Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 21 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. P. i W. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1913/24 o odmowie wstrzymania wykonania "zaskarżonej decyzji" w sprawie ze skargi A. P. i W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Warszawie z dnia 31 maja 2024 r. znak: DOR.7100.145.2024.URA w przedmiocie uchylenia decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2019 r., nr WOP.7721.205.2018.PG, o nakazie rozbiórki.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania "zaskarżonej decyzji" Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 kwietnia 2024 r., znak: WOP.7718.20.2023.MK, o odmowie uchylenia decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 listopada 2019 r., nr WOP.7721.205.2018.PG, nakazującej A. i W. P. rozbiórkę dobudowy do budynku mieszkalnego, trwale związanej z gruntem, murowanej, z dachem spadzistym krytym blachodachówką, o wymiarach 9,90 m x 10,10 m + 4,40 m x 5,05 m, zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w obr. ewid. [...], gmina K..

Sąd I instancji mając na względzie treść i wykładnię art. 61 § 3 p.p.s.a., stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie mógł podlegać uwzględnieniu, ponieważ skarżący nie podjęli choćby próby wykazania, by w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ograniczono się wyłącznie do sformułowania wniosku. Bez właściwej argumentacji Sąd nie był w stanie ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji grozi wnioskodawcy znaczną szkodą. Sąd podkreślił, że, rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie bada jego zgodności z prawem, a jedynie ocenia, czy zachodzą okoliczności z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wszelkie zarzuty co do zaskarżonej decyzji będą przedmiotem oceny Sądu na etapie rozpoznania skargi na rozprawie.

Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli skarżący, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje wyrządzenie znacznej szkody oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki dla skarżących. W zażaleniu owe skutki powiązano z charakterem decyzji o nakazie rozbiórki i skutkami finansowymi, a także konsekwencjami wynikającymi z wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zaskarżone zażaleniem postanowienie Sądu I instancji podlega uchyleniu, lecz z innych względów niż w nim podniesione, ponieważ skarżący wnioskowali w skardze "zwykłej" o wstrzymanie wykonania decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 listopada 2019 r., nr WOP.7721.205.2018.PG, o nakazie rozbiórki, a nie jak wskazał Sąd I instancji – "zaskarżonej decyzji". Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istniały podstawy do odmowy wstrzymania wykonania ww. decyzji o nakazie rozbiórki.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżący nie przedstawili jakiegokolwiek uzasadnienia wniosku o wstrzymanie decyzji, z którego wynikałaby możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ograniczyli się jedynie do sformułowania wniosku o wstrzymanie decyzji. Tej zaś oceny nie niweczy argumentacja zażalenia odwołująca się do skutków wynikających z samego charakteru decyzji o nakazie rozbiórki i skutków finansowych, a także konsekwencji wynikających z wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Po pierwsze, jeżeli strona skarżąca powołuje się na skutki finansowe to tego rodzaju argumentacja wymaga także przedstawienia sytuacji finansowej podmiotu wnioskującego. Nie jest więc możliwe bez wskazania stosownych konkretów dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji spowoduje w ogóle "znaczną" szkodę lub wywoła nieodwracalne skutki. Poza tym z reguły skutki finansowe nie mają charakteru nieodwracalnego, ponieważ w związku z wykonaniem wadliwych decyzji administracyjnych przysługuje roszczenie odszkodowawcze.

Po drugie, przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie można utożsamiać z oceną legalności wydanego aktu. To, że potencjalnie istnieje możliwość uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (o odmowie uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki) nie oznacza, iż w związku z tym zachodzą podstawy do wstrzymania wykonania np. decyzji o nakazie rozbiórki. Taka możliwość jest uzależniona tylko od wykazania istnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zresztą finalny efekt w postaci rozbiórki nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny z punktu widzenia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Oceny tej nie zmienia fakt, że proces budowlany jest działalnością, która z zasady może łączyć się z możliwością wystąpienia okoliczności i skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z nakazem rozbiórki (por. postanowienia NSA: z 12 marca 2014 r., II OZ 232/14; z 17 września 2013 r., II OZ 746/13; z 8 lutego 2013 r., II OZ 70/13), nawet jeżeli potencjalnie może dojść do uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki. W innym wypadku niezależnie od przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. możliwe byłoby wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej w każdej sprawie jeżeli tylko strona skarżąca złożyłaby do sądu administracyjnego wniosek w tym przedmiocie (por. postanowienie NSA z 30 stycznia 2018 r., II OZ 24/18). Dlatego niezależnie od przedmiotu sprawy zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. wymagane jest wykazanie istnienia dwóch przesłanek, tj. trudnych do odwrócenia skutków lub powstania znacznej szkody. Co prawda, orzeczenie rozbiórki zawsze łączy się z poniesieniem określonych kosztów jej dokonania. Wobec tego, faktu poniesienia kosztów rozbiórki nie należy rozpatrywać w kategoriach znacznej szkody skoro koszt jest związany z istotą tej decyzji. Charakter znacznej szkody ma taka szkoda, która niesie ze sobą skutki odmienne od tych, które decyzja z reguły wywołuje. Poniesienie kosztów rozbiórki budynku należy zaliczyć do normalnych skutków takiej decyzji (por. postanowienia NSA: z 4 marca 2020 r., II OZ 218/20; z 22 maja 2020 r., II OSK 1422/19; z 9 czerwca 2021 r., II OZ 364/21). W takiej sytuacji trudno zatem z automatu uznać, że w stosunku do takiego podmiotu nakaz rozbiórki spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Dlatego choć w zażaleniu wskazano na skutki finansowe nakazu rozbiórki, jednak bez wykazania jakie konkretnie koszty finansowe wywoła wykonanie decyzji tak aby w ogóle można było mówić o nieodwracalnych skutkach lub znacznej szkodzie.

Po trzecie, bez znaczenia dla powyższej oceny jest wskazywana w zażaleniu okoliczność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Sama okoliczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego i jego prowadzenie nie oznacza, że zaistniały przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. warunkujące wstrzymanie decyzji administracyjnej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje możliwość wstrzymania czynności egzekucyjnych, jak i postępowania egzekucyjnego, co może być przedmiotem ochrony tymczasowej, ale w innym postępowaniu – egzekucyjnym. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2014 r., II FZ 1741/14).

Wreszcie należy podnieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy na aktualnym etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jednocześnie przedmiotem rozpoznania tegoż Sądu było także drugie zażalenie skarżących na postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi kasacyjnego od wyroku, którym oddalono skargę "zwykłą". Rozpoznając to zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt II OZ 723/25, je oddalił, co oznacza, że wyrok Sądu I instancji stał się prawomocny z dniem 21 maja 2025 r., a tym samym w świetle art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a. nie istnieją już podstawy do ewentualnego domagania się przez skarżących wstrzymania wykonania decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.