniska wojskowego (dla celów wojskowych) w tej sprawie nie ma znaczenia. Ze zgromadzonych materiałów wynika, że obszar wywłaszczonej nieruchomości od co najmniej 1929 r. miał stanowić i stanowił teren lotniska cywilnego. Trafnie organy przyjęły, że pomimo wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cele wojskowe (poszerzenie lotniska wojskowego) w istocie pierwotnym przeznaczeniem ww. działek było wybudowanie lotniska cywilnego.

Organy administracji podniosły, że wywłaszczenie orzeczeniem z dnia [...] października 1929 r. nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. (Dz. U. P. austr. Nr 30) o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych. Takie zastosowanie podstawy prawnej wywłaszczenia mogło nastąpić na podstawie art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202). Zgodnie z tym przepisem do czasu wydania ogólno-państwowej ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości ze względów wyższej użyteczności, wywłaszczenie w wypadkach, przewidzianych w tym rozporządzeniu, następuje: w Warszawie i w województwach: białostockiem, kieleckiem, lubelskiem, łódzkiem, nowogródzkiem, poleskiem, warszawskiem, wileńskiem i wołyńskiem w trybie przewidzianym w dekrecie z dnia 7 lutego 1919 r. w przedmiocie przepisów tymczasowych o wywłaszczeniu na użytek dróg żelaznych i innych dróg komunikacyjnych lądowych i wodnych oraz wszelkich urządzeń użyteczności publicznej (Dz. P. P. P. z 1919 r. Nr 14, poz. 162), w województwach poznańskiem i pomorskiem - w trybie ustawy o wywłaszczeniu własności nieruchomej z dnia 11 czerwca 1874 r. (Zbiór Ust. Prus. str. 221), w województwach: krakowskiem, lwowskiem, stanisławowskiem i tarnopolskiem w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. (Dz. U. P. austr. Nr 30) o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych. To rozporządzenie o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli określało dopuszczalne cele wywłaszczenia, a tryb tego wywłaszczenia określała ww. ustawa z 18 lutego 1878 r. Zgodnie zaś z art. 43 rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli w drodze wywłaszczenia można było nabywać tereny, przeznaczone na cele określone w artykule 10 punkcie 1 lit. a, b i c oraz w artykule 11 lit. a, a także skrawki gruntów nie nadających się do zabudowania w myśl przepisów obowiązujących lub według planu zabudowania, o ile takie skrawki zostały utworzone przez linie zabudowania. Pomijając dopuszczalność wywłaszczenia skrawków terenów nie nadających się do zabudowania, to w 1929 r. celem wywłaszczeń mogła być:

1) budowa wszelkich arterii komunikacyjnych, razem z urządzeniami pomocniczymi (art. 10 pkt 1 lit. a i art. 11 lit. a rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli);

2) budowa budynków, zakładów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 10 pkt 1 lit. b rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli);

3) budowa placów publicznych, skwerów, parków, ogrodów, placów sportowych i innych podobnych urządzeń, przeznaczonych do użytku publicznego (art. 10 pkt 1 lit. c rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli).

Powyższe przepisy nie zawierały żadnych przeszkód wywłaszczenia na cele lotniska cywilnego jako arterii komunikacyjnej z urządzeniami pomocniczymi bądź urządzeniami przeznaczonymi do użytku publicznego. Gdyby więc zamierzano w październiku 1929 r. wywłaszczyć na cele budowy części cywilnej lotniska (lub lotniska cywilnego), to znalazłoby zastosowanie takie właśnie rozstrzygnięcie w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Należy również mieć na uwadze i to, że z dniem 18 maja 1928 r. (17 miesięcy przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu) weszło w życie rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 marca 1928 r. o prawie lotniczem (Dz. U. z 1928 r. Nr 31, poz. 294), które w art. 23 przewidywało możliwość wywłaszczenia terenu pod budowę lub powiększenie lotniska. Lotnisko wojskowe nie było tożsamym z lotniskiem cywilnym i wynikało to wprost z obowiązujących wówczas przepisów. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministrów: Komunikacji i Spraw Wojskowych wydane w porozumieniu z Ministrami: Skarbu, Spraw Wewnętrznych, Spraw Zagranicznych oraz Przemysłu i handlu z dnia 25 kwietnia 1929 r. o szlakach powietrznych, wyznaczonych do lotu ponad obszarem państwa oraz o lotniskach otwartych dla żeglugi powietrznej zagranicznej i krajowej (Monitor Polski z 1929 r. Nr 220, poz. 514) lotniskiem paszportowo-celnym (cywilnym) otwartym dla żeglugi powietrznej krajowej i zagranicznej bez zastrzeżeń było lotnisko w K. (jako jedno z pięciu takich lotnisk w Polsce). Stosownie do § 5 rozporządzenia Ministra Komunikacji z 15 lutego 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami Spraw Wojskowych i Spraw Wewnętrznych, zaś co do § 6 pkt 1 lit. a), § 17 punkt 2, § 66 lit. b i c i w porozumieniu z Ministrem Skarbu, a co do § 6 punkt 1 lit. b) i § 17, punkt 2 również w porozumieniu z Ministrem Opieki Społecznej, wreszcie co do § 66 lit. c) w porozumieniu z Ministrami Spraw Zagranicznych oraz Przemysłu i Handlu - o podziale lotnisk na kategorie oraz o warunkach zakładania, urządzania i korzystania z lotnisk oraz urządzeń pomocniczych (Dz. U. z 1934 r. Nr 18, poz. 142) dzielono lotniska na wojskowe, cywilne i wspólne (wojskowo-cywilne). Mając na uwadze ww. przepisy lotnisko w [...] miało charakter lotniska o charakterze cywilnym i ta cecha cywilnej działalności tego lotniska obejmowała także wywłaszczoną parcelę 1. kat 570/1. Taki kierunek wykładni znajduje uzasadnienie w zebranym materiałem dowodowym. Z "Atlasu Lotnisk Polskich", publikacji wydanej w 1933 r. wynika, że lotnisko w [...] miało nie tyle charakter wspólny (wojskowo-cywilne), ile przede wszystkim charakter cywilny. Jak ustaliły to organy administracji stan zagospodarowania działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] pozwala na ich zwrot.

Jak wynika z akt sprawy od lat 60-tych XX wieku nie funkcjonuje lotnisko [...] i od tego okresu teren ten w istocie nie był wykorzystywany na cele publiczne, poza częściowym jego wykorzystywaniem przez przedsiębiorstwo komunikacyjne. Skoro teren wywłaszczonej nieruchomości nie jest w żaden sposób wykorzystywany ani zagospodarowany na cel publiczny wynikający z celu wywłaszczenia, co w tej sprawie wynika ponad wszelką wątpliwość i co prawidłowo ustaliły organy administracji, to nie było przeszkód do jego zwrotu następcom prawnym byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. Instytucję wywłaszczenia należy rozumieć jako ingerencję w prawa właściciela bez jego zgody, ingerencję rozumianą jako przyznanie swoistego "pierwszeństwa" celom publicznym nad celami indywidualnymi. Tym samym to cel publiczny, a ściślej to realizacja celu publicznego uzasadniała wywłaszczenie nieruchomości i jeżeli nie ma już tego właśnie celu (celu publicznego) do zaspokojenia, to tym samym dla właściciela publicznego (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) nie ma już uzasadnienia dalsze wykorzystywanie wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczenie jest uzasadnione dopóty, dopóki trwa cel wywłaszczenia. Ponieważ w tej spawie już od ponad 50 lat w ogóle nie funkcjonuje lotnisko na tym terenie, tym samym nie można twierdzić, iż nadal winny być utrzymywane skutki wywłaszczenia, skoro "odpadł" cel, dla którego wywłaszczano dany teren.

W przypadku wywłaszczenia nieruchomości na cel lotniska wojskowego, zmiana sposobu wykorzystania takiej nieruchomości nie na cele lotniska wojskowego, ale na cele lotniska cywilnego oznacza zmianę celu wywłaszczenia, a nie jego jedynie jego modyfikację. O modyfikacji można mówić wówczas, gdyby daną nieruchomość wywłaszczono np. pod budowę pasa startowego dla lotniska wojskowego, a jej rzeczywiste wykorzystanie dotyczyłoby np. budowy pasa kołowania samolotów wojskowych lub budowy hangaru lotniczego na lotnisku wojskowym. Innymi słowy modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia. Wywłaszczenie pod lotnisko wojskowe, a wykorzystanie pod lotnisko cywilne to dwa odmienne cele wywłaszczenia, a nie modyfikacja jednego celu wywłaszczenia.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła gmina miejska K., zarzucając temu wyrokowi:

1. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości niezrealizowano celu wywłaszczenia,

2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 136 ust.3 i 137 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że :

- na przedmiotowych nieruchomościach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia,

- przeznaczenie terenu dla potrzeb infrastruktury lotniska cywilnego nie stanowiło realizacji celu, o którym mowa w akcie wywłaszczeniowym,

- modyfikacja celu wywłaszczenia nie jest dopuszczalna z lotniska wojskowego na lotnisko cywilne,

- wywłaszczenie pod lotnisko wojskowe, a wykorzystanie pod lotnisko cywilne to dwa odmienne cele wywłaszczenia.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zadaniem Skarżącej kasacyjnie wywłaszczenie przedmiotowych gruntów nastąpiło na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w gm. kat. C., a w związku z tym nie jest konieczne wykazanie, że na terenie tym musiały powstać inwestycje budowlane lub urządzenia techniczne dla jego obsługi, służące wojsku, bowiem infrastrukturę lotniska rozumianą jako rozszerzenie lotniska wojskowego stanowił teren niezabudowany i nienasycony urządzeniami, a służący lepszemu i bezpieczniejszemu funkcjonowaniu tegoż lotniska. Wywłaszczone grunty stanowiły więc niezbędną przestrzeń dla lotniska wojskowego. Bezspornym jest fakt, że lotnisko wojskowe w R. funkcjonowało do wybuchu II wojny światowej. Powołując się na wyrok z dnia 20.11.2008 r. sygn. II SA/Kr 978/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazała, iż za przekonywujące uznać należy stanowisko organów, że budowa lotniska o charakterze cywilnym nastąpiła w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej inwestycji z odpowiednimi władzami wojskowymi. Materiały zgromadzone w tej sprawie pokazują, że pod względem rodzajowym nie nastąpiło odstąpienie od zamierzonego celu wywłaszczenia. Rozbudowa lotniska wojskowego nastąpiła w zwartym kompleksie. Ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wojskowych, które wymagały rozbudowy znajdowały się obiekty lotniska cywilnego, skutkowało to koniecznością ich przeniesienia na obrzeża zasadniczego lotniska wojskowego.

W ocenie skarżącej kasacyjnie cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z art. 137 u.g.n., a nie jak błędnie w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał Starosta K. uznając, iż na zawnioskowanych do zwrotu nieruchomościach nie zrealizowano przedmiotowego celu. Starosta K. w swojej argumentacji wyjaśnia, iż nieruchomości wywłaszczone zostały na poszerzenie lotniska wojskowego, natomiast wykorzystane zostały na cele lotniska cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawą orzekania były przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Przedmiot i konstrukcję sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyznaczają elementy nie tylko hipotezy normy prawnej art. 136 ust. 3, ale także elementy hipotezy normy prawnej zawartej w art. 216 ustawy. Wskazują one między innymi mianowicie określenie nieruchomości objętych instytucją zwrotu. W niniejszym przypadku kwestia ta jest zasadniczą. Niewątpliwie wywłaszczone orzeczeniem Województwa K. z 1929 r. na cele rozszerzenia lotniska wojskowego mogły być objęte instytucją zwrotu, przewidzianą w u.g.n. Nieruchomości wywłaszczone w 1929 r. podlegały ustawie wywłaszczeniowej jaką była ustawa z 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych.(Dz. U. Państwa dla Królestw i Krajów w Radzie Państwa Reprezentowanych - Dz. U. z 1878 r. Nr 30).

Z opracowania profesora Mariana Zimmermanna "Wywłaszczenie - Studium z Dziedziny Prawa Publicznego", Lwów 1933, wynika, że "w byłej dzielnicy austriackiej nie było ogólnej ustawy ekspropriacyjnej; nowe ustawy polskie, wprowadzające wywłaszczenie na różne cele, nakazują stosować w postępowaniu analogiczne przepisy austriackiej ustawy o budowie i eksploatacji kolei z 18 lutego 1878 r. spełnia ona przez to, to samo zresztą jak dawniej i dziś w Austrii funkcje ogólnej ustawy eksproprjacyjnej". Z kolei przepis w tym miejscu zamieszczony stwierdza, iż "art. 23 u. IV rozp. Prezyd. Rzplitej z 14 marca 1928 r. p. 294 o prawie lotniczym postanawia: Do wywłaszczeń stosuje się przepisy obowiązujące na poszczególnych obszarach prawnych, z tem zastrzeżeniem, że na obszarach województw: krakowskiego, lwowskiego, tarnopolskiego, stanisławowskiego oraz cieszyńskiej części województwa śląskiego będą stosowane przepisy na użytek kolei". Dalej prof. Marian Zimmermann stwierdza "(...) wobec braku ogólnej ustawy ekspropriacyjnej i wobec braku wyrobionej jeszcze z czasów austriackich praktyki, według której stosowano ustawę kolejową w razie braku bliższych przepisów o wywłaszczeniu - per analogiam, wydaje się rzeczą niewadliwą, ze i w tych przypadkach znajdzie ona zastosowanie." (por. rozdział "Wywłaszczenie w ustawodawstwie polskim" w Marian Zimmermann, Wywłaszczenie - Studium z Dziedziny Prawa Publicznego", Lwów 1933). Z wyżej wskazanego opracowania naukowego wynika, że na terenie województwa k. ustawa z 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych spełnia rolę ogólnej ustawy wywłaszczeniowej, mającej zastosowanie do prawa lotniczego. W tym stanie faktycznym i prawnym skoro wywłaszczenie gruntów pod rozszerzenie lotniska wojskowego w 1929 r. mogło odbyć się na podstawie i tylko na podstawie ustawy stricte wywłaszczeniowej, którą była ustawa z 18 lutego 1878 r., to spełnione zostały przesłanki do zastosowania przepisów art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n. w rozpatrywanej sprawie.

Organy orzekające w sprawie na podstawie dowodów zasadnie przyjęły, że celem wywłaszczenia przedmiotowej parceli gruntowej (obecnie działki nr [...],[...],[...] i nr [...]) które nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa z dnia [...] października 1929 r. o wywłaszczeniu kompleksu gruntów na cel rozszerzenia lotniska wojskowego, było "rozszerzenie lotniska wojskowego w C.". Wprawdzie w aktach sprawy nie ma samego orzeczenia z dnia [...] października 1929 r., jednakże cel tego wywłaszczenia pośrednio wynika z innych dokumentów zebranych przez organy administracji. W szczególności wywłaszczenie ww. terenu na cel wojskowy ("rozszerzenie lotniska wojskowego") wynika z wniosku Oddziału Prokuratorji Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej do Sądu Powiatowego w K. z dnia [...] grudnia 1930 r. Żadna ze stron nie kwestionuje, że decyzja o wywłaszczeniu określała cel tego wywłaszczenia ściśle związany z rozbudową bądź rozszerzeniem lotniska wojskowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę zgormadzony w sprawie materiał dowodowy oraz dopuszczony w postępowaniu kasacyjnym dowód z dokumentu w postaci notatki służbowej sporządzonej przez Generalnego Inspektora Lotnictwa z 1963 r. (karta akt sądowych 82-85) ocena prawna zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości, zaaprobowana przez Sąd I instancji, narusza prawo.

Niewątpliwe jest, że budowa lotniska o charakterze cywilnym nastąpiła w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej inwestycji z odpowiednimi władzami wojskowymi. Materiały zgromadzone w tej sprawie pokazują, że pod względem rodzajowym nie nastąpiło odstąpienie od zamierzonego celu wywłaszczenia. Rozbudowa lotniska wojskowego nastąpiła w zwartym kompleksie. Ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wojskowych, które wymagały rozbudowy znajdowały się obiekty lotniska cywilnego, skutkowało to koniecznością ich przeniesienia na obrzeża zasadniczego lotniska wojskowego. Z dołączonej notatki służbowej wynika, że lotnictwo wojskowe użytkowało lotnisko [...] do [...] listopada 1955 r. Ponadto w 1945 r. lotnisko użytkowane było przez lotnictwo wojskowe i lotnictwo komunikacyjne. W 1951 r. decyzją Dowódcy Wojsk Lotniczych przystąpiono do wydłużenia istniejącej drogi startowej.

Przepisy przedwojenne dopuszczały funkcjonowanie lotnisk wojskowo-cywilnych. Według § 5 rozporządzenia Ministra Komunikacji z 15 lutego 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami Spraw Wojskowych i Spraw Wewnętrznych, zaś co do § 6 pkt 1 lit. a), § 17 punkt 2, § 66 lit. b i c i w porozumieniu z Ministrem Skarbu, a co do § 6 punkt 1 lit. b) i § 17, punkt 2 również w porozumieniu z Ministrem Opieki Społecznej, wreszcie co do § 66 lit. c) w porozumieniu z Ministrami Spraw Zagranicznych oraz Przemysłu i Handlu - o podziale lotnisk na kategorie oraz o warunkach zakładania, urządzania i korzystania z lotnisk oraz urządzeń pomocniczych (Dz. U. z 1934 r. Nr 18, poz. 142) dzielono lotniska na wojskowe, cywilne i wspólne (wojskowo-cywilne). Dodać też należy, że infrastrukturę lotniska stanowić może także teren niezabudowany i nienasycony urządzeniami, o ile jego obszar wolny od zabudowy jest niezbędny do korzystania z lotniska zgodnie z charakterem potrzeb, którym lotnisko ma służyć.

Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w analogicznej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 08 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1958/16 że z uwagi na postęp myśli technologicznej, jaki nastąpił pomiędzy datą wywłaszczenia a czasami obecnymi, nie można takiej samej miary stosować do lotnisk, które powstawały w latach 20-tych i 30-tych ub. wieku, jak do lotnisk budowanych aktualnie. Jest rzeczą oczywistą dla wszystkich, że w tamtym okresie czasu w Polsce zarówno ilość samolotów pasażerskich jak i wojskowych a także ich wymagania techniczne, a co za tym idzie, wymagania dotyczące lotnisk, są nieporównywalne z obecnymi. Z tego powodu decydujące znaczenie miało ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że lotnisko zostało wybudowane i służyło ono także celom wojskowym do połowy lat pięćdziesiątych, a wywłaszczona parcela służyła infrastrukturze związanej z obsługą lotniska.

Ponadto orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji, wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletni czy wieloetapowe (vide wyroki NSA z dnia: 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14).

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy uwzględni wskazania i ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Organ uwzględni również wyrażany w orzecznictwie pogląd, w myśl którego, zrealizowanie celu wywłaszczenia a następnie wykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, nie stanowi podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany a inne wykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej w okresie późniejszym, jest prawnie irrelewantne.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.