Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. K. L. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 92/21 w sprawie ze skargi F. W. w L. na bezczynność M. P. K. L. Sp. z o.o w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 92/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. W. w L., zobowiązał M. P. K. – L. – Sp. z o.o. z siedzibą w L. do rozpoznania wniosku F. W. w L. z dnia 15 października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił skargę w pozostałej części (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt IV).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że F. W. w L. wniosła skargę na bezczynność M. P. K. – L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. polegającą na nierozpatrzeniu jej wniosku z 15 października 2020 r., złożonego drogą mailową, o udostępnienie informacji publicznej, tj. udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Ilu podmiotom wynajmuje się pomieszczenia w 2020 roku?

2. Ilu podmiotom obniżono wymiar czynszu w 2020 roku w związku z pandemią?

3. Komu udzielono obniżenia czynszu w 2020 roku w związku z pandemią? Od kiedy i w jakim wymiarze (w procentach) obniżono ten czynsz? W przypadku, gdy był to różny wymiar obniżek w poszczególnych miesiącach, jaki był wymiar obniżki w poszczególnych czasookresach? Kiedy podpisano odpowiednie aneksy w tej sprawie?

W przypadku uznania powyższej informacji za przetworzoną F. wniosła o udostępnienie materiałów źródłowych, tj. aneksów do umów obniżających wymiar czynszu. W przypadku zaś odpowiedzi na pytanie drugie, że nie udzielano takich obniżek, F. wniosła o informację, ilu podmiotom udzielono obniżenia czynszu w 2020 roku (bez względu na powód tej obniżki), komu i w jakiej kwocie udzielono obniżenia czynszu w 2020 roku? Natomiast w przypadku, gdy w jednostce obowiązują regulacje w zakresie obniżania czynszów w związku z pandemią, wnioskodawczyni zażądała udostępnienia tych regulacji. F. wyjaśniła, że wniosek był częścią badania działań spółek komunalnych w L. wobec firm podnajmujących pomieszczenia.

Skarżąca podniosła następnie, że w odpowiedzi przesłanej mailem z 29 października 2020 r. spółka wskazała, że żądane we wniosku informacje stanowią informację przetworzoną i wezwała skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Skarżąca wyjaśniła, że w odpowiedzi na to wezwanie w dniu 5 listopada 2020 r. uzupełniła braki formalne poprzez przesłanie pocztą elektroniczną podpisanego elektronicznie wniosku, jednak spółka nie podjęła żadnych czynności.

Podniosła następnie, że 15 lipca 2021 r. wezwała spółkę do wydania decyzji do końca następnego dnia, jednak spółka nie podjęła żadnych działań, co wskazuje na jej bezczynność mającą charakter rażącego naruszenia prawa. W związku z tym skarżąca zażądała wymierzenia spółce grzywny w wysokości 500 zł.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazała, że rzeczywiście nadal, tj. do 4 sierpnia 2021 r. nie rozpoznała wniosku F. W. w L. z 15 października 2020 r. i w związku z tym nie zakwestionowała wskazanego w skardze stanu faktycznego, w tym w szczególności przyznała, że 5 listopada 2020 r. F. W. w L. wprawdzie przesłała pocztą elektroniczną podpisany elektronicznie wniosek, ale podpis został złożony przez osobę nieupoważnioną. W ocenie MPK L. nie pozostaje ono w bezczynności, ponieważ we wszystkich przypadkach, w których ma dojść do podjęcia przez organ zobowiązany decyzji (odmownej czy o umorzeniu postępowania), bezwzględnie należy wymagać własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego). Brak podpisu na wniosku powinien być zatem usuwany w postępowaniu regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem spółki, w przypadku, gdy ma dojść do wydania decyzji, należy bezwzględnie wymagać własnoręcznego podpisu (podpisu elektronicznego). Zgodnie bowiem z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

W ocenie MPK L. żądanie przesłane 5 listopada 2020 r. na adres mailowy [...]@mpk.[...].pl wprawdzie jest podpisane przez ePUAP, ale nie spełnia wymogów przewidzianych powołanymi wyżej przepisami kodeksu, a w konsekwencji nie obliguje MPK do wydania decyzji w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, do której z mocy art. 16 ust. 2 tej ustawy zastosowanie mają przepisy k.p.a. MPK wyjaśniło dalej, że nie jest podmiotem objętym zakresem podmiotowym ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a tym samym do udostępniania elektronicznej skrzynki podawczej w rozumieniu tej ustawy. W tym stanie rzeczy spółka wskazała, że wniosek F. W. w L. został, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z 29 października 2020 r., pozostawiony bez rozpoznania, co nie może być utożsamiane z bezczynnością MPK.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a."), uznał skargę za zasadną.

Sąd I instancji podniósł, iż nie może budzić wątpliwości, że MPK L. sp. z o.o. należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i tym samym ciąży na niej obowiązek załatwienia wniosku skarżącej F. zgodnie z przepisami tej ustawy.

Podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej po otrzymaniu wniosku o udzielenie takiej informacji, ma - co do zasady - obowiązek udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. (w przypadkach wyjątkowych termin udzielenia informacji publicznej może zostać przedłużony maksymalnie do 2 miesięcy – art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Bezsporne jest, że informacje objęte wnioskiem skarżącej F. dotyczące sposobu gospodarowania mieniem komunalnym są informacjami publicznymi, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c/ u.d.i.p., jako informacje dotyczące majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Również zawierane przez spółkę umowy cywilnoprawne mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Umowy takie stanowią bowiem informację o sposobie gospodarowania przez spółkę własnym majątkiem, mającym – jak wskazano wyżej – charakter majątku publicznego. Podkreślić w tym miejscy wypada, że stanowisko, że umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty wykonujące zadania publiczne, dotyczące spraw publicznych oraz wydatkowania środków publicznych, objęte są zakresem u.d.i.p., jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 12 września 2019 r., I OSK 2850/17; wyrok NSA z 6 września 2016 r., I OSK 634/16; wyrok WSA w Szczecinie z 23 marca 2017 r., II SAB/Sz 22/17 – dostępne w CBOSA).

W świetle powyższego Sąd uznał, że Spółka miała obowiązek udostępnić skarżącej F. żądane informacje w terminie 14 dni, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czego dotychczas nie uczyniła.

Za udzielenie żądanej przez F. informacji publicznej nie można bowiem uznać informacji udzielonej w piśmie z 29 października 2020 r. w którym spółka uznała żądaną informację za objętą tajemnicą przedsiębiorcy i wskazała, że może to wymagać wszczęcia postępowania administracyjnego i w związku z tym wezwała F. do podpisania wniosku w sposób wskazany w art. 63 § 1 k.p.a. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

F. uzupełniła ten brak, nadsyłając spółce wniosek podpisany elektronicznie, co spółka uznała za nieprawidłowe i nie podjęła dalszych czynności w sprawie.

Tymczasem, zgodnie art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, niebędących organami władzy publicznej (do których należy MPK L.), o odmowie udostępnienia informacji, przepisy art. 16 (w tym zawarte w nich odesłanie do k.p.a.) stosuje się odpowiednio (a nie wprost). O ile odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji wydawanych przez takie podmioty nie oznacza – jak podkreślono wyżej – "poluzowania" wymogów formalnych odnoszących się do samej decyzji, o tyle nie może ono pomijać określonych różnic w funkcjonowaniu takich podmiotów oraz organów władzy publicznej. Wprawdzie art. 64 § 1 k.p.a. przewiduje, że wniosek w formie dokumentu elektronicznego składa się przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jednak z oczywistych względów przepis ten nie może mieć wprost zastosowania w odniesieniu do podmiotów, które nie są objęte tą ustawą i w konsekwencji nie posiadają elektronicznej skrzynki podawczej utworzonej na jej podstawie. Sąd wyjaśnił, że podmiotami publicznymi zobowiązanymi do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej są podmioty realizujące zadania publiczne. Katalog tych podmiotów ustawodawca określił w art. 2 ust. 1 powołanej ostatnio ustawy. MPK L. sp. z o.o., pomimo że realizuje zadania publiczne, nie mieści się jednak w katalogu tych podmiotów, bowiem mocą ust. 3 tego artykułu katalog ten nie obejmuje spółek handlowych. Tym samym spółka MPK L. nie jest zobowiązana do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, przez co uzupełnienie przez skarżącą F. braku formalnego wniosku, złożonego w formie dokumentu elektronicznego, za pośrednictwem takiej skrzynki nie było możliwe. W tej sytuacji należy uznać, że usunięcie braku formalnego wniosku złożonego w formie dokumentu elektronicznego przez przesłanie wniosku opatrzonego – stosownie do art. 64 § 3a k.p.a. – podpisem zaufanym osoby upoważnionej do reprezentowania F. na oficjalny adres poczty elektronicznej spółki, należało uznać za skuteczne. Oznacza to, że od tego dnia rozpoczął bieg czternastodniowy termin (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) na udostępnienie żądanej informacji (tak wyrok WSA w Lublinie z 29 lipca 2020 r., II SAB/Lu 52/20, CBOSA).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 63 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż złożenie podania, tj. wniosku o udostępnienie informacji publicznej wszczynającego postępowanie, w którym ma dojść do wydania aktu administracyjnego, za pośrednictwem skrzynki elektronicznej (e-mail) niebędącej skrzynką podawczą w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, stanowi skuteczne wniesienie podania obligujące Spółkę do jego rozpatrzenia, a w konsekwencji do wydania decyzji albo udostępnienia żądanej informacji.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa. Pełnomocnik Spółki wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając stasowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednolicie wskazywał, iż postępowanie w sprawach udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany oraz szybki, co wynika z celu ustawy oraz jej regulacji zawartej w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. stanowiącym, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyroki NSA z: 14 września 2012 r.; I OSK 1013/12; 23 października 2018 r., I OSK 2463/18 i 24 maja 2023 r., III OSK 4146/21).

Należy również wskazać, że, jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2026/13, "konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli". Tak więc w sytuacji, w której istnieje pewna wątpliwość co do treści wniosku lub sposobu działania wnioskodawcy - przepisy u.d.i.p. należy interpretować w taki sposób, aby po pierwsze, otrzymał on żądane dane lub aby po drugie, mógł on skorzystać z ochrony prawnej np. poprzez prawo do wniesienia odwołania od decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę zarzut skargi kasacyjnej dotyczący sposobu doręczenia organowi podpisanego podpisem elektronicznym wniosku o udostępnienie informacji publicznej - należy uznać za nieuprawniony.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. "podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania". Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, Spółka nie jest zobowiązana na podstawie przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej. Jednakże wskazać należy, że na stronie internetowej Spółki nie jest podany adres do doręczeń elektronicznych, a jedynie ogólny adres do doręczeń [...]@mpk.[...].pl. Natomiast podkreślenia wymaga, że adres, na który F. przesłała podpisany podpisem elektronicznym wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. [...]@mpk.[...].pl, był adresem osoby pełniącej funkcję Dyrektora Biura Zarządu i Promocji Spółki, z którego to adresu F. otrzymała wezwanie do uzupełnia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie. Samo zaś wezwanie nie było sformułowane w sposób, który jednoznacznie wskazywałby na formę w jakiej wnioskodawca powinien uzupełnić wniosek. Sam wniosek został podpisany podpisem zaufanym – co, stosownie do art. 20ae ust. 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - jest równoważne pod względem skutków prawnych dokumentowi opatrzonemu podpisem własnoręcznym. Tak więc F. przesyłając na adres mailowy [...]@mpk.[...].pl wniosek podpisany podpisem zaufanym, działała w dobrej wierze w stosunku do organu odsyłając żądane pismo na adres, z którego dostała wezwanie do uzupełnienia wniosku i w formie, która ze względu na charakter dotychczasowej korespondencji z organem - wskazywałaby, że jest ona odpowiednia. W tym zakresie nie można postawić F. zarzutu, że jej postępowanie było niewłaściwe, tym bardziej, że działała ona w zaufaniu do organu, ponieważ, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie przesłała uzupełnionego wniosku na przypadkowy adres mailowy Spółki, ale na adres osoby, od której otrzymała wezwanie.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.