Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 875/15 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną

I OSK 822/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 875/15 przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. znak [...] Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] , poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. C., na rzecz: E. B., E. C., L. B. i D. B. Organ wskazał, iż jak ustalono w przedmiotowej sprawie, również na zawnioskowanych do zwrotu działkach nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...], b. gm. kat. [...], zrealizowano infrastrukturę lotniska cywilnego, zamiast planowanego "poszerzenia lotniska wojskowego", w związku z czym w świetle powyższego nieruchomość tę należało w ocenie organu I instancji uznać za zbędną na cel jej wywłaszczenia. Jednocześnie jak ustalono w przedmiotowej sprawie na podstawie informacji zawartej w piśmie Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z [...] stycznia 2014 r. znak [...] zawnioskowane do zwrotu działki nr [...] i nr [...], pół. w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...],[...]. gm. kat. [...], objęte są decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2013 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Budowa drogi publicznej - etap [...],[...] - odcinek drogi wraz z włączeniem do ulicy K. oraz infrastrukturą techniczną: oświetleniem ulicznym i kanalizacją opadową". W ocenie organu I instancji powyższa okoliczność stanowi negatywną przesłankę zwrotu przedmiotowej nieruchomości, bowiem stosownie do treści przepisów art. 11d ust. 9 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) w związku z art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami, od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania ww. decyzji ZRID, wykluczona została możliwość dokonywania zmian w sferze stosunków cywilnoprawnych poprzez przeniesienie prawa własności tej nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego - w tym jej zwrotu na rzecz wnioskodawców, w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina K., podnosząc, iż lotnisko cywilne powstało w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej decyzji z władzami wojskowymi. W ocenie strony odwołującej się, zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości infrastruktury lotniska cywilnego w ramach poszerzenia lotniska wojskowego należy uznać za realizację celu wywłaszczenia, względnie za jego "dopuszczalną modyfikację", niezmieniającą charakteru pierwotnie planowanej inwestycji, co zdaniem strony odwołującej się nie pozwala na uznanie tej nieruchomości za zbędną na cel wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym.

Wojewoda Małopolski na powołaną na wstępie decyzją, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: "u.g.n."), utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia w tym zakresie organ odwoławczy podzielił ocenę dokonaną w zaskarżonej decyzji Starosty K. Organ wskazał, iż objęcie przedmiotowej nieruchomości ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2013 r. znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "budowa drogi publicznej - etap [...],[...] - odcinek drogi wraz z włączeniem do ulicy K. oraz infrastrukturą techniczną: oświetleniem ulicznym i kanalizacją opadową" (co potwierdza treść tego rozstrzygnięcia, którego uwierzytelniona kserokopia znajduje się w aktach sprawy), stanowi negatywną przesłankę zwrotu tej nieruchomości na rzecz wnioskodawców. Zgodnie bowiem z przepisami art. 11 d ust. 9 i 10 z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z dniem zawiadomienia, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji ZRID, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, zaś czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, byłaby nieważna. Wydanie zatem decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości oznaczałoby, iż rozstrzygnięcie takie, jako dotknięte wadą nieważności, byłoby niewykonalne od momentu jego wydania.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miejska K., zaskarżając ja w części dotyczącej uzasadnienia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie zasad postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zarzuciła także błędną wykładnię poprzez naruszenie prawa materialnego, tj, art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uzasadnienia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. W ocenie strony skarżącej prawidłowe są rozstrzygnięcia obu powyższych decyzji, ale nieprawidłowe są ich uzasadnienia - decyzja o odmowie zwrotu, jak i decyzja o utrzymaniu jej w mocy, powinna zawierać odmienne uzasadnienie faktyczne i prawne.

Strona skarżąca wskazała, iż początki lotniska w R. sięgają lat 1910 - 1912, w tym czasie bowiem dowództwo wojsk austriackich stacjonujących w K. zajęło 55 ha ziemi w R., tworząc pole wzlotów, gdzie rozlokowała się [...] eskadra lotnicza. W 1918 r. lotnisko przejęły władze polskie, które na początku zorganizowały ośrodek szkoleniowy, a w roku 1921 został utworzony na w/w lotnisku oddział lotnictwa wojskowego "[...]", który stacjonował tu do wybuchu II wojny światowej. W roku 1923 r. powstaje na wojskowym lotnisku w R. [...] w Polsce po [...] i [...]cywilny port lotniczy. Dotychczasowe lotnisko wyłącznie wojskowe, stało się obiektem wojskowo - cywilnym. Przy czym należy zaznaczyć, iż lotnisko cywilne powstało w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej decyzji z władzami wojskowymi. W ocenie strony skarżącej cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z art. 137 u.g.n., a nie jak błędnie w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał Starosta K. tj. uznając, iż na zawnioskowanych do zwrotu nieruchomościach nie zrealizowano przedmiotowego celu. Starosta K. w swojej argumentacji wyjaśnia, iż nieruchomości wywłaszczone zostały na poszerzenie lotniska wojskowego, natomiast wykorzystane zostały na cele lotniska cywilnego.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że jest bezsprzeczne i nie budzi ta okoliczność wątpliwości, że celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości było poszerzenie lotniska wojskowego. Tym samym "poszerzenie lotniska" jak i "poszerzone" lotnisko wskutek tego poszerzenia powinno mieć, zdaniem Sądu, także charakter wojskowy. Lotnisko wojskowe w nawiązaniu do znaczenia semantycznego służy realizacji zadań publicznych, które polegają m.in. na zapewnieniu/obsłudze transportu środków osobowych i rzeczowych wojska, które z kolei nakierowane jest w swym działaniu realizację obrony państwa. Krąg użytkowników jest zatem ograniczony z uwagi na konieczność ochrony określonych dóbr. Lotnisko cywilne służy celom transportu powszechnie dostępnego związanego przede wszystkim ze swobodą, wolnością przemieszczania się bez ograniczeń przede wszystkim ludności cywilnej i cywilnych środków rzeczowych. W związku z tym, pomimo realizacji funkcji transportu przez lotnisko wojskowe i cywilne, cele lotniska wojskowego są odmienne w swej treści od celów realizacji lotniska cywilnego. Rozróżnianie lotnisk wojskowego i cywilnego ma także oparcie i uzasadnienie w prawie obowiązującym na dzień wydania aktu o wywłaszczeniu. W ocenie Sądu, cel dokonanego wywłaszczenia nie może być domniemywany ani interpretowany w sposób dorozumiany z uwagi na ingerujący w prawo własności wymiar instytucji wywłaszczenia, która odbiera prawo własności, bez względu na wolę właściciela, dla realizacji konkretnego celu wywłaszczenia. Organ wywłaszczający powinien wskazać jednoznacznie cel wywłaszczenia, gdyż ta okoliczność determinuje następczo kontrolę prawidłowości wywłaszczenia. Zdaniem Sądu, nie można mówić o tożsamości pomiędzy celem wywłaszczenia terenu na "cele lotniska wojskowego" a celem wywłaszczeniem terenu na "cele lotniska cywilnego". Nie można też, rozważając ustawowe przesłanki zwrotu nieruchomości, przekształcać pojęcia celu wywłaszczenia wskazanego w akcie administracyjnym przez tworzenie funkcjonalnych koncepcji tego celu opierających się na tezie, że poszerzenie lotniska cywilnego "odciążyło" teren lotniska wojskowego, poszerzając tym samym jego teren. Cel wywłaszczenia powinien być rozumiany wąsko a jego modyfikacja nie może oznaczać zasadniczej zmiany jakościowej funkcji celu, z którą mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Organy administracji publicznej podniosły, że wywłaszczenie orzeczeniem Województwa z dnia [...].10.1929 r., znak [...] nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. (Dz. U. P. austr. Nr 30) o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych. W tym miejscu od razu trzeba zauważyć, że wskazane podstawy prawne mogły mieć miejsce zarówno w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości na cele lotnictwa wojskowego jak i cywilnego. Nie było więc żadnych przeszkód normatywnych, aby właściwy organ mógł wprost określić cel wywłaszczenia jako budowę/poszerzenie lotniska cywilnego, a tego jednak nie uczynił, gdyż był nakierowany w swoim działaniu, jak wynika z aktu administracyjnego, na poszerzenie lotniska wojskowego. Takie zastosowanie podstawy prawnej wywłaszczenia mogło nastąpić na podstawie art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz.U.z 1928 r. Nr 23, poz. 202). Zgodnie z tym przepisem do czasu wydania ogólno-państwowej ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości ze względów wyższej użyteczności, wywłaszczenie w wypadkach, przewidzianych w tym rozporządzeniu, następuje: w Warszawie i w województwach: białostockiem, kieleckiem, lubelskiem, łódzkiem, nowogródzkiem, poleskiem, warszawskiem, wileńskiem i wołyńskiem w trybie przewidzianym w dekrecie z dnia 7 lutego 1919 r. w przedmiocie przepisów tymczasowych o wywłaszczeniu na użytek dróg żelaznych i innych dróg komunikacyjnych lądowych i wodnych oraz wszelkich urządzeń użyteczności publicznej (Dz. P. P. P. Nr 14, poz. 162), w województwach poznańskiem i pomorskiem - w trybie ustawy o wywłaszczeniu własności nieruchomej z dnia 11 czerwca 1874 r. (Zbiór Ust. Prus. str. 221), w województwach: krakowskiem, lwowskiem, stanisławowskiem i tarnopolskiem w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. (Dz. U. P. austr. Nr 30) o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych.

Tym samym to rozporządzenie o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli określało dopuszczalne cele wywłaszczenia, a tryb tego wywłaszczenia określała ww. ustawa z 18 lutego 1878 r.

Zgodnie zaś z art. 43 rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli w drodze wywłaszczenia można było nabywać tereny, przeznaczone na cele określone w artykule 10 punkcie 1 lit. a, b i c oraz w artykule 11 lit. a, a także skrawki gruntów nie nadających się do zabudowania w myśl przepisów obowiązujących lub według planu zabudowania, o ile takie skrawki zostały utworzone przez linie zabudowania. Pomijając dopuszczalność wywłaszczenia skrawków terenów nie nadających się do zabudowania, to w 1929 r. celem wywłaszczeń mogła być:

1) budowa wszelkich arterii komunikacyjnych, razem z urządzeniami pomocniczymi (art. 10 pkt 1 lit. a i art. 11 lit. a rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli);

2) budowa budynków, zakładów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 10 pkt 1 lit. b rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli),

3) budowa placów publicznych, skwerów, parków, ogrodów, placów sportowych i innych podobnych urządzeń, przeznaczonych do użytku publicznego (art. 10 pkt 1 lit. c rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli).

Powyższe przepisy nie zawierały żadnych przeszkód wywłaszczenia na cele lotniska cywilnego jako arterii komunikacyjnej z urządzeniami pomocniczymi bądź urządzeniami przeznaczonymi do użytku publicznego. Gdyby więc zamierzano w październiku 1929 r. wywłaszczyć na cele budowy części cywilnej lotniska (lub lotniska cywilnego), to znalazłoby zastosowanie takie właśnie rozstrzygnięcie w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Należy również mieć na uwadze i to, że z dniem 18 maja 1928 r. (17 miesięcy przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu) weszło w życie rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 marca 1928 r. o prawie lotniczem (Dz. U. z 1928 r. Nr 31, poz. 294), które w art. 23 przewidywało możliwość wywłaszczenia terenu pod budowę lub powiększenie lotniska. Lotnisko wojskowe nie było zaś tożsamym z lotniskiem cywilnym i wynikało to wprost z obowiązujących wówczas przepisów. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministrów: Komunikacji i Spraw Wojskowych wydanym w porozumieniu z Ministrami: Skarbu, Spraw Wewnętrznych, Spraw Zagranicznych oraz Przemysłu i handlu z dnia 25 kwietnia 1929 r. o szlakach powietrznych, wyznaczonych do lotu ponad obszarem państwa oraz o lotniskach otwartych dla żeglugi powietrznej zagranicznej i krajowej (Monitor Polski z 1929 r. Nr 220, poz. 514) lotniskiem paszportowo-celnym (cywilnym) otwartym dla żeglugi powietrznej krajowej i zagranicznej bez zastrzeżeń było lotnisko w K. (jako jedno z pięciu takich lotnisk w Polsce). Stosownie do § 5 rozporządzenia Ministra Komunikacji z 15 lutego 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami Spraw Wojskowych i Spraw Wewnętrznych, zaś co do § 6 pkt 1 lit. a), § 17 punkt 2, § 66 lit. b i c i w porozumieniu z Ministrem Skarbu, a co do § 6 punkt 1 lit. b) i § 17, punkt 2 również w porozumieniu z Ministrem Opieki Społecznej, wreszcie co do § 66 lit. c) w porozumieniu z Ministrami Spraw Zagranicznych oraz Przemysłu i Handlu - o podziale lotnisk na kategorie oraz o warunkach zakładania, urządzania i korzystania z lotnisk oraz urządzeń pomocniczych (Dz. U. z 1934 r. Nr 18, poz. 142) dzielono lotniska na wojskowe, cywilne i wspólne (wojskowo-cywilne). Mając na uwadze ww. przepisy, lotnisko [...] miało charakter lotniska o charakterze cywilnym i ta cecha cywilnej działalności tego lotniska obejmowała przede wszystkim jego część południowo-wschodnią.

Biorąc pod uwagę wskazany wyżej określony cel wywłaszczenia przedmiotowych, wnioskowanych do zwrotu nieruchomości i jego charakter, zdaniem Sądu nie zrealizowano na nich tego celu poprzez zagospodarowanie terenu "poszerzonego" lotniska z przeznaczeniem go na cele wojskowe, gdyż południowo-wschodnia część lotniska służyła bezsprzecznie celom cywilnym.

To stanowisko Sądu znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Z "Atlasu Lotnisk Polskich", publikacji wydanej w 1933 r. wynika, że lotnisko [...] miało nie tyle charakter wspólny (wojskowo-cywilne), ile przede wszystkim charakter cywilny. Atlas ten pochodzi ze zbiorów archiwalnych Biblioteki Jagiellońskiej. Atlas Lotnisk Polskich opracowany w Ministerstwie Komunikacji przy współudziale Wydział Aerofotogrametrycznego P.L.L.Lot. Powyższy atlas zawiera szczegółowe dane dotyczące lotniska w [...] oraz mapę lotniska w skali 1:20000 według stanu z grudnia 1932 roku.

Z w/w mapy lotniska, a także z zawartej w aktach sprawy dokumentacji wynika zarazem, że na wywłaszczonych nieruchomościach nie powstało lotnisko wojskowe, ani też nie nastąpiło na nim rozszerzenie istniejącego już lotniska wojskowego. Okoliczność, że w okresie II wojny światowej nastąpiło w tym kierunku poszerzenie lotniska wojskowego (dla celów wojskowych) w tej sprawie nie ma znaczenia. Zarazem, ze zgromadzonych materiałów (fragmentów cytowanych opracowań monograficznych), jak i map - w szczególności mapy z 1932 r. określającej położenie cywilnego portu lotniczego [...] wynika, że obszar wywłaszczeń zlokalizowany w południowo-wschodniej części lotniska od co najmniej 1929 r. miał stanowić i stanowił teren lotniska cywilnego. Tam w szczególności przeniesiono prowizoryczny (tymczasowy) dworzec lotniczy z części północno-zachodniej lotniska w K. W 1931 r. ukończono budowę cywilnego dworca lotniczego w części południowo-wschodniej lotniska, wywłaszczonej celem zlokalizowania na niej części cywilnej lotniska. W aktach sprawy brak jest bezsprzecznych dowodów wskazujących, że lotnisko cywilne powstało w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej decyzji z władzami wojskowymi.

Istotna jest przy tym, w kontrolowanej obecnie sprawie także i ta okoliczność, że na terenie działek nr [...] i nr [...], pół. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. [...] nie znajdowały się żadne urządzenia służące lotnictwu wojskowemu (urządzenia pomocnicze), ani obecnie nie znajdują się na nim takie urządzenia. Nie było to możliwe z uwagi na to, że na przedmiotowych nieruchomościach zrealizowano inny cel w postaci budowy bocznicy kolejowej do dworca lotniczego cywilnego. Wobec powyższego wnioskowane do zwrotu nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i nr [...], pół. w obr. [...], jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. [...] należy uznać, zdaniem Sądu I instancji, za zbędne na cel wywłaszczenia określony w orzeczeniu Województwa K. z [...] października 1929 r. znak [...].

Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że wnioskowane do zwrotu działki nie są obciążone infrastrukturą techniczną przedsiębiorstwa energetycznego, kanalizacyjno-wodociągowego, gazowniczego oraz prawami obligacyjnymi i rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Przeprowadzona w dniu 25 lipca 2014 r. rozprawa administracyjna połączona z oględzinami wykazała, że zawnioskowane do zwrotu działki stanowią obszar gruntu położony na północ od ul. M. w K. w pobliżu hangaru lotniczego, porośnięty w całości koszoną trawą oraz kilkoma drzewami.

Z powyższego wynika, że teren wywłaszczonej nieruchomości nie jest w żaden sposób wykorzystywany ani zagospodarowany na cel publiczny na jaki został wywłaszczony.

W konsekwencji wszystkich powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, trafne jest, w ich zakresie, stanowisko organu I i II instancji, zgodnie z którym na przedmiotowych nieruchomościach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Odmowa zwrotu nieruchomości jest jednak warunkowana postanowieniami art. 11d ust. 9 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) w związku z art. 13 u.g.n.

W kontrolowanej sprawie pomimo ustalenia, że nieruchomość nie jest wykorzystana na poszerzenie lotniska wojskowego, jej zwrot nie jest możliwy z uwagi na skutki prawne wynikające bezpośrednio mocy ustawy w związku z faktem wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji nr [...] z [...] grudnia 2013 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Budowa drogi publicznej - etap [...],[...] - odcinek drogi wraz z włączeniem do ulicy K. oraz infrastrukturą techniczną: oświetleniem ulicznym i kanalizacją opadową. Powyższa okoliczność stanowi negatywną przesłankę zwrotu przedmiotowej nieruchomości, bowiem stosownie do treści przepisów art. 11d ust. 9 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) w związku z art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami, od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania ww. decyzji ZRID, wykluczona została możliwość dokonywania zmian w sferze stosunków cywilnoprawnych poprzez przeniesienie prawa własności tej nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego - w tym jej zwrotu na rzecz w/w wnioskodawców, w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła gmina miejska K. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1.naruszenie art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 80 k.p.a poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że:

- na przedmiotowych nieruchomościach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia,

- przeznaczenie terenu dla potrzeb infrastruktury lotniska cywilnego nie stanowiło realizacji celu, o którym mowa w akcie wywłaszczeniowym,

- modyfikacja celu wywłaszczenia nie jest dopuszczalna.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że nieprawidłowe są uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Skarżąca kasacyjnie przytoczyła wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 270/08 w którym wskazano, że wywłaszczenie przedmiotowych gruntów nastąpiło na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w gm. [...]. W związku z tym nie jest konieczne wykazanie, że na terenie tym musiały powstać inwestycje budowlane lub urządzenia techniczne dla jego obsługi służące wojsku bowiem infrastrukturę lotniska rozumianą jako rozszerzenie lotniska wojskowego stanowił teren niezabudowany i nienasycony urządzeniami, a służący lepszemu i bezpieczniejszemu funkcjonowaniu tegoż lotniska. Wywłaszczone grunty stanowiły więc niezbędną przestrzeń dla lotniska wojskowego. Bezspornym jest fakt, że lotnisko wojskowe w R. funkcjonowało do wybuchu II wojny światowej. Z kolei w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. II SA/Kr 978/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż za przekonujące uznać należy stanowisko organów, że budowa lotniska o charakterze cywilnym nastąpiła w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej inwestycji z odpowiednimi władzami wojskowymi. Materiały zgromadzone w tej sprawie pokazują, że pod względem rodzajowym nie nastąpiło odstąpienie od zamierzonego celu wywłaszczenia. Rozbudowa lotniska wojskowego nastąpiła w zwartym kompleksie. Ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wojskowych, które wymagały rozbudowy znajdowały się obiekty lotniska cywilnego, skutkowało to koniecznością ich przeniesienia na obrzeża zasadniczego lotniska wojskowego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z art. 137 u.g.n., a nie jak błędnie w uzasadnieniu swoich decyzji wskazał Starosta K. tj. uznając, iż na zawnioskowanych do zwrotu nieruchomościach nie zrealizowano przedmiotowego celu. Starosta K. w swojej argumentacji wyjaśnia, iż nieruchomości wywłaszczone zostały na poszerzenie lotniska wojskowego, natomiast wykorzystane zostały na cele lotniska cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem wyrok Sądu I instancji pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił błędne motywy, a zatem kwestionowany wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępuje uzasadnienie wyroku Sądu I instancji i powinno być także uwzględnione w procesie wykładni i oceny konsekwencji prawnych decyzji organów obu instancji – wadliwych w zakresie wskazania podstawy prawnej odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, i w konsekwencji, wadliwych w zakresie uzasadnienia prawnego.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii czy podstawą do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być okoliczność wydania decyzji z.r.i.d. i realizacja na terenie wywłaszczonym drogi publicznej, czy też, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia.

Materialnoprawną podstawę orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowią przepisy art. 136 ust. 3 i 1art. 37 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Przedmiot i konstrukcję sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyznaczają elementy nie tylko hipotezy normy prawnej art. 136 ust. 3, ale także elementy hipotezy normy prawnej zawartej w art. 216 ustawy. Wskazują one między innymi mianowicie określenie nieruchomości objętych instytucją zwrotu. W niniejszym przypadku kwestia ta jest zasadniczą. Niewątpliwie wywłaszczone orzeczeniem Województwa K. z 1929 r. na cele rozszerzenia lotniska wojskowego mogły być objęte instytucją zwrotu, przewidzianą w u.g.n. Nieruchomości wywłaszczone w 1929 r. podlegały ustawie wywłaszczeniowej jaką była ustawa z 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych.(Dz. U. Państwa dla Królestw i Krajów w Radzie Państwa Reprezentowanych - Dz. U. z 1878 r. Nr 30).

Z opracowania profesora Mariana Zimmermanna "Wywłaszczenie - Studium z Dziedziny Prawa Publicznego", Lwów 1933, wynika, że "w byłej dzielnicy austriackiej nie było ogólnej ustawy ekspropriacyjnej; nowe ustawy polskie, wprowadzające wywłaszczenie na różne cele, nakazują stosować w postępowaniu analogiczne przepisy austriackiej ustawy o budowie i eksploatacji kolei z 18 lutego 1878 r. spełnia ona przez to, to samo zresztą jak dawniej i dziś w Austrii funkcje ogólnej ustawy eksproprjacyjnej". Z kolei przepis w tym miejscu zamieszczony stwierdza, iż "art. 23 u. IV rozp. Prezyd. Rzplitej z 14 marca 1928 r. p. 294 o prawie lotniczym postanawia: Do wywłaszczeń stosuje się przepisy obowiązujące na poszczególnych obszarach prawnych, z tem zastrzeżeniem, że na obszarach województw: krakowskiego, lwowskiego, tarnopolskiego, stanisławowskiego oraz cieszyńskiej części województwa śląskiego będą stosowane przepisy na użytek kolei". Dalej prof. Marian Zimmermann stwierdza "(...) wobec braku ogólnej ustawy ekspropriacyjnej i wobec braku wyrobionej jeszcze z czasów austriackich praktyki, według której stosowano ustawę kolejową w razie braku bliższych przepisów o wywłaszczeniu - per analogiam, wydaje się rzeczą niewadliwą, ze i w tych przypadkach znajdzie ona zastosowanie." (por. rozdział "Wywłaszczenie w ustawodawstwie polskim" w Marian Zimmermann, Wywłaszczenie - Studium z Dziedziny Prawa Publicznego", Lwów 1933). Z wyżej wskazanego opracowania naukowego wynika, że na terenie województwa k. ustawa z 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych spełnia rolę ogólnej ustawy wywłaszczeniowej, mającej zastosowanie do prawa lotniczego. W tym stanie faktycznym i prawnym skoro wywłaszczenie gruntów pod rozszerzenie lotniska wojskowego w 1929 r. mogło odbyć się na podstawie i tylko na podstawie ustawy stricte wywłaszczeniowej, którą była ustawa z 18 lutego 1878 r., to spełnione zostały przesłanki do zastosowania przepisów art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n. w rozpatrywanej sprawie.

W myśl art. 75 k.p.a. za dowód należy jednakże dopuścić wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem.

Organy orzekające w sprawie na podstawie dowodów zasadnie przyjęły, że celem wywłaszczenia przedmiotowej parceli gruntowej było "rozszerzenie lotniska wojskowego w [...]". Wprawdzie w aktach sprawy nie ma samego orzeczenia z dnia [...] października 1929 r., jednakże cel tego wywłaszczenia pośrednio wynika z innych dokumentów zebranych przez organy administracji. Żadna ze stron nie kwestionuje, że decyzja o wywłaszczeniu określała cel tego wywłaszczenia ściśle związany z rozbudową bądź rozszerzeniem lotniska wojskowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocena prawna zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości, zaaprobowana przez Sąd I instancji, nie jest trafna.

Niewątpliwe jest, że budowa lotniska o charakterze cywilnym nastąpiła w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej inwestycji z odpowiednimi władzami wojskowymi. Materiały zgromadzone w tej sprawie, w tym znajdująca się w aktach sądowych notatka służbowa Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z 1963 r., wskazują że pod względem rodzajowym nie nastąpiło odstąpienie od zamierzonego celu wywłaszczenia. Rozbudowa lotniska wojskowego nastąpiła w zwartym kompleksie. Ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wojskowych, które wymagały rozbudowy znajdowały się obiekty lotniska cywilnego, skutkowało to koniecznością ich przeniesienia na obrzeża zasadniczego lotniska wojskowego. Z dołączonej notatki służbowej wynika, że lotnictwo wojskowe użytkowało lotnisko [...] do połowy lat pięćdziesiątych dwudziestego wieku. W 1951 r. decyzją Dowódcy Wojsk Lotniczych przystąpiono do wydłużenia istniejącej drogi startowej.

Zauważyć należy, że przepisy przedwojenne dopuszczały funkcjonowanie lotnisk wojskowo-cywilnych. Według § 5 rozporządzenia Ministra Komunikacji z 15 lutego 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami Spraw Wojskowych i Spraw Wewnętrznych, zaś co do § 6 pkt 1 lit. a), § 17 punkt 2, § 66 lit. b i c i w porozumieniu z Ministrem Skarbu, a co do § 6 punkt 1 lit. b) i § 17, punkt 2 również w porozumieniu z Ministrem Opieki Społecznej, wreszcie co do § 66 lit. c) w porozumieniu z Ministrami Spraw Zagranicznych oraz Przemysłu i Handlu - o podziale lotnisk na kategorie oraz o warunkach zakładania, urządzania i korzystania z lotnisk oraz urządzeń pomocniczych (Dz. U. z 1934 r. Nr 18, poz. 142) dzielono lotniska na wojskowe, cywilne i wspólne (wojskowo-cywilne). Dodać też należy, że infrastrukturę lotniska stanowić może także teren niezabudowany i nienasycony urządzeniami, o ile jego obszar wolny od zabudowy jest niezbędny do korzystania z lotniska zgodnie z charakterem potrzeb, którym lotnisko ma służyć.

Skład orzekający podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1958/16 na tle analogicznej sprawy, że z uwagi na postęp myśli technologicznej, jaki nastąpił pomiędzy datą wywłaszczenia a czasami obecnymi, nie można takiej samej miary stosować do lotnisk, które powstawały w latach 20-tych i 30-tych ub. wieku, jak do lotnisk budowanych aktualnie. Jest rzeczą oczywistą dla wszystkich, że w tamtym okresie czasu w Polsce zarówno ilość samolotów pasażerskich jak i wojskowych a także ich wymagania techniczne, a co za tym idzie, wymagania dotyczące lotnisk, są nieporównywalne z obecnymi. Z tego powodu decydujące znaczenie w zakresie rozstrzygnięcia istnieniu podstaw prawnych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości miało ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że lotnisko zostało wybudowane i służyło ono także celom wojskowym do połowy lat pięćdziesiątych, a wywłaszczone działki służyły infrastrukturze związanej z obsługą lotniska.

Dodać też należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji, wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletni czy wieloetapowe (vide wyroki NSA z dnia: 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14).

Mając na uwadze powyższe powtórzyć należy, że błędne jest stanowisko, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Tym samym wadliwa jest podstawa prawna decyzji, odmawiających zwrotu wywłaszczonej parceli, wskazująca na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.