Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1179/14 w sprawie ze skargi J.L. na uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia 18 czerwca 2014 r. nr XLIII/279/2014 w przedmiocie zaliczenia dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.L. na rzecz Rady Gminy Grodziczno kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I OSK 2030/15

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn.akt II SA/Ol 1179/14) oddalił skargę J.L. na uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia 18 czerwca 2014 r. Nr XLIII279/2014 w przedmiocie zaliczenia dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 18 czerwca 2014 r. Rady Gminy Grodziczno, powołując się na przepis art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej jako: u.d.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), podjęła uchwałę Nr XLIII/279/2014 w przedmiocie zaliczenia dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu 12 sierpnia 2014 r.) J.L., powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwał Radę Gminy Grodziczno do usunięcia naruszenia prawa, do którego jego zdaniem doszło w związku z wydaniem uchwały Nr XLIII/279/2014. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. polegające na zaliczeniu do dróg gminnych części działek, które nie należą do gminy i stanowią jego własność oraz nadanie statusu drogi publicznej działce, która nie została przeznaczona w planie miejscowym pod drogę publiczną.

Przewodniczący Rady Gminy Grodziczno, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 2 września 2014 r. poinformował J.L., że działki, po których przebiegają drogi gminne wymienione w uchwale stanowią własność gminy, dlatego też powyższa uchwała nie narusza jego interesu prawnego.

J.L. w dniu 1 października 2014 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na ww. uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia 18 czerwca 2014 r. Powyższej uchwale zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. polegające na zaliczeniu do dróg gminnych działek stanowiących jego własność oraz nadanie statusu drogi publicznej działce, która nie została przeznaczona w planie miejscowym pod drogę publiczną. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jest właścicielem działek, przez które przebiegają lub, do których przylegają drogi wewnętrzne, którym zakwestionowana uchwała nadaje status dróg publicznych. Podniósł, że w uchwale nie wskazano numerów działek, po których przebiega ustanowiona droga gminna. Jedynym źródłem informacji dla adresatów uchwały, jak przebiega planowana droga gminna jest załączona do uchwały mapka. Z mapki tej wynika natomiast, iż droga przebiega w niektórych odcinkach po prywatnym gruncie, a we wskazanym w niniejszej skardze zakresie, po gruncie skarżącego. Zaznaczył ponadto, że żadna z ww. działek nie była przeznaczona w miejscowym planie na drogę publiczną. Wskazał, że nadanie w trybie art. 7 ust. 2 u.d.p. statusu drogi publicznej (gminnej) danej działce stanowiącej własność gminy może nastąpić dopiero wtedy, gdy działka ta w całości jest przeznaczona w planie miejscowym pod drogę publiczną. Jeżeli zaś dana działka jest przeznaczona w planie miejscowym pod drogę publiczną jedynie w części, wówczas nie powinno się tej działce, ani też jej części, nadawać statusu drogi gminnej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Podniósł, że działki, po których przebiegają drogi gminne wymienione w uchwale stanowią własność Gminy Grodziczno, tak więc zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. przez zaliczenie do dróg gminnych części działek, które stanowią własność J.L. i nie są własnością gminy jest bezpodstawny i całkowicie chybiony. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. przez nadanie statusu drogi publicznej działce, która nie została przeznaczona w planie miejscowym pod drogę publiczną. Organ wskazał, że dla terenu, na którym znajdują się drogi nie został bowiem sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego, a ponadto żaden przepis nie uzależnia uprawnienia wynikającego z art. 7 u.d.p. od wcześniejszego przeznaczenia terenu pod drogę gminną. Podkreślił, że wobec powyższego zakwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za niezasadną na wstępie wyjaśniając, że rozpoznawana skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącego warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zakwestionowana uchwała wydana została w sprawie z zakresu administracji publicznej, co więcej stanowi ona akt prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08). Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia 7 sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu 12 sierpnia 2014 r.) skierowane przez skarżącego do organu okazało się bezskuteczne. Sąd Wojewódzki wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 p.p.s.a. i w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie.

Kolejną kwestią badaną przez Sąd meriti było ustalenie czy skarżący ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. Sąd wskazał, że gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 u.s.g., orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Powszechnie akceptowany jest pogląd, iż zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. W ocenie Sądu uznać należało, że skarga była dopuszczalna, natomiast interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, gdyż zaliczenie dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych w sytuacji, gdy drogi te (nieruchomości gruntowe) nie stanowią jego własności, jak też drogi te nie przebiegają przez działki należące do skarżącego, nie mogło naruszyć jego praw. Powyższe stanowisko Sąd poparł poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1908/14. Natomiast okoliczność, że działki skarżącego graniczą z drogą publiczną, nie daje mu legitymacji do kwestionowania uchwały. Każda uchwała "wytyczająca" drogi powoduje pewne konsekwencje w postaci uciążliwości o różnorodnym charakterze na danym terenie. Zawierają się one jednak wyłącznie w sferze interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, uwzględnionego w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd pierwszej instancji uwzględniając treść przepisów art. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 ustawy o drogách publicznych stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego, przywołał zapadłe w tym zakresie przykładowe orzeczenia (tak: wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1908/14 i z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 708/14, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2396/11, publ. CBOSA).

Zdaniem Sądu meriti w niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że działki w odniesieniu, do których wydana została zaskarżona uchwała rady gminy o zaliczeniu ich do kategorii dróg publicznych nie stanowiły własności skarżącego, lecz własność gminy. Okoliczność powyższa wyjaśniona została w toku postępowania sądowego i wynika nie tylko z twierdzeń pełnomocnika organu, ale przede z wyjaśnień strony skarżącej i jej pełnomocnika.

Jednocześnie Sąd podniósł, że jak tego wymaga art. 7 ust. 2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Takowa opinia w rzeczonej sprawie została zasięgnięta, a mianowicie uchwałą Nr [...] Zarząd Powiatu w N. z dnia [...] maja 2014r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, na podstawie przywołanego powyżej przepisu, pozytywnie zaopiniował zamiar zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg wyszczególnionych następnie w skarżonej uchwale. Z kolei ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, co także kwestionowana uchwała spełnia, czego dowodem jest jej § 2 wskazujący, że szczegółowe położenie i przebieg dróg wymienionych jej § 1 jest oznaczone na mapach stanowiących złącznik do niniejszej uchwały.

Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem i nie narusza przepisów ustawy o drogach publicznych, a mianowicie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2a ust. 2. Nie zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a.

Dodatkowo Sąd meriti wyjaśnił, iż zarzut ewentualnego braku uwzględnienia dróg w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy też miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie ma znaczenia dla oceny legalności inkryminowanej uchwały. Brak planu zagospodarowania przestrzennego na określonym obszarze gminy nie stanowi przeszkody do podejmowania uchwały w zakresie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych gminnych. Jak stanowi bowiem art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 687 j.t. ) w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności oznacza to, że ustalenie lokalizacji drogi w ramach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu.

Odnosząc się natomiast do argumentacji pełnomocnika skarżącego, że zakwestionowana uchwała nie zawiera numerów ewidencyjnych działek Sąd wyjaśnił, że przywołane powyżej przepisy, w całości kształtujące instytucję zaliczenia do kategorii dróg gminnych, takowej powinności nie statuują, co czyni dalsze wywody w tej mierze zbędnymi. Dostrzec jednak wypada, że wspomniane mapy stanowiące załączniki do kwestionowanej uchwały obrazujące szczegółowe położenie i przebieg dróg zaliczonych do rzeczonej kategorii mogą rodzić pewne trudności z odczytaniem owego przebiegu tychże dróg, li tylko z uwagi na skalę owych map, to jednak niekwestionowanym pozostaje, że zaliczeniu podlegały drogi wewnętrzne, których usytuowanie w terenie nie było kwestionowane. Do czasu podjęcia uchwały z dnia 18 czerwca 2014 r. przedmiotowe drogi, które funkcjonowały jako drogi wewnętrzne, były i nadal są ujęte w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów zawiera podstawowe informacje dotyczące m.in. stanu prawnego danej nieruchomości gruntowej oraz jej numer ewidencyjny (numer działki). Podjęcie zakwestionowanej uchwały nie spowodowało zmian w ewidencji gruntów, w tym numerów działek, a przede wszystkim ich granic i powierzchni. Nie było zatem wątpliwości, jaki teren podlegał zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, gdyż był on determinowany liniami granicznymi gruntu lokalizacji przedmiotowych działek wewnętrznych. Sąd pierwszej instancji podniósł, że fakt usytuowania dróg w niezmiennym kształcie nie był kwestionowany przez skarżącego, a jego zarzut odnosił się tylko do kwestii sporności granic pomiędzy działkami wewnętrznymi - zaliczonymi do wspomnianej kategorii dróg, a jego działkami z nimi graniczącymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jeżeli istnieje spór co do przebiegu granic, jak twierdzi skarżący, to jego rozwiązanie winno się odbyć w trybie rozgraniczenia nieruchomości uregulowanego w rozdziale 6, art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 j.t. ), a nie w trybie zaliczenia dróg do odpowiedniej kategorii. Jest bowiem rzeczą bezdyskusyjną, że przyczyną sporu co do granic nieruchomości (jeśli takowy istnieje) z założenia nie może być uchwała zaliczająca drogi wewnętrzne do kategorii dróg publicznych, jako, że jej skutkiem nie jest jakakolwiek zmiana linii granicznych gruntu (działek wewnętrznych).

W tym stanie rzeczy WSA w Olsztynie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.L. (dalej jako: skarżący) zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi WSA w Olsztynie:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

a) art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, z 2007 r., poz. 115 ze zm.) poprzez przyjęcie,.iż w poczet dróg publicznych mogą zostać zaliczone części działek, które stanowią, własność prywatną poprzez brak jednoznacznego wskazania tych działek w uchwale i posłużenie się orientacyjną, niedokładną mapką w małej skali, załączoną do uchwały,

b) art. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że w aktach prawa miejscowego może dochodzić do naruszenia zasad techniki prawodawczej, zasady pewności prawa i zaufania do prawa nakazujących formułowanie, aktów normatywnych tak, by dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy wskutek zastosowania w uchwale rady gminy niewyraźnej mapy małej skali i bez oznaczenie numerów działek, których uchwała dotyczy, wbrew przyjętej praktyce jednoznacznego oznaczania tych działek poprzez podawanie ich numerów ewidencyjnych,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 106 § 3 Prawa postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających, niezbędnych do wykazania, że skarżący ma interes prawny do wniesienia skargi w świetle okoliczności, że twierdzenia skarżącego mające wykazać interes prawny do wniesienia skargi zostały oparte na wskazaniu numerów ksiąg wieczystych działek, których części zostały zaliczone do dróg publicznych przez zaskarżoną uchwałę - poprzez porównanie mapy z ewidencji gruntów z mapą załączoną do uchwały Rady Gminy,

d) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95 ze zm.) polegające na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, ponieważ nie jest on właścicielem działek, których części zostały zaliczone w poczet dróg publicznych, w sytuacji, gdy sam Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż z mapy załączonej do uchwały nie wynika jasno, które działki lub ich części są objęte uchwałą i Sąd musiał się posiłkować w tym względzie mapą w większej skali, innej niż ta załączona do uchwały Rady Gminy, tak więc z treści aktu prawa miejscowego wynika, iż uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącego wynikającego z faktu, iż należące do niego działki z bardzo dużym prawdopodobieństwem znajdują się na obszarze oznaczonym jako droga gminna i powinien ten stan rzeczy zbadać sąd w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący wskazał, że jest właścicielem działek, przez które przebiegają drogi wewnętrzne, którym uchwała Rady Gminy Grodziczno, na podstawie załączonej do niej mapy nadaje status dróg publicznych. W szczególności wskazał, że jest właścicielem działek, dla których prowadzone są przez Sąd Rejonowy w Iławie księgi wieczyste [...] i [...], dotyczace numerów ewidencyjnych działek;

a) droga Ś. - nr działki [...]- obręb [...],[...] - obręb [...]

b) droga Ś.: nr działki [...] obręb [...]

c) droga Ś.: nr działki [...] obręb [...]

W przypadku wskazanych działek ma miejsce zachodzenie - zdaniem Skarżącego utworzonej uchwałą gminy drogi gminnej (wyznaczonej w załączniku graficznym do uchwały) na działki będące jego własnością. Zdaniem skarżącego droga w całości przebiega m.in. po działce stanowiącej jego własność o numerze158, co wynika jego zdaniem bezpośrednio z porównania załączonej do zaskarżonej uchwały mapy do mapy z ewidencji gruntów z zaznaczonymi numerami działek.

Skarżący podniósł, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że kolejność postępowania związanego z procesem powstawania dróg publicznych powinna być inna niż przyjmuje to Rada Gminy. Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, nie odwrotnie, a jak dotąd gmina nie wystąpiła do skarżącego z propozycją wykupu części jego działek, po których droga przebiega. Gmina zdaniem skarżącego nie zweryfikowała jaki jest przebieg drogi na mapie załączonej do uchwały w stosunku do mapy ewidencyjnej, co budzi uzasadnione obawy, iż do dróg gminnych zaliczone zostały działki prywatne stanowiące własność skarżącego.

Skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem posiłkując się innymi mapami niż ta, która została dołączona do uchwały. Jest to jego zdaniem niezrozumiałe, ponieważ jedynie mapa stanowiąca załącznik do uchwały ma charakter normatywny, a inne mapy nie mają z punktu widzenia wskazania działek zaliczonych do dróg gminnych żadnego znaczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że zaskarżona uchwała nie wyznacza nowego przebiegu drogi, a jedynie zmienia klasyfikację drogi istniejącej na działkach będących własnością gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, których w sprawie nie dostrzeżono. Powyższe oznacza więc konieczność rozpoznania niniejszej sprawy wyłącznie w aspekcie zgłoszonych w ramach zaprezentowanej podstawy kasacyjnej zarzutów.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w przepisie art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozważania nad zarzutami skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpocząć należy od kwestii, która stanowiła istotę rozpoznawanej sprawy, mającej jednocześnie wpływ na zagadnienie, jakie Sąd pierwszej instacji rozstrzygnął na wstępie. Zatem, nie nadaje się do obrony pogląd o uchybieniu przez Sąd I instancji przepisowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną odmowę przyznania skarżącemu interesu prawnego jako przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi – czyli legitymacji czynnej w sprawie. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny, o jakim mowa w ww. przepisie prawa, powinien mieć charakter normatywny, obiektywny, własny i realny. Strona musi bowiem wykazać istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej konkretną, indywidualną sytuacją prawną; przy czym legitymację stwarza dopiero naruszenie owego interesu prawnego. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd meriti stwierdził spełnienie przesłanki dopuszczalności skargi, uznając jednak przy tym, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, gdyż zaliczenie dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych w sytuacji, gdy drogi te (nieruchomości gruntowe) nie stanowią jego własności, jak też drogi te nie przebiegają przez działki należące do skarżącego, nie mogło naruszyć jego praw. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Sąd Wojewódzki dostrzegając trudności z odczytaniem przebiegu dróg, które zaskarżoną uchwałą zaliczone zostały do kategorii dróg publicznych, podjął czynności polegające na załączeniu do akt sprawy, mapy umożliwiającej odczytanie numerów działek ewidencyjnych w przebiegu drogi. Do uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] maja 2014r. znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej, poprzedzającej wydanie zaskarżonej uchwały załączona jest mapa, na której uwidoczniony jest przebieg drogi i wskazane są numery ewidencyjne działek, po których droga przebiega. Wyżej opisana uchwała wydana została w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, tych, które wskazane zostały następnie w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Grodziczno z dnia 18 czerwca 2014 r. Podkreślić należy, że również z odpisów ksiąg wieczystych załączonych do akt sprawy administracyjnej nie wynikał żaden tytuł prawny skarżącego do działek znajdujących się w przebiegu dróg wewnętrznych zaliczanych do kategorii dróg gminnych. Wątpliwości skarżącego co do przebiegu drogi wzięły się z wygenerowanego dla potrzeb dopłat bezpośrednich obrazu zdjęć satelitarnych, stąd zapewne zastrzeżenie bardzo dużego prawdopodobieństwa naruszenia jego interesu prawnego.

Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, zgodnie z którym droga publiczna może być ustanowiona tylko na gruncie, którego właścicielem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, jest oczywiście prawidłowe. Nie można zaliczyć drogi do kategorii dróg publicznych, jeżeli chociaż część tej drogi posiada innych właścicieli. Jest ono utrwalone w teorii i praktyce. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 140 k.c. , w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną zatem przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Innymi słowy droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała zaliczająca do dróg gminnych drogę wewnętrzną biegnącą na nieruchomości, która jest własnością gminy, nie narusza przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z jakiego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do tej kategorii dróg (patrz m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14, publ. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym uznać należy za słuszny pogląd skarżącego, że uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. (p. powyżej cytowany wyrok oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09, publ. jw.). Tyle, że w przedmiotowej sprawie tytuł prawny do działek, po których ma przebiegać droga nie budzi wątpliwości wobec poczynionych przez Sąd meriti ustaleń.

Tym samym słusznie Sąd ten zważył, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Sąd meriti wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej dokonał uzupełnienia dowodów, które zostały załączone do akt sprawy i wyjaśniły wątpliwości co do tytułu prawnego do działek w przebiegu drogi, której funkcjonowanie nie było również przez skarżącego kwestionowane.

Z uwagi na zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia zasad techniki prawodawczej, NSA podnosi, że pomimo załączenia do zaskarżonej uchwały mapy, która z uwagi na zbyt małą skalę nie była wystarczająco precyzyjna i pomimo nagannej formy graficznej mapy, a w szczególności braku odniesienia przebiegu drogi do numerów ewidencyjnych działek, okoliczność ta nie mogła przesądzić o nieważności zaskarżonej uchwały. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności mapy w większej skali pochodzącej z zasobów Urzędu Gminy Grodziczno, z wyszczególnionymi numerami ewidencyjnymi działek w przebiegu przedmiotowej drogi wewnętrznej zaliczanej do kategorii dróg gminnych stwierdzić należy, że treść zaskarżonej uchwały nie budzi wątpliwości.

Skarga kasacyjna podważająca to rozstrzygnięcie nie mogła zatem odnieść skutku.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na mocy art. 204 pkt 1 tej ustawy.