Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ozimka z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Burmistrza Ozimka z dnia [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] o numerze [...] utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Relacjonując stan faktyczny sprawy podało, że A. S. wystąpił wnioskiem z dnia 9 listopada 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wydanie kopii nagrania obrad sesji Rady Miasta Ozimek z dnia 29 czerwca 2009 r., utrwalonej na płycie CD lub DVD. Decyzją z dnia 12 listopada 2009 r. organ pierwszej instancji odmówił udzielenia żądanej informacji, która to decyzja została uchylona przez Kolegium w dniu 11 grudnia 2009 r. Następnie, decyzją z dnia [...] Burmistrz Ozimka ponownie odmówił stronie udostępnienia wskazanego we wniosku nagrania, wyjaśniając, że nie dysponuje już przedmiotowym nagraniem, które zostało skasowane po sporządzeniu protokołu z obrad. Jednocześnie organ podkreślił, że przepisy nie zobowiązują go do przechowywania nagrań obrad Rady Miasta. W odwołaniu od tej decyzji A. S. podniósł, że jej rozstrzygnięcie jest sprzeczne z uzasadnieniem, gdyż w przypadku braku informacji publicznej brak jest podstaw prawnych do odmowy udzielenia takiej informacji, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W tym stanie faktycznym organ odwoławczy wskazał - w pierwszym rzędzie - na zagwarantowane konstytucyjnie i ustawowo prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności m.in. organów władzy publicznej, obejmujące dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), a to art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 7 ust. 1, podkreślił, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, w tym m.in. poprzez jej ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnienie na wniosek lub poprzez opublikowanie w miejscach ogólnodostępnych, poprzez zapewnienie możliwości wstępu na posiedzenia określonych ustawą organów i udostępnienie materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia. Po myśli art. 14 ust. 1 omawianej ustawy, udzielenie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Z istoty tych regulacji wynika, że organ może udostępnić informację, którą posiada. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich, w tym protokołów posiedzeń organów i komisji rady gminy określa statut, a stosownie do zapisów Statutu Gminy Ozimek z każdej sesji Rady sporządza się protokół, który stanowi urzędowe potwierdzenie przebiegu obrad i który jest zatwierdzany na kolejnej sesji, zaś za udostępnienie protokołów posiedzeń Rady odpowiada Burmistrz Ozimka. Dalej Kolegium wywodziło, że protokół z sesji objęty żądaniem wniosku dostępny jest w Biuletynie Informacji Publicznej, natomiast Statut nie przewiduje nagrywania obrad Rady Miasta. W okolicznościach niniejszej sprawy posiedzenie Rady Miasta w dniu 29 czerwca 2009 r. zostało zarejestrowane i nagranie wykorzystano pomocniczo przy sporządzeniu protokołu sesji, jednakże wynikało to z przyjętej praktyki, a nie z obowiązku nałożonego przepisami prawa. Co prawda, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Op 216/09, jeżeli nagranie sesji rady zostało faktycznie sporządzone, to podlega ono udostępnieniu, lecz organ pierwszej instancji podał, że odmówił wnioskowi strony, gdyż żądane nagranie zostało skasowane. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że wprawdzie na Burmistrzu Ozimka ciąży obowiązek udostępnienia informacji o przebiegu sesji Rady, w tym informacji zawartych w nagraniu sporządzonym podczas posiedzenia sesji, niemniej jednak obowiązek ten dotyczy tylko tych nagrań, które są w jego posiadaniu. Skoro przedmiotowe nagranie nie zostało zachowane, organ pierwszej instancji zasadnie wydał decyzję odmowną, ponieważ nie mógł udostępnić informacji w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Następnie Kolegium dowodziło, że prawidłową formą załatwienia niniejszej sprawy było podjęcie decyzji. Informacja o przebiegu posiedzenia Rady Miasta Ozimek jest - zdaniem organu - informacją publiczną, zatem zastosowanie znajduje art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wyraźnie wskazuje, że odmowa udostępnienia takiej informacji, niezależnie od jej powodów, następuje w drodze decyzji, od której służy odwołanie.

Z decyzją tą nie zgodził się A. S., który w skardze skierowanej do tut. Sądu wniósł o jej uchylenie. Uzasadniając swoje żądanie wskazał na błędne uznanie przez orzekające organy, że skasowane nagranie stanowi informację publiczną. W jego ocenie, wynikającej z interpretacji art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skasowane nagranie nie zawiera żadnej informacji, tym bardziej nie spełnia ustawowej definicji informacji publicznej. W dniu złożenia przez skarżącego wniosku Burmistrz nie dysponował przedmiotowym nagraniem obrad sesji Rady, zatem nie posiadał informacji publicznej i nie było podstaw prawnych do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. We wcześniej wydanej decyzji, z dnia 2 grudnia 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaprezentowało pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wówczas sprawa jest załatwiana poprzez doręczenie pisma zawierającego stanowisko organu. Także Burmistrz Ozimka skorygował swoje dotychczasowe stanowisko w tej kwestii, bowiem zawiadomił skarżącego pismem z dnia 8 lutego 2010 r., że nie może udostępnić nagrań sesji z 2007 r., bo nimi nie dysponuje.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podniosło, że o publicznym charakterze informacji nie decyduje forma nośnika, na którym informacja się znajduje czy też ma być udostępniona.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. skarżący zwrócił się o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Skargę należało uwzględnić, lecz z innych przyczyn niż w niej wywiedzione.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Ostatnio poczyniona uwaga wydaje się konieczna zważywszy na fakt podniesienia przez skarżącego także takich zarzutów, które nie dotyczą przedmiotu oceny Sądu w niniejszym postępowaniu, a które zmierzają do wykazania różnic - na tle różnych postępowań - w stosowaniu przez organy administracji obu instancji przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), zwanej dalej ustawą, w szczególności dotyczących trybu załatwiania spraw. Wywiedzione w tym zakresie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem pozostawały poza sferą przeprowadzonej przez Sąd oceny legalności wydanych w sprawie decyzji, którymi odmówiono skarżącemu udzielenia informacji publicznej, poprzez doręczenie kopii nagrania przebiegu sesji Rady Miasta Ozimek, jaka odbyła się w dniu 29 czerwca 2009 r.

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych na wstępie kryteriów wykazała, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie wywodów odnotowania wymaga, że podstawę prawną podjętych w sprawie aktów stanowił przepis art. 16 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Cytowany przepis przewiduje decyzyjny sposób zakończenia procedury udostępnienia informacji publicznej w dwóch przypadkach, tj. gdy następuje odmowa udostępnienia informacji publicznej lub gdy następuje umorzenie postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 ustawy. Podkreślić również trzeba, że w obu wskazanych przypadkach dochodzi do wydania decyzji, o ile żądanie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. W tym zakresie zgodzić się trzeba ze stanowiskiem orzekających organów administracji, że nagranie obrad sesji rady gminy (tu: Rady Miasta Ozimek), dokumentujące przebieg posiedzenia organu władzy publicznej pochodzącego z wyborów powszechnych, dotyczyło informacji posiadającej wszelkie cechy informacji publicznej. We wskazanym przez organ odwoławczy wyroku z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Op 216/09, trafnie wywodził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, odwołując się do zapisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy, że informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, a więc także organów gmin. Nie do końca zrozumiała jest dla Sądu logika argumentacji skargi zmierzająca do udowodnienia tezy przeciwnej, a opierająca się na twierdzeniu, że skasowane nagranie nie jest informacją publiczną, bo jej nie zawiera. Najwyraźniej skarżący utożsamia, w sposób nieuprawniony, pojęcie informacji z jego źródłem. Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, o charakterze informacji nie decyduje forma nośnika, na którym się ona znajduje. Niewątpliwie, informacją publiczną w niniejszej sprawie jest informacja o przebiegu posiedzenia Rady Miasta Ozimek w dniu 29 czerwca 2009 r. i bez znaczenia dla tej oceny pozostaje metoda jaką zastosowano dla jego utrwalenia. Przepis art. 7 ustawy określa sposoby realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, wskazując m.in. na możliwość wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i na udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia (ust. 1 pkt 3). Na tle tej regulacji celnie wywodzono w cyt. wyżej wyroku tut. Sądu, że ustawowo przewidziane prawo "dostępu" oznacza obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym nagrań CD bądź DVD, o ile także w ten sposób utrwala się przebieg posiedzenia. Z wyjaśnień organów orzekających w niniejszej sprawie wynika, że nagrywano obrady sesji Rady Miasta w dniu 29 czerwca 2009 r., zatem należało - co do zasady - udostępnić żądane nagranie, z tym jednak zastrzeżeniem, że o faktycznej możliwości realizacji tego obowiązku decyduje ostatecznie to, czy zobowiązany organ dysponuje jeszcze nagraniem, czy też - tak jak w niniejszej sprawie - nastąpiło jego skasowanie. W tym miejscu odnotowania wymaga, że w dotychczasowym orzecznictwie zaprezentowano także odmienne poglądy niż ujawnione w komentowanym wyroku WSA w Opolu z dnia 12 października 2009 r., wedle których realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje przez dostęp do protokołów (tak: w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 1153/05 oraz w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 852/09, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). We wskazanym ostatnio wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując wykładni art. 19 ustawy, uznał za zasadę sporządzenie i udostępnienie protokołu z przebiegu obrad organu kolegialnego pochodzącego z powszechnych wyborów, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne powinny być - zdaniem Sądu - udostępnione, "o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady". W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zaprezentowane poglądy nie zasługują w całości na aprobatę. Stosownie do treści art. 19 ustawy, organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Niewątpliwie, z literalnego brzmienia tego przepisu należy wyprowadzić zasadę, wedle której organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół lub stenogram, które należy udostępnić na żądnie uprawnionego podmiotu. Z tego punktu widzenia protokoły bądź stenogramy stanowią podstawowe źródło informacji o obradach, a z obowiązku ich sporządzenia i udostępnienia organ jest zwolniony, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady. Nie sposób natomiast zgodzić się ze stanowiskiem, że komentowana regulacja zawiera normę zakazującą udostępnienia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych w sytuacji sporządzenia protokołu z obrad (por. także wyrok WSA w Opolu z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 333/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 554925). Przeczy temu sens językowy i wymowa całego zdania przedmiotowego przepisu. Takiego zakazu nie można się także doszukać w innych przepisach ustawy, a pamiętać należy, że konstytucyjne prawo do informacji o sprawach publicznych jest zasadą, natomiast wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, System Informacji Prawnej Lex nr 144641). Zdaniem składu orzekającego, art. 19 ustawy powinno się wykładać z uwzględnieniem art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, który przyznaje uprawnienie do dostępu do dokumentów oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, i który wskazuje na możliwość rejestracji dźwięku lub obrazu. Gwarancje konstytucyjne dotyczące dostępu do informacji publicznej w omawianym zakresie konkretyzuje przywołany już wcześniej art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy, który wprost stanowi o prawie zapoznania się z materiałami dokumentującymi posiedzenia organów kolegialnych, w tym audiowizualnymi i teleinformatycznymi, i nie wynika z niego, by dostęp do tych materiałów podlegał ograniczeniom innym niż wynikające z wyraźnych uregulowań ustawowych, a w szczególności, by zależał od faktu dysponowania protokołem obrad. Zaznaczyć dodatkowo trzeba, że to wnioskodawca określa pożądane przez siebie źródło informacji publicznej, natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej we wskazanej formie może nastąpić jedynie w prawem przewidzianych przypadkach. Regułą jest także możliwie najpełniejszy dostęp do informacji publicznej, a materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące obrady, jako że najwierniej dokumentują ich przebieg, stanowią o jej dochowaniu. W świetle tej argumentacji nieuprawniony jest zaprezentowany w przytoczonym wcześniej wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 4 kwietnia 2006 r. i w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2009 r. pogląd, że realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje tylko przez dostęp do protokołów, i że sam fakt posiadania takiego protokołu wyklucza uprawnienie do zapoznania się z innymi materiałami rejestrującymi przebieg posiedzenia.

Wracając do głównego nurtu rozważań zauważenia wymaga, że w okolicznościach badanej sprawy istotne znaczenie ma przepis ust. 1 art. 14 ustawy, wedle którego udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z regulacji tej wynika m.in., że to osoba wnioskująca określa, w jaki sposób i w jakiej formie chce się zapoznać z informacją publiczną. Z kolei, zgodnie z treścią ust. 2 art. 14 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Dopełnienie przytoczonych unormowań w ujęciu procesowym stanowi art. 16 ustawy, którego cyt. już wcześniej ust. 1 wymaga decyzyjnej formy negatywnego załatwienia wniosku.

W ocenie Sądu, rozwiązania prawne przyjęte w ust. 2 art. 14 ustawy mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, bowiem organ pierwszej instancji posiada żądaną informację publiczną, jednak nie jest możliwe jej udostępnienie w formie określonej we wniosku. A. S. domagał się bowiem wydania kopii nagrania obrad sesji Rady Miasta Ozimek z dnia 29 czerwca 2009 r., utrwalonej na płycie CD lub DVD, podczas gdy przebieg posiedzenia Rady dokumentuje jedynie protokół, zaś zapis dźwiękowy obrad sesji, wykorzystany pomocniczo przy sporządzaniu protokołu, został skasowany z uwagi na brak obowiązku jego sporządzania i przechowywania. W zaistniałej sytuacji należało, stosownie do nakazów płynących z ust. 2 art. 14 ustawy, powiadomić skarżącego o przyczynach braku możliwości realizacji jego żądania oraz wskazać sposób w jaki informacja publiczna może być niezwłocznie udostępniona, tj. poprzez wgląd do protokołu zamieszczonego w Biuletynie Informacji Publicznej. Dopiero brak reakcji skarżącego na powiadomienie w zakreślonym, czternastodniowym terminie, upoważniłby organ do podjęcia decyzji, z tym że nie o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz o umorzeniu postępowania. Tymczasem z nadesłanych akt administracyjnych nie wynika, by Burmistrz Ozimka zastosował tryb przewidziany w ust. 2 art. 14 ustawy, gdyż po stwierdzeniu przeszkody w udostępnieniu informacji publicznej w formie podanej we wniosku nie poinformował A. S. o braku nagrania, które pozwoliłoby na przeniesienie tej informacji na wskazany przez niego nośnik. Nie pouczył też wnioskodawcy, w jakiej formie informacja publiczna może zostać niezwłocznie udostępniona. Opisanych wadliwości postępowania, polegających na braku dokonania opisanych czynności, nie dostrzegł organ odwoławczy, który - podobnie, jak organ pierwszej instancji - pominął komentowany przepis, przyjmując w sposób nieuprawniony, że zachodzą przesłanki do podjęcia decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem składu orzekającego, niedochowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 14 ust. 2 ustawy świadczy o naruszeniu tego przepisu, przy czym uznać także należało, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trudno obecnie spekulować, jak zachowałby się skarżący, poinformowany o zaistniałej sytuacji. Nie można też wykluczyć, że odstąpiłby od żądania zawartego we wniosku, poprzestając na zapoznaniu się z protokołem obrad.

W tym stanie rzeczy postanowiono, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a.

Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem - stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. - oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach orzeczono po myśli art. 200 P.p.s.a.