Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Marzena Cybulska – Kulesza po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2021 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.

Decyzją z dnia 13 lutego 2020 r. (nr [...]) Prezydent Miasta G. - działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, 6, 10, 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. 2018 r., poz. 2068 ze zm. – dalej jako "u.d.p."), § 4 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie miasta G., których zarządcą jest Prezydent Miasta G. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2019 r., poz. [...]) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej również jako: "k.p.a.") - wymierzył M. S., właścicielowi firmy [...] M., administracyjną karę pieniężną w wysokości 12.285 zł za zajęcie w okresie od dnia 17 grudnia 2019 r. do dnia 15 stycznia 2020 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (ul. U. w G., działka nr [...], obręb [...] O.) poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 13,65 m².

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 26 czerwca 2019 r. Zarząd Dróg i Zieleni w G. otrzymał maila z informacją o umieszczonej w pasie drogowym tablicy reklamowej trwale związanej z gruntem na ul. [...] na działce nr [...], obręb [...] O. W dniu 2 lipca 2019 r. podczas oględzin zostało potwierdzone, że tablica jest umieszczona w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]. W dniu 16 lipca 2019 r. na tablicy stwierdzono obecność reklamy, z grafiką i treścią: "[...]". Od dnia 23 sierpnia 2019 r. została zmieniona treść reklamy na: "[...]". Powierzchnia reklamy wynosiła 13,65 m². Ustalono, że firma A. ekspozycję wszystkich reklam zleca firmie [...] M. M. S.

W tej sprawie przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne [...], w wyniku którego naliczono administracyjną karę pieniężną za zajęcie w okresie od dnia 26 czerwca 2019 r. do dnia 16 grudnia 2019 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 13,65 m².

Z uwagi na fakt nieusunięcia reklamy z pasa drogowego przez firmę [...] M. M. S., w dniu 15 stycznia 2020 r. zostało wszczęte kolejne postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej wobec sprawcy nielegalnego zajęcia ww. drogi publicznej. Stronę tj. firmę [...] M. M. S. zawiadomiono również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień oraz, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pomimo prawidłowego zawiadomienia, właściciel firmy M. S. nie stawił się na miejscu oględzin, ani też w Zarządzie Dróg i Zieleni w G., w wyznaczonych terminach. Po dniu 15 stycznia 2020 r. stwierdzono, że pas drogowy został przywrócony do stanu poprzedniego poprzez usunięcie reklamy.

Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w dniu 24 lutego 2020 r. i stała się ostateczna z dniem 10 marca 2020 r.

W dniu 4 sierpnia 2020 r. (pismo datowane na dzień 31 lipca 2020 r.) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek M. S. (zwanego dalej także "skarżącym"), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta G., zarzucając jej:

1/ naruszenie przepisów materialnego prawa administracyjnego, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. polegające na wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie reklamy na nośniku reklamowym, podczas gdy przywołany przepis przewiduje sankcję za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2/ skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną albowiem M. S. nie umieścił nośnika reklamowego w pasie drogowym, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3/ naruszenie przepisów procesowego prawa administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustaleń kto jest właścicielem działki, na której umieszczono nośnik reklamowy, która to okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

4/ naruszenie przepisów procesowego prawa administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebranie całego materiału dowodowego, co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że sankcja przewidziana w art. 40 ust. 12 u.d.p. dotyczy zajęcia pasa drogowego, a nie umieszczenia reklamy. Nie można wykluczyć, że zajęcie pasa drogowego może polegać na umieszczeniu w nim reklamy (np. w sytuacji postawienia w pasie drogowym nośnika reklamowego) niemniej jednak w sprawie zakończonej decyzją, co do której skierowany jest wniosek o stwierdzenie nieważności konstrukcję nośnika reklamowego umieściła inna osoba. Tym samym, przepis art. 40 ust 12 u.d.p. nie mógł stanowić podstawy do wydania takiej decyzji, a jego zastosowanie w sprawie wyczerpuje pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodano, że z brzmienia art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, że stroną postępowania o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (a zatem i adresatem decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną za zajęcie pasa) może być wyłącznie podmiot, który zajął pas drogowy z naruszeniem ustawowych wymogów. Innymi słowy, stroną takiego postępowania może być wyłącznie podmiot, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego np. przez umieszczenie w nim obiektów czy urządzeń lub zajmuje go w związku z prowadzeniem robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że co do zasady podmiotem zobowiązanym do poniesienia kary za zajęcie pasa drogowego jest właściciel urządzenia zajmującego pas drogowy, jednak od tej reguły mogą być wyjątki. W każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Należy domniemywać, iż Prezydent Miasta G. przypisał M. S. zajęcie pasa drogowego z tego powodu, że na nośniku reklamowym widniały plakaty wskazujące na [...] M., jako podmiot świadczący usługi reklamowe. Tego rodzaju okoliczność nie jest jednak sankcjonowana administracyjną karą pieniężną, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. w związku z czym uznanie M. S. za stronę postępowania i wymierzenie mu administracyjnej kary pieniężnej jest bezzasadne. Zatem organ I instancji uczynił adresata swojej decyzji podmiot, który nie jest (nie może być) stroną takiego postępowania, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności ujętą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podkreślono także, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ani z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta G. nie wynika na jakiej podstawie organ ten przyjął, że to właśnie M. S. zajął pas drogowy przez umieszczenie w nim reklamy (nośnika reklamowego). W sprawie nie przeprowadzono żadnego dowodu na tę okoliczność. Jak należy domniemywać organ rozstrzygający sprawę przypisał M. S. zajęcie pasa drogowego z tego powodu, że na nośniku reklamowym widniały plakaty wskazujące na [...] M., jako podmiot świadczący usługi reklamowe. Dokonywanie w toku postępowania administracyjnego ustaleń dotyczących istotnych okoliczności faktycznych bez jakichkolwiek dowodów i opieranie ich o domniemania w oczywisty sposób rażąco narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Nadto, w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu geodezyjnego określającego przebieg granic pasa drogowego i nieruchomości z nim sąsiadującej. Na żaden taki dokument nie powołał się Prezydent Miasta G. w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji, nie wiadomo gdzie przebiegają granice pasa drogowego i w jaki sposób względem ich przebiegu umieszczony został nośnik reklamowy. Wobec informacji uzyskanych przez M. S. od właściciela nieruchomości sąsiadującej z pasem drogowym należy przyjąć, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony. Prezydent Miasta G. nie zebrał dowodów pozwalających określenie miejsca lokalizacji nośnika reklamowego, a dokonane ustalenia mają charakter dowolny. Zatem nie ma podstaw do przyjęcia, iż zaistniał stan faktyczny uzasadniający wydanie decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznania wniosku M. S., decyzją z dnia 29 marca 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 156-158 k.p.a. w zw. z art. 39 i 40 u.d.p., odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta G.

Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniło, że przepis art. 16 k.p.a. ustanawia zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, jak również stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i powoduje, że decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w k.p.a. lub przepisach szczególnych.

Jednym ze wskazanych wyżej trybów nadzwyczajnych, w których może nastąpić usunięcie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Sprawy w tym postępowaniu mogą być rozpatrywane jedynie w oparciu o przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie decyzji organu I instancji o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarzucono wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz skierowanie jej do osoby, która nie jest stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W związku z powyższym Kolegium wyjaśniło, że decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa wówczas, gdy rozstrzyga o prawach i obowiązkach adresata wbrew obowiązującemu prawu. Użycie w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sformułowania "rażące naruszenie prawa" oznacza, że wadą nieważności obarczona jest tylko taka decyzja, która narusza prawo w sposób kwalifikowany jako rażący. Nie każde naruszenie prawa będzie zatem powodowało nieważność decyzji, a tylko takie, którego nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Jak wskazują w swych orzeczeniach sądy administracyjne: "O rażącym naruszeniu prawa można będzie mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Rażące naruszenie prawa ma wynikać w oczywisty sposób z prostego zestawienia ze sobą treści decyzji i treści przepisu. Naruszenie prawa będzie miało cechę "rażącego" wtedy, gdy czynność postępowania organu (...) lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub też łamie zakazy w nim ustalone" (wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I FSK 1713/17).

Z kolei skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotu, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem nie jest podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo nie jest podmiotem, który żądał czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Następnie, po przytoczeniu przepisów ustawy o drogach publicznych mających zastosowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, Kolegium wyjaśniło, że w sprawach dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia należy ustalić następujące okoliczności faktyczne: czy doszło do zajęcia pasa drogowego, a jeśli tak, to jaka była powierzchnia zajęcia i jak długo bezprawne zajęcie pasa drogowego trwało, a także kto dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W praktyce najwięcej problemów powoduje ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za bezprawne zajęcie pasa rogowego, a w konsekwencji zobowiązanego do uiszczenia kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepisy przewidują bowiem, że karą obciąża się tego, kto zajął pas drogowy bez zezwolenia. Postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno więc zmierzać do ustalenia, kto faktycznie zajął pas drogowy bez uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia. W przypadku umieszczania w pasie drogowym reklam przyjmuje się, że - co do zasady - podmiotem zajmującym pas drogowy jest właściciel reklamy. W konsekwencji to właściciel reklamy jest podmiotem biernie legitymowanym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2408/11). Nie jest to oczywiście reguła i w konkretnym przypadku może okazać się, że to nie właściciel obiektu odpowiada za zajęcie pasa drogowego, lecz jakaś inna osoba, która umieściła ten obiekt w pasie drogowym, zaś okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie karą pieniężną właściciela obiektu.

Odnosząc powyższe rozważania do zagadnienia wydania decyzji nakładającej karę za bezprawne zajęcie pasa drogowego z rażącym naruszeniem prawa i skierowania tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, Kolegium wskazało, że o rażącym naruszeniu prawa i skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie mogłaby być mowa wówczas, gdyby z akt sprawy w sposób oczywisty wynikałoby, że inna osoba umieściła obiekt w pasie drogowym bez zezwolenia, aniżeli osoba obciążona w decyzji karą pieniężną.

Decyzja objęta w rozpatrywanej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana w następującym stanie faktycznym:

- na podstawie oględzin pasa drogowego drogi gminnej (ul. [...] w G., dz. nr [...], obr. O.) pracownicy organu I instancji ustalili, że w obrębie pasa drogowego, w dniach 17 grudnia 2019 r. - 13 lutego 2020 r. znajdowała się tablica reklamowa, na której umieszczono reklamę o treści: "[...]";

- w dniu 19 lipca 2019 r. pracownik organu I instancji ustalił w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem A. Sp. z o.o., że reklama została zamontowana przez M. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...] M. M. S."; z wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że działalność gospodarcza prowadzona przez M. S. to działalność agencji reklamowej;

- pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. (nr [...]), organ I instancji zawiadomił M. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za umieszczenie reklamy w obrębie pasa drogowego bez zezwolenia oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. M. S. nie skorzystał z prawa zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego.

Biorąc pod uwagę zaistniały w sprawie stan faktyczny Kolegium doszło do wniosku, że decyzja organu I instancji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie została ona również skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że M. S., prowadzący działalność reklamową, działał na zlecenie A. Sp. z o.o., co skutkowało umieszczeniem w dniu 16 lipca 2019 r. baneru reklamowego na nośniku - tablicy reklamowej, która z kolei znajdowała się w obrębie pasa drogowego od dnia 26 czerwca 2019 r. W trakcie postępowania przed organem I instancji M. S. został najpierw wezwany do przedstawienia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, następnie zaś poinformowano go o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Na żadne z tych pism M. S. nie udzielił odpowiedzi. Organ I instancji miał zatem prawo zakończyć postępowanie, a w wydanej decyzji uznać M. S. za osobę, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego i to zarówno poprzez umieszczenie tablicy reklamowej, jak i poprzez umieszczenie na tej tablicy reklamy. Organ I instancji po ustaleniu, że M. S. prowadzi działalność reklamową i że zlecono mu umieszczenie reklamy w pasie drogowym, miał prawo przyjąć, że zarówno tablica, jak i reklama zostały umieszczone przez tę samą osobę. Agencje reklamowe zwykle zajmują się zarówno montażem tablic, jak i naklejaniem na nie reklam. Gdyby reklama została naklejona na tablicę należącą do jakiegoś innego podmiotu, M. S. musiałby dysponować dokumentem, z którego wynikałoby jego prawo do dysponowania tablicą. Żadne dokumenty świadczące o tym, że to nie M. S. umieścił tablicę w obrębie pasa drogowego nie zostały jednak przedstawione, i to zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i w trakcie postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie przedstawiono także dokumentów świadczących o tym, że to nie M. S. umieścił reklamę na tablicy, lecz jakiś podwykonawca, albo też, że to A. Sp. z o.o. powinna była wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji karą za nielegalne zajęcie pasa drogowego prawidłowo obciążono M. S.

W konsekwencji powyższych ustaleń, Kolegium wywiodło, że nie widzi podstaw do uznania, iż organ I instancji rażąco naruszył prawo i skierował decyzję do osoby niebędącej stroną w sprawie. W tym zakresie Kolegium wskazało, że organ I instancji, na podstawie poczynionych przez siebie ustaleń i wobec braku jakiegokolwiek stanowiska M. S. odnośnie wszczętego postępowania, prawidłowo przyjął, iż M. S. fizycznie dokonał zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w jego obrębie tablicy, a następnie reklamy na tej tablicy. Organowi I instancji nie można także przypisać rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ I instancji podjął bowiem czynności służące ustaleniu podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Po dokonanych ustaleniach umożliwił M. S. zapoznanie się z dowodami zgromadzonymi w sprawie i przedstawienie swojego stanowiska. Wobec braku jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony M. S. organ I instancji miał prawo przyjąć, że nie ma on żadnych uwag odnośnie prowadzonego postępowania i nie ma do przedstawienia żadnych dowodów mających znaczenie w sprawie. Na etapie postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie wykazano w żaden sposób, że karą za bezprawne zajęcie pasa drogowego powinien zostać obciążony inny podmiot. Pełnomocnik wnioskodawcy nie zaprzeczył, że reklama została zamontowana przez M. S. Wskazał natomiast, że to nie M. S. ustawił tablicę reklamową. Twierdzenia tego nie poparł jednak żadnymi dowodami, czy choćby informacją, w jaki sposób M. S. mógł umieścić reklamę na tablicy, która nie została przez niego ustawiona. Pełnomocnik wnioskodawcy nie wskazał także, czy pomiędzy M. S. a zleceniodawcą istniały jakieś ustalenia co do obowiązku wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Nie wskazał również, by organ I instancji nie uwzględnił jakichś znanych mu, a istotnych dla sprawy okoliczności. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie podano w nim jakichkolwiek informacji świadczących o rażącym naruszeniu prawa przez organ I instancji - zarówno prawa procesowego, jak i materialnego.

Kolegium wyjaśniło także, że organ I instancji nie naruszył w żaden sposób prawa, przyjmując, że tablica i reklama umieszczone zostały w obrębie pasa drogowego drogi będącej w zarządzie Gminy G. W aktach sprawy znajdują się bowiem mapy, z których w oczywisty sposób wynika, że tablica i reklama znajdowały się w obrębie działki drogowej. Ponadto wypis z ewidencji gruntów świadczy o tym, że działka ta stanowi własność Gminy G. Nie można zatem organowi I instancji zarzucić niedokonania ustaleń odnośnie przebiegu pasa drogowego albo też błędnego ustalenia przebiegu pasa drogowego lub też odnośnie podmiotu władającego działką drogową.

O rażącym naruszeniu prawa nie może być też mowy w związku z zaprezentowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności tezą o uzależnieniu kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego od wiedzy zajmującego pas drogowy o konsekwencjach takiego działania. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują bowiem takiego warunku. Nie jest zatem tak, że zarządca drogi ma prawo nałożyć karę tylko wówczas, gdy zajmujący pas drogowy bez zezwolenia wiedział, że jego działanie zagrożone jest karą pieniężną. W żadnym wypadku nałożenie kary na podmiot, który nie wiedział o przepisach ustawy o drogach publicznych regulujących kwestie związane z zajmowaniem pasa drogowego, nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa, ponieważ nie ma przepisu, który miałby w takim wypadku zostać naruszony.

Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta G. Decyzja ta nie jest bowiem dotknięta żadną w wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Nadmieniając przy tym, że w przypadku wyjścia na jaw nowych dowodów lub okoliczności istotnych dla sprawy, a nieznanych organowi I instancji w dniu wydania decyzji, można zwrócić się do właściwego organu o wznowienie postępowania w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł M. S., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postepowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu poprzez przyjęcie, że umieszczenie reklamy na nośniku reklamowym stanowi zajęcie pasa drogowego;

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nałożenie kary pieniężnej za umieszczenie reklamy na istniejącym nośniku reklamowym nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy art. 40 ust. 12 u.d.p. sankcjonuje zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego;

3/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną nie odpowiada przesłance z art 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji ostatecznej;

4/ naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustaleń kto faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim instalacji reklamowej (nośnika reklamowego), która to okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

5/ naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebranie całego materiału dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia granic pasa drogowego, co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. podnosił, że administracyjna kara pieniężna została wymierzona za "zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym". W ocenie wnioskodawcy stanowiło to rażące naruszenie prawa albowiem przywołane w podstawie prawnej decyzji Prezydenta Miasta G. przepisy prawa materialnego nie przewidują możliwości wymierzania sankcji za tego rodzaju działanie. Artykuł 40 ust. 12 u.d.p. stanowiący podstawę decyzji Prezydenta Miasta G. dotyczy zajęcia pasa drogowego, a nie umieszczenia reklamy. W uzasadnieniu wniosku wskazywano, że nie można wykluczyć sytuacji, w której zajęcie pasa drogowego może polegać na umieszczeniu w nim reklamy (postawienie w pasie drogowym np. świetlnego nośnika reklamowego lub ekranu ledowego), niemniej jednak w sprawie zakończonej decyzją, co do której skierowany był wniosek o stwierdzenie nieważności, konstrukcję nośnika reklamowego umieścił inny podmiot. M. S. konsekwentnie podnosił, że wykorzystał jedynie istniejące urządzenie naklejając na nie plakaty reklamowe. Tym samym, przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a jego zastosowanie w sprawie wyczerpuje pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stroną w tego rodzaju postępowaniach może być wyłącznie podmiot, który dokonuje ingerencji w granice przestrzenne pasa drogowego (zajmuje go bez zezwolenia). W ocenie skarżącego jest to zupełnie odmienna sytuacja, od tej gdy określony podmiot "korzysta" z instalacji (nośników) posadowionych w pasie drogowym. Odrębną kwestią - nie podlegającą zresztą badaniu w takim postępowaniu - jest to, czy robi to za zgodą właściciela instalacji (nośników) czy nawet bez jego wiedzy.

Powyższa wykładnia art. 40 ust. 12 u.d.p. jest zgodna z definicją reklamy przyjętą w ustawie o drogach publicznych. Jak stanowi art. 4 pkt 23 tej ustawy reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym ustawianym zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Adresatem sankcji, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. może być zatem wyłącznie ten, kto zajmuje pas drogowy w znaczeniu ingerowania w jego przestrzeń, np. przez instalację w nim, bez wymaganego zezwolenia, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych czy innych nośników informacji wizualnej. Żaden przepis ustawy nie zezwala jednak, by sankcję taką nakładać na podmiot, który na tego rodzaju tablicach nakleja plakaty zawierające określone informacje o produktach czy usługach (reklama).

Prezydent Miasta G. wymierzając skarżącemu karę administracyjną oparł się na założeniu, że skoro M. S. prowadzi działalność gospodarczą i otrzymał zlecenie na przygotowanie określonej reklamy, a jednocześnie nie brał czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, to tym samym umieścił tablicę reklamową w pasie drogowym. Stanowisko Prezydenta Miasta G. zostało zaś następnie w ocenie skarżącego bezrefleksyjnie zaakceptowane przez Kolegium orzekające w trybie stwierdzenia nieważności.

Skarżący podkreślił, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności służy weryfikacji czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to postępowanie, w którym nie ustala się po raz kolejny stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Kompetencja prowadzącego postępowanie w tym trybie organu administracji (wobec treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G.) sprowadza się do stwierdzenia, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów procesowych, które to naruszenie prowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego. Zatem, wbrew stanowisku Kolegium, wnioskodawca nie ma obowiązku wykazywać, że karą za zajęcia pasa drogowego powinien zostać obciążony inny podmiot. Innymi słowy, to, że wadliwie obciążono karą podmiot "A" nie oznacza, że w postępowaniu prowadzonym w trybie weryfikacji tej decyzji, powinien on wskazać podmiot, który karą tą należało obciążyć.

Skarżący zaznaczył, że w żadnym momencie postępowania nie zaprzeczał temu, że zamontował ("wykleił") reklamę na istniejącej wcześniej instalacji reklamowej. Istota postępowania administracyjnego polega jednak na tym, że to organ administracji powinien zgromadzić wszystkie dowody potrzebne do ustalenia stanu faktycznego, co wynika z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dotyczy to w szczególności postępowania, w którym dochodzi do nałożenia na stronę obowiązku. W ramach trybu weryfikacyjnego skarżący wskazywał, że organ administracji publicznej nie przeprowadził żadnych dowodów pozwalających przyjąć, że instalację reklamową umieścił właśnie on. Brak odpowiednich dowodów i zastąpienie ich wnioskowaniami czy domniemaniami stanowiło rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący dodał, że stanowisko Kolegium, odnoszące się do jego zarzutów zawartych we wniosku, a dotyczących braku ustalenia przebiegu granic pasa drogowego, iż "w aktach sprawy znajdują się bowiem mapy, z których w oczywisty sposób wynika, że tablica i reklama znajdowały się w obrębie działki drogowej" jest nieuzasadnione. Oparcie rozstrzygnięcia jedynie na kopii mapy zasadniczej przy pominięciu pozostałych dowodów stanowi, zdaniem skarżącego, naruszenie przepisów dotyczących gromadzenia i rozpatrywania materiału dowodowego. Za istotnością tego naruszenia przemawia też fakt, że zdarzają się sytuacje, w których granice pasa drogowego nie będą się pokrywały z granicami ewidencyjnymi działki drogowej.

Konkludując, skarżący wskazał, że zaniechanie przez Prezydenta Miasta G. czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie się na wnioskowaniach skutkowało naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nie zebrał materiału dowodowego, na podstawie którego można byłoby ustalić czy zrealizowane zostały przesłanki do wydania decyzji o administracyjnej karze pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wniesiona skarga okazała się niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

W przedmiotowej sprawie skarżący poddał kontroli zgodności z prawem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta G. z dnia 13 lutego 2020 r., na mocy której organ nałożył na M. S. prowadzącego działalność agencji reklamowej (pod firmą [...] M. M. S.) administracyjną karę pieniężną na art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p., tj. za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przez reklamę.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zatem wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, które został wszczęte w związku z wnioskiem M. S. z dnia 4 sierpnia 2020 r., w którym skarżący wskazał na zaistnienie dwóch podstaw nieważności decyzji Prezydenta Miasta G., tj. podstawy z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i wystąpił o ich uwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Mając na uwadze treść zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa, w tym także specyficzny sposób ich sformułowania, a także argumentację, która w ocenie strony przemawiała za stwierdzeniem wystąpienia w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta G. podstaw jej nieważności, Sąd uznał za zasadne podkreślić na wstępie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności, nie dokonuje się ponownego, merytorycznego, rozpoznania sprawy. Postępowanie nieważnościowe służy bowiem wyłącznie wyjaśnieniu, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest najcięższymi wadami (kwalifikowanymi). Tryb stwierdzenia nieważności decyzji i tryb odwoławczy nie są trybami konkurencyjnymi. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie zastępuje odwołania od decyzji. Zakres kompetencji organu odwoławczego jest znacznie szerszy niż zakres kompetencji organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 2619/99). Stąd też, analizując zarzuty i argumentację strony skarżącej, zauważyć należy, że w istocie neguje ona dopuszczalność nałożenia względem niej w decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta G. kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przez reklamę, upatrując wady z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w zakresie podmiotu zobowiązanego, jak i w ogóle niewyjaśnienia faktu umieszczenia obiektu w pasie drogowym, a w konsekwencji wystąpienia także kwalifikowanej wady z 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Kwalifikowaną wadę decyzji z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący upatruje ponadto w dokonaniu przez Prezydenta Miasta G. niewłaściwej wykładni art. 40 ust. 12 u.d.p.

Sformułowane przez stronę zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz naruszenia prawa procesowego w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. zostały – w ocenie Sądu - podniesione niejako w zastępstwie zaskarżenia przez stronę decyzji Prezydenta Miasta G. w drodze odwołania, którego w sprawie nie wniesiono. Przede wszystkim jednak, niezależnie od intencji strony w tym zakresie, która nie podlega ocenie w przedmiotowym postępowaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo – zdaniem Sądu - oceniło, że żaden z podniesionych przez stronę zarzutów nie świadczy o wystąpieniu w sprawie podstawy do stwierdzenia jej nieważności i nie stanowi o objęciu decyzji kwalifikowaną wadą z art.156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa (156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz wadą skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Podzielając stanowisko organu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., Sąd podkreśla, że Kolegium w prawidłowy sposób zaakcentowało odrębność postępowania toczącego się w trybie nadzwyczajnym od postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary. Niewątpliwie bowiem nie może zasługiwać na aprobatę takie postępowanie strony, która będąc całkowicie bierną w toku postępowania zwykłego pomimo zapewnienia jej czynnego udziału w sprawie, później z tego właśnie faktu (niekwestionowania ustaleń organu I instancji na etapie postępowania w przedmiocie nałożenia kary), chce wywieść dla siebie korzystne skutki prawne w toku postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego).

W zaskarżonej decyzji zasadnie zatem podkreślono na wstępie, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Jest to szczególnie istotne zważywszy, że zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć więc miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej niedopuszczalne jest przy tym stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów określających zastosowanie tego nadzwyczajnego środka.

Organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu zwykłym, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest więc powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Postępowanie to ma swój własny przedmiot. Nie ma zatem proceduralnej możliwości poszerzania w jego ramach materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi tu w grę poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych. W postępowaniu takim organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych. Przy tym należy pamiętać, że oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 4431/18). Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 915/18).

Przechodząc do istoty niniejszej sprawy, której przedmiot jest zatem całkowicie odrębny od przedmiotu sprawy rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, w pierwszej kolejności przytoczyć trzeba pełną treść art. 156 § 1 k.p.a., który wyznacza katalog kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrola sądowa decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym koncentruje się zatem na stwierdzeniu przez sąd, czy organ prawidłowo przeanalizował wystąpienie określonych w art. 156 1 k.p.a. kwalifikowanych wad decyzji, w tym czy rozważył wskazane w tym względzie przez stronę argumenty.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów: oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy tym, jako rażącego nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1405/15; z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2375/13; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12). Jednolite w tym względnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, iż powołanie się na rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, w których takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów. Należy ponadto wskazać, że również w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne (zob. w tej materii m.in.: B. Adamiak, J. Jendrośka, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Należy przy tym zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym prawo zostaje naruszone w sposób rażący, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub ich stronie w ogóle odmówiono (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 818). W związku z tym naruszenie prawa ma cechę rażącego wtedy, gdy czynności postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, a działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione.

Odnosząc powyższe do wskazania przez stronę, że Kolegium powinno stwierdzić nieważność decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. upatrując rażącego naruszenia prawa w dokonaniu przez Prezydenta Miasta G. błędnej wykładni art. 40 ust. 12 u.d.p., wskazany argument nie mógł spowodować podjęcia przez Kolegium oczekiwanego przez stronę rozstrzygnięcia.

Jak wskazano wyżej przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów należy oddzielić od pojęcia rażącego naruszenia prawa, jako niemieszczące się w jego zakresie. Mając na uwadze zarzuty skargi - w ocenie Sądu -wyjaśnić dodatkowo jednak trzeba, że wskazany przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wzbudzał w ogóle wątpliwości interpretacyjnych Prezydenta Miasta G. Treść wskazanego przepisu jest jasna, gdyż stanowi on, że zarządca drogi wymierza karę pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej w myśl przepisów art. 40 ust. 4-6 u.d.p. Wskazana w tym przepisie treść art. 40 ust. 6 u.d.p. stanowi natomiast, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wskazany przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. został zastosowany przez Prezydenta Miasta G. jako podstawa wymierzenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego przez reklamę, w rozumieniu w jakim pojęciem "reklamy" posługuje się ustawa o drogach publicznych (umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, nie będący znakiem drogowym – art. 4 pkt 23 u.d.p.) i trudno też przypisywać organowi używanie tego pojęcia w innym znaczeniu niż wskazane. Szczególnie, że w toku postępowania ustalono istnienie w pasie drogowym obiektu budowlanego w postaci tablicy reklamowej i za to wymierzono karę, a nie jak wskazuje strona skarżąca na etapie postępowania nieważnościowego, że było to w jej ocenie raczej wymierzenie kary za umieszczenie reklamy w rozumieniu wklejenia plakatu na tablicy reklamowej. Argumentacja strony ma tu charakter wtórny. W ocenie Sądu świadczy ona też o kwestionowaniu poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie zastrzeżeń strony, co do ustalonego w postępowaniu zwykłym stanu faktycznego sprawy i a zatem tym samym – co zostanie wykazane poniżej - w zakresie, który nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa.

W zaskarżonej decyzji przytoczono całość przepisów prawa materialnego, na podstawie których Prezydent Miasta G. nałożył karę na skarżącego, akcentując, że z treści art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, iż karą obciążany jest ten kto zajął pas drogowy przez reklamę. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie dokonał wykładni wskazanego przepisu przez "przyjęcie, że umieszczenie reklamy na nośniku reklamowym stanowi zajęcie pasa drogowego". Dostrzec bowiem należy, że skarżący w toku postępowania zwykłego w ogóle nie kwestionował uznania go przez organ za podmiot, który zajął pas drogowy poprzez reklamę w rozumieniu wynikającym z art. 4 pkt 23 u.d.p., czyli poprzez ustawienie w pasie drogowym tablicy reklamowej. Pomimo zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów oraz udziału w czynnościach dowodowych, skarżący z tych praw nie skorzystał i w toku postępowania zwykłego nie podnosił też w szczególności, że jedynie wkleił reklamę na tablicy reklamowej, ani nie wskazał innego podmiotu z którego tablicy reklamowej miał jakoby korzystać tylko poprzez umieszczanie na niej określonej treści reklamowej. Skarżący nie skorzystał też z przysługującego mu prawa wniesienia odwołania od decyzji, na mocy której nałożono na niego karę, jako na podmiot który zajął bez uzyskania stosowanego zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy poprzez reklamę w rozumieniu tablicy reklamowej.

W ocenie strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno ponadto stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z uwagi na wydanie jej z naruszeniem prawa procesowego w postaci rażącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięciem zasady praworządności jest art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero zatem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia czy dna okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Należy przy tym podkreślić, że jako "rażące", kwalifikowane mogą być nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych i przepisów procesowych.

Jednak za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 568/21).

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, co zostało prawidłowo dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Odnosząc się do tak sformułowanej przez stronę podstawy stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium rozważyło i oceniło bowiem, że przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta G. dokonano niezbędnych z punktu widzenia przepisów ustawy o drogach publicznych ustaleń faktycznych. W tym zakresie wskazano bowiem, że w sprawach dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia należy ustalić następujące zdarzenia faktyczne: czy doszło do zajęcia pasa drogowego, a jeśli tak, jaka była powierzchnia zajęcia i jak długo bezprawne zajecie pasa drogowego trwało, a także kto dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W sprawie przeprowadzono szereg dowodów w postaci oględzin obiektu, tj. tablicy reklamowej trwale związanej z gruntem, zlokalizowanej w G. na działce nr [...] obr. [...] O. W aktach sprawy znajdują się także dowody z dokumentów w postaci zdjęć i map, z których w oczywisty sposób wynika, że tablica reklamowa została usytuowana w pasie drogowym (w obrębie działki drogowej stanowiącej własność Miasta G). W toku przeprowadzonych czynności ustalono przy tym, że dla stwierdzonego w pasie drogowym obiektu brak jest pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia dotyczącego budowy tablicy reklamowej. Nie zostało także wydane zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego. Organ podjął jednocześnie czynności w celu ustalenia osoby odpowiedzialnej za zajecie pasa drogowego przez stwierdzony podczas oględzin obiekt czyli tablicę reklamową. W tym zakresie Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił, iż firma A. zleciła M. S. umieszczenie reklamy w pasie drogowym oraz że M. S. zawodowo prowadzi działalność reklamową, w ramach której agencje reklamowe zajmują się zarówno montażem tablic reklamowych, jak i naklejaniem na nie reklam.

W powiązaniu z powyższym Kolegium prawidłowo oceniło, że względem decyzji Prezydenta Miasta G. nie można także mówić o objęciu jej kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej prawidłowo dokonano w tym względzie według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Prezydent Miasta G. skierował bowiem decyzję do podmiotu, który według jego ustaleń zajął pas drogowy bez zezwolenia poprzez ustawienie tablicy reklamowej. Co wielokrotnie już podkreślono, ale co jest niezwykle ważne dla oceny bezskuteczności podniesionych przez stronę zarzutów, M. S. na etapie postępowania zwykłego, które toczyło się w przedmiocie wymierzenia kary nie kwestionował, że jest podmiotem, który zajął pas drogowy, w szczególności nie podnosił na tym etapie że to nie on ustawił tablicę reklamową. Takie twierdzenia nie zostały przez stronę podniesione pomimo tego, że była skutecznie zawiadomiona o wszczęciu postępowania, o możliwości uczestnictwa w przeprowadzanych w sprawie dowodach oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Strona nie skorzystała z tych uprawnień. Nie wyraziła na tym etapie w żaden sposób swojego stanowiska w sprawie, w tym konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, m.in. takich, które wykazałyby, że nie ona jest podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzja o nałożeniu kary nie została również zakwestionowana w drodze odwołania, o której to możliwości strona również została skutecznie pouczona. Sama wątpliwość strony wyrażona na etapie postępowania nieważnościowego, że być może organ w niedostateczny sposób rozważył, czy to właśnie ona była odpowiedzialna za ustawienie reklamy w pasie drogowym, zasadnie została oceniona przez Kolegium jako niewystarczająca dla przyjęcia, że w sprawie w sposób oczywisty doszło do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. O takiej oczywistości mówić zaś nie można właśnie z tego względu, że M. S. na etapie postępowania o wymierzenie kary, w którym zapewniono mu czynny udział, nie wskazywał, że reklamę w znaczeniu tablicy reklamowej ustawiła inna osoba, a on jedynie wkleił reklamę w rozumieniu plakatu na takiej tablicy reklamowej. W sprawie nie było zatem dowodów, które wskazywałyby, że za ustawienie reklamy odpowiada inny podmiot niż M. S., który prowadzi firmę kompleksowo zajmującą się świadczeniem usług reklamowych, a dowodów takich nie przedstawił również sam skarżący. Z tego względu kwestionowanie ustaleń faktycznych sprawy dotyczącej kary na etapie postępowania nieważnościowego (zresztą w sytuacji, gdy M. S. również wcale nie wskazuje podmiotu, który miałby mu udostępniać ustawioną w pasie drogowym tablicę reklamową), zasadnie zostało ocenione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako niewystarczające dla przyjęcia, że decyzja Prezydenta Miasta G. została niewątpliwie i w oczywisty sposób skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jak wskazano na wstępie w postępowaniu nieważnościowym organ rozpoznając sprawę nie ma uprawnień do działania jak organ odwoławczy i do rozważania prawidłowości ustaleń faktycznych podjętych w postępowaniu zwykłym. Strona, której wniosek lub inicjatywa spowodowała wszczęcie postępowania nieważnościowego, nie powinna tym samym oczekiwać, że podniesione przez nią zarzuty zostaną rozpoznane, tak jakby były podniesione w drodze odwołania, lecz wyłącznie pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 k.p.a. tkwiących w samej decyzji. Zdaniem Sądu z faktu swojej bierności w toku postępowania zwykłego strona nie może jednocześnie skutecznie wyprowadzać korzystnych dla siebie skutków w toku postępowania nieważnościowego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).