Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 484/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 484/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę M. S. (skarżący, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (organ, SKO, Kolegium) z dnia [...] marca 2021 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 26 czerwca 2019 r. Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni otrzymał maila z informacją o umieszczonej w pasie drogowym tablicy reklamowej trwale związanej z gruntem na ul. U. na działce nr [...], obręb [...] O.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Prezydent Miasta Gdyni (organ I instancji), działając m.in. na podstawie art. art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, 6, 10, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) oraz § 4 ust. 2 uchwały nr XIII/429/19 Rady Miasta Gdyni z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie miasta Gdyni, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdyni (uchwała Rady Miasta Gdyni) wymierzył skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 12.285 zł za zajęcie w okresie od dnia 17 grudnia 2019 r. do dnia 15 stycznia 2020 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (ul. U. w Gdyni, działka nr [...], obręb [...] O.) poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 13,65 m².

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 2 lipca 2019 r. podczas oględzin zostało potwierdzone, że tablica jest umieszczona w pasie drogowym drogi gminnej nr [...]. W dniu 16 lipca 2019 r. na tablicy stwierdzono obecność reklamy z grafiką i treścią: "tel. .... . B. [...]". Od dnia 23 sierpnia 2019 r. została zmieniona treść reklamy na: "K, ... B, ..., ... ". Powierzchnia reklamy wynosiła 13,65 m². Ustalono, że firma H. ekspozycję wszystkich reklam zleca firmie [...]. W tej sprawie przeprowadzono postępowanie administracyjne, w wyniku którego naliczono administracyjną karę pieniężną za zajęcie w okresie od dnia 26 czerwca 2019 r. do dnia 16 grudnia 2019 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 13,65 m².

Z uwagi na fakt nieusunięcia reklamy z pasa drogowego przez firmę [...], w dniu 15 stycznia 2020 r. wszczęto kolejne postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej wobec sprawcy nielegalnego zajęcia ww. drogi publicznej. W decyzji podkreślono, że skarżący zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie, pomimo kierowanych do niego zawiadomień nie skorzystał z prawa udziału w oględzinach, jak też z prawa zaznajomienia się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji.

Na powyższą decyzję skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej ostatecznej decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2021 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2020 r. o nałożeniu na skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Biorąc pod uwagę zaistniały w sprawie stan faktyczny Kolegium doszło do wniosku, że decyzja organu I instancji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie została ona również skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że skarżący, prowadzący działalność reklamową, działał na zlecenie spółki H. Sp. z o.o., co skutkowało umieszczeniem baneru reklamowego na nośniku - tablicy reklamowej. W trakcie postępowania przed organem I instancji skarżący został najpierw wezwany do przedstawienia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, następnie zaś poinformowano go o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Na żadne z tych pism skarżący nie udzielił odpowiedzi. Organ I instancji miał zatem prawo zakończyć postępowanie, a w wydanej decyzji uznać skarżącego za osobę, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego i to zarówno poprzez umieszczenie tablicy reklamowej, jak i poprzez umieszczenie na tej tablicy reklamy. Organ I instancji po ustaleniu, że skarżący prowadzi działalność reklamową, i że zlecono mu umieszczenie reklamy w pasie drogowym, miał prawo przyjąć, że zarówno tablica, jak i reklama zostały umieszczone przez tę samą osobę. Agencje reklamowe zwykle zajmują się zarówno montażem tablic, jak i naklejaniem na nie reklam. Jednocześnie gdyby reklama została naklejona na tablicę należącą do jakiegoś innego podmiotu, skarżący musiałby dysponować dokumentem, z którego wynikałoby jego prawo do dysponowania tablicą. Żadne dokumenty świadczące o tym, że to nie skarżący umieścił tablicę w obrębie pasa drogowego nie zostały jednak przedstawione, i to zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i w trakcie postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie przedstawiono także dokumentów świadczących o tym, że to nie skarżący umieścił reklamę na tablicy, lecz jakiś podwykonawca, albo też, że to H. Sp. z o.o. powinna była wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji karą za nielegalne zajęcie pasa drogowego prawidłowo obciążono stronę.

Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta nie była bowiem dotknięta żadnymi wskazanymi w tym przepisie kwalifikowanymi wadami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W ocenie WSA w Gdańsku sformułowane przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz naruszenia prawa procesowego w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zostały podniesione, niejako w zastępstwie zaskarżenia przez skarżącego decyzji organu I instancji w drodze odwołania, którego w rozpatrywanej sprawie nie wniesiono. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ prawidłowo ocenił, że żaden z podniesionych przez skarżącego zarzutów nie świadczy o wystąpieniu w sprawie podstawy do stwierdzenia jej nieważności i nie stanowi o objęciu decyzji kwalifikowaną wadą z art.156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz wadą skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ w prawidłowy sposób zaakcentowało odrębność postępowania toczącego się w trybie nadzwyczajnym od postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary. Sąd I instancji wskazał, że nie może zasługiwać na aprobatę takie postępowanie skarżącego, który będąc całkowicie bierny w toku postępowania zwykłego pomimo zapewnienia mu czynnego udziału w sprawie, później z tego właśnie faktu (niekwestionowania ustaleń organu I instancji na etapie postępowania w przedmiocie nałożenia kary), chce wywieść dla siebie korzystne skutki prawne w toku postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć więc miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej niedopuszczalne jest przy tym stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów określających zastosowanie tego nadzwyczajnego środka.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił dodatkowo, że przedmiotowy przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wzbudzał żadnych wątpliwości interpretacyjnych organu I instancji. Treść tego przepisu jest jasna, gdyż stanowi on, że zarządca drogi wymierza karę pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej w myśl przepisów art. 40 ust. 4-6 u.d.p. Omawiany przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. został zastosowany przez organu I instancji jako podstawa wymierzenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego przez reklamę, w rozumieniu w jakim pojęciem "reklamy" posługuje się ustawa o drogach publicznych (umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, nie będący znakiem drogowym - art. 4 pkt 23 u.d.p.). Zdaniem WSA w Gdańsku trudno zatem przypisywać organowi używanie tego pojęcia w innym znaczeniu niż wskazane. Szczególnie, że w toku postępowania ustalono istnienie w pasie drogowym obiektu budowlanego w postaci tablicy reklamowej i za to wymierzono karę, a nie jak wskazuje skarżący na etapie postępowania nieważnościowego, że było to w jego ocenie, raczej wymierzenie kary za umieszczenie reklamy w rozumieniu wklejenia plakatu na tablicy reklamowej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, świadczy ona również o kwestionowaniu, poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego, w istocie zastrzeżeń skarżącego, co do ustalonego w postępowaniu zwykłym stanu faktycznego sprawy i jednocześnie - co zostanie wykazane poniżej - w zakresie który nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku prawidłowo przyjęło, że w odniesieniu do decyzji organ I instancji nie można także mówić o objęciu jej kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej zasadnie dokonano według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Organ I instancji skierował decyzję do podmiotu, który według jego ustaleń zajął pas drogowy bez zezwolenia poprzez ustawienie tablicy reklamowej. Sąd Wojewódzki podkreślił, że skarżący nie kwestionował, że jest podmiotem który zajął pas drogowy, w szczególności nie podnosił na tym etapie, że to nie on ustawił tablicę reklamową. Decyzja o nałożeniu kary nie została również zakwestionowana w drodze odwołania, o której to możliwości skarżący został również skutecznie pouczony. Sama wątpliwość skarżącego wyrażona na etapie postępowania nieważnościowego, że być może organ w niedostateczny sposób rozważył, czy to właśnie on był odpowiedzialny za ustawienie reklamy w pasie drogowym, prawidłowo została oceniona przez organ, jako niewystarczająca dla przyjęcia, że w sprawie w sposób oczywisty doszło do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że umieszczenie reklamy na nośniku reklamowym stanowi zajęcie pasa drogowego i niewłaściwe ich zastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nałożenie kary pieniężnej za umieszczenie reklamy na istniejącym nośniku reklamowym nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy art. 40 ust. 12 u.d.p. sankcjonuje zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, a nie "wyklejenie" plakatów reklamowych na istniejących nośnikach i niewłaściwe ich zastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną nie odpowiada przesłance z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji ostatecznej;

4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie dokonania ustaleń dotyczących podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim instalacji reklamowej (nośnika reklamowego) w stopniu uzasadniającym przyjęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona;

5) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebranie całego materiału dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia granic pasa drogowego, co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona;

6) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku wewnętrznie sprzecznego;

7) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) polegające na dokonaniu nieprawidłowej kontroli decyzji organu administracji publicznej i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi, na skutek wadliwego przyjęcia, że organ wydający decyzję nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarg kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).

W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut najdalej idący, a więc dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2.e. petitum skargi kasacyjnej).

Zgodnie z ustalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje wymagania określone art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego (art. 78d u.p.a.) i procesowego. Sąd I instancji odniósł się również do większości zarzutów skarżącego.

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Inną natomiast kwestią jest siła przekonywania argumentów użytych przez Sąd pierwszej instancji dla wykazania zasadności wydanego orzeczenia. Brak przekonania strony co do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętych ustaleń i kierunku wykładni oraz zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła zostać oceniona wymaga postawienia zgoła innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 690/17, wyrok NSA z 18 września 2019 r., I GSK 186/17- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się natomiast jakiejkolwiek wewnętrznej sprzeczności w sporządzonym uzasadnieniu WSA w Gdańsku. Ponadto podnoszone przez autora skargi kasacyjnej wątpliwości dotyczące sformułowania uzasadnienia nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a zarzut uchybienia przez Sąd I instancji przepisom postępowania jest skuteczny tylko, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie sformułowany zarzut naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a. jest jedynie dyskusją autora skargi kasacyjnej z poglądami WSA w Gdańsku, a nie odnosi się do budowy samego uzasadnienia jako takiego, czy jego kompletności i klarowności, która umożliwiałaby przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

Stąd zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony.

W ocenie NSA niezasadny jest zarzut zawarty w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Oczywista niezasadność tego zarzutu wynika z jego formalnej wadliwości oraz braku jego uzasadnienia. W doktrynie i judykaturze poza sporem pozostaje stanowisko, że art. 151 p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Przepis ten zawsze musi być odnoszony do innych regulacji, stosowanych przez organ i dopiero na ich tle można jednoznacznie ustalić, czy Sąd I instancji dokonał poprawnej kontroli zaskarżonego aktu. W konsekwencji pozwala to wypowiedzieć się o prawidłowości oddalenia skargi, jeżeli takie rozstrzygniecie zapadło przed sądem I instancji. Brak odniesienia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. do właściwych przepisów stosowanych przez organ nie pozwala na zajęcie stanowiska w zakresie podjętego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, a to zawsze musi prowadzić do przyjęcia wadliwości tak skonstruowanego zarzutu.

Należy zauważyć, że art. 151 p.p.s.a. ma charakter jedynie wynikowy i stanowi wzorzec kontroli sądowej. Stąd dla swojej skuteczności zarzut ten powinien być powiązane z normami dopełnienia wskazującymi, jakie to naruszenia przepisów lub brak ich naruszenia uzasadnia bądź nie uzasadnia wydanie wyroku o określonej treści. Tego zabrakło z kolei w skardze kasacyjnej przy formułowaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z 27.05.2025 r., III OSK 913/22, LEX nr 3881819).

Wprawdzie formalnie autor skargi kasacyjnej odniósł zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. do art. 134 §1 i 135 p.p.s.a., ale z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jego zdaniem Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy ponieważ powinien był uwzględnić skargę, a zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. Natomiast nie wskazano żadnej formy naruszenia wskazanych przepisów. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku domyślania się, co autor skargi kasacyjnej miał na myśli.

Art. 135 p.p.s.a. wyznacza zatem jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10, wyrok NSA z 18.11.2025 r., III OSK 1387/25, LEX nr 3943236). Istota regulacji zawartej w przytoczonym przepisie sprowadza się do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy. Stąd stawiając zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej powinien w pierwszym rzędzie wskazać, w stosunku do jakich aktów administracyjny podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy Sąd I instancji powinien był podjąć określone środki w celu usunięcia naruszenia prawa, a dalej uzasadnić, czy wskazane akty administracyjne objęte są granicami postepowania. Natomiast żadna z powyższych przesłanek nie została wykazana w skardze kasacyjnej i z tego powodu zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., z uwagi na brak jakiegokolwiek jego uzasadnienia, a więc wskazanie poprzez jakie konkretnie postępowanie Sądu I instancji doszło do jego naruszenia i wykazanie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy również z przyczyn formalnych nie nadaje się do rozpatrzenia. W judykaturze wskazuje się, że o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Przy czym niedopuszczalne jest kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a. dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z 9.12.2025 r., III OSK 1850/24, LEX nr 4012859).

Należy zauważyć, że skarżący dopatruje się ziszczenia przesłanek nieważnościom w tym, że został pociągnięty do odpowiedzialności administracyjnej za zajecie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia w sytuacji, gdy - jak podaje - nie jest właścicielem nośnika reklamowanego, przy braku jednoznacznie określonego pasa drogowego w zebranym materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych oraz za samą czynność "wklejenia" reklamy, która nie jest tożsama z zajęciem pasa drogowego.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 k.p.a., stanowi natomiast wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). W orzecznictwie trafnie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Poza tym, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (por. P.M. Przybysz (w:) Piotr Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opubl.: LEX/el. 2019, komentarz do art. 156 k.p.a., teza 1, 2 oraz wyroku NSA: z 16 grudnia 1998 r., I SA 339/98, LEX nr 44548; z 16 października 1998 r., II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; z 16 października 1998 r., II SA 1079/98, LEX nr 41821; z 8 października 1999 r., IV SA 1646/97, LEX nr 48679).

Z powyższego wynika, że - z uwagi na wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych - do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku ustalenia zaistnienia którejkolwiek ze ściśle interpretowanych przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. (zarzuty 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej) - w zakresie dotyczącym ustaleń faktycznych co do tego, kto dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - nie mogą być uznane za skuteczne.

Wyjaśnić jednak wypada, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w sposób oczywisty sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 76) i zasadniczo dotyczy to naruszeń prawa materialnego. Naruszenie przepisów regulujących zasady postępowania dowodowego i ustaleń faktycznych sprawy może mieć charakter rażący np. gdy postępowania dowodowego w ogóle nie przeprowadzono. W rozpoznawanej sprawie w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej nie postawiono jednak zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w związku z nieprzeprowadzeniem - w ramach postępowania zwykłego - postępowania dowodowego co do ustalenia, kto zajął pas drogowy bez zezwolenia, jak również brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia granic pasa drogowego. Zarzuty z kolei wskazane w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej dotyczą de facto naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Jedynie na dalszym planie nastąpiło wskazanie, że chodzi o brak przyjęcia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu uzasadniającym uznanie go za rażące naruszenie prawa. Z kolei w judykaturze trafnie przyjmuje się, że nakaz prawny podjęcia wszelkich niezbędnych czynności procesowych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w regulacji prawnej procesowego prawa administracyjnego pozostawia organowi orzekającemu swobodę w zakresie doboru oraz dokonania szczegółowej oceny wymaganych czynności mających na celu wykazanie wszystkich koniecznych okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania określonej normy prawnej. Posługując się gradacją naruszenia prawa procesowego należy stąd wyprowadzić ogólne założenie o wyłączeniu z kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa tego zakresu regulacji, co oznacza, że naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. nie może zostać zaliczone do rażącego naruszenia prawa (Wyrok NSA z 11.05.2022 r., II OSK 1779/19, LEX nr 3365636, B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 46-52).

W judykaturze wskazuje się, że zakres rozpoznania jest ograniczony wyłącznie do ustalenia, czy decyzja co do której zostało złożone żądanie stwierdzenia nieważności decyzji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, którego rodzaje enumeratywnie są wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. i do których odesłano w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego jest stan faktyczny ustalony przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., nie są więc z tego względu zasadne (wyrok NSA z 23.06.2020 r., II OSK 3393/19, LEX nr 3045675). Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją.

Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo ustaliły, iż źródłowa decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej została skierowana do właściwej osoby, będącej stroną w sprawie, gdyż zajęcie pasa drogowego nastąpiło przez skarżącego kasacyjnie, który w tym pasie umieścił reklamę, w pełni odpowiadającą treści art. 4 pkt 23 u.d.p. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte przeciwko skarżącemu, jak również był on adresatem decyzji źródłowej. W ramach prowadzonego postępowania był on informowany o jego przebiegu, miał możliwość podejmowania inicjatywy dowodowej, jak również wniesienia odwołania. Skarżący natomiast nie przedstawiał jakichkolwiek dowodów na swoją korzyść zarówno w ramach pierwotnego postępowania, jak i w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej. W tym miejscu należy jedynie wskazać, że czynności podejmowane przez organ administracyjny w celu zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego dotyczą okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a. zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. Ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, dlatego na stronie spoczywa ciężar udowodnienia konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodziłaby ona dla siebie określone skutki prawne (zob. wyrok NSA z 26.11.2024 r., II OSK 491/22, LEX nr 3820946). Jeżeli więc skarżący nie był podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego, czy uważał, że nie dokonywał czynności zajęcia pasa drogowego to powinien na tę okoliczność przedstawić stosowne dowody, a tego nie uczynił. Trudno natomiast wymagać od organu, aby prowadził dodatkowe postępowanie dowodowe na okoliczność, która wynikała już ze zgromadzonego materiału.

W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p., a więc rażącego naruszenia prawa polegającego na nieprawidłowej subsumcji stanu faktycznego.

Naruszenie prawa poprzez wadliwe zastosowanie normy prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 15 października 2001 r. I CKN 102/99).

Oznacza to, że rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest możliwe dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy. Ustalenia faktyczne nie mogą być przy tym zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego, lecz wymagają wskazania, z naruszeniem jakich przepisów prawa procesowego ustaleń tych dokonano. Kto - w konkretnym postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia - jest stroną, do której kierowana jest decyzja wydawana na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., decydują ustalenia stanu faktycznego.

Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jednoznacznie wynika, że w zakresie wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. organy nie dopuściły się naruszenia prawa polegającego na błędnej wykładni tego przepisu. Art. 40 ust. 1 u.d.p. stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Z kolei z art. 40 ust. 12 tej ustawy wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca wymierza karę na zasadach określonych w przepisach ustawy. Dla wymierzenia kary istotny jest fakt, że do takiego zajęcia doszło. W tej sprawie ustalono, że źródłowa decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej została skierowana do właściwej osoby, będącej stroną w sprawie, jak również że doszło do zajęcia pasa drogowego, a zatem Sąd I instancji zasadnie uczynił oddalając skargę na decyzję SKO o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Błędy w zakresie zebranego materiału dowodowego w sprawie wydania decyzji pierwotnej istniały, ale nie uzasadniają one przyjęcia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Innymi słowy, nie jest dopuszczalne kwestionowanie ich w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Na zakończenie należy również rozważyć zarzut określony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. – a więc skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną. W tym aspekcie należy podnieść, że błędne oznaczenie strony nie jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do "podmiotu niebędącego stroną" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nieważność decyzji zachodzi jedynie wówczas, gdy decyzja jest skierowana do adresata, który w ogóle nie posiada zdolności bycia stroną - np. osoba zmarła lub jednostka organizacyjna bez następcy prawnego. Powyższy przepis znajduje zatem zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że pierwotna decyzja nakładająca karę pieniężną na skarżącego dotyczy osoby, która miała formalnie przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, a więc sprawa dotyczyła jej interesu prawnego. Fakt, że zdaniem skarżącego jako osoba jedynie "naklejająca" reklamę na tablicę reklamową, nie powinien był ponieść za to odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest okolicznością, którą można było kwestionować w postępowaniu zwyczajnym, a więc w ramach odwołania od pierwotnej decyzji nakładającej kare pieniężną. Natomiast nie jest to naruszenia, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 4 k.p.a.

Konkludując, z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

2