Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 176/13 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Bytomia na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewoda Śląski decyzją z 3 czerwca 2011 r. nr [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie bytomskiego odcinka obwodnicy północnej Aglomeracji Górnośląskiej - etap III – Rozszerzenie do granicy miasta.

Decyzją z 10 lipca 2012 r. nr [...], Wojewoda Śląski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy Bytom w wysokości [...] zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w gminie Bytom w obrębie Miechowice, oznaczonej jako działki nr [...] ha oraz powiększył tak ustalone odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania jej inwestorowi tj. o kwotę [...] zł, a także zobowiązał prezydenta Miasta Bytomia do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta Bytomia w którym zarzucił, że Prezydent Miasta Bytomia nie powinien być podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Zadaniem odwołującego w niniejszym stanie faktycznym wystąpiła konfuzja praw tj. wygaśnięcie zobowiązania na skutek zjednoczenia długu i wierzytelności w jednej osobie.

Zaskarżoną decyzją z 15 listopada 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Śląskiego z 10 lipca 2012 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy Bytom za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, a także zobowiązującej Prezydenta Miasta Bytomia do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna – utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 10 lipca 2012 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta Bytomia.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 176/13.

Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaznaczył przy tym, że orzekający w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Taka zaś sytuacja zdaniem WSA w Warszawie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, że odwołanie od decyzji Wojewody Śląskiego zostało złożone przez Prezydenta Miasta Bytomia. Jednakże jak wynika z treści odwołania, podpisane ono zostało jako: "Pełniąca funkcję organów miasta Bytom Halina Bieda". Nie wiadomo więc – zdaniem WSA w Warszawie – jaki organ Miasta złożył odwołanie i czy był do tego legitymowany. Z akt sprawy nie wynika, aby Halina Bieda była umocowana przez Prezydenta Miasta Bytomia do złożenia odwołania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy do którego wpływa odwołanie, obowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania i czy osoba działająca za stronę i wnosząca odwołanie została do tego właściwie umocowana. W przypadku podjęcia czynności bez umocowania na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wezwania strony do usunięcia braku formalnego pisma (odwołania), ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Nieuzupełnienie braków formalnych odwołania obligować będzie organ II instancji do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a.

Zdaniem WSA w Warszawie w niniejszej sprawie Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, bez zbadania umocowania Haliny Biedy do działania w imieniu organu Miasta i którego z organów rozpoznając odwołanie, naruszył przepisy art. 127 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich zastosowanie. Naruszenia powyższe mogły mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalenie, że odwołanie wnosi podmiot nie będący stroną lub osoba działająca w imieniu strony bez umocowania, obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku sformułował Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Minister postawił w skardze kasacyjnej orzeczeniu cztery zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezbadanie umocowania Haliny Biedy pełniącej funkcję organów miasta Bytom, do złożenia rozpatrzonego odwołania w imieniu Prezydenta Miasta Bytomia.

Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez nieuznanie, że pełnienie przez osobę wyznaczoną przez Prezesa Rady Ministrów funkcji organów miasta jest faktem powszechnie znanym niewymagającym dowodu, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia decyzji i braku oceny meritum sprawy.

Po trzecie, naruszenie art. 106 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i pominięcie faktów powszechnie znanych, w szczególności faktu w postaci pełnienia przez Halinę Bieda funkcji organów miasta, w tym także funkcji Prezydenta Miasta Bytomia, w dacie składania odwołania, które to fakty Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony.

Po czwarte, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozważeniu i niewypowiedzeniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie wszystkich istotnych aspektów sprawy, w tym co do faktu pełnienia przez Halinę Bieda funkcji Prezydenta Miasta Bytomia jako faktu powszechnie znanego oraz dowolne kwestionowanie, że odwołanie złożyła strona postępowania, co skutkowało nieprawidłowym podważaniem stanu faktycznego sprawy i uchyleniem decyzji.

Jak wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister, w dniu 17 czerwca 2012 r. w Bytomiu zostało przeprowadzone referendum lokalne w sprawie odwołania Prezydenta Miasta. Protokół ustalenia wyników tego referendum gminnego został ogłoszony w dniu 18 czerwca 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 18 czerwca 2012 r. pod poz. 2465. Zgodnie z jego treścią, w wyniku przeprowadzonego referendum z pełnionej funkcji została odwołana Rada Miasta Bytom. W związku z tym, zgodnie z art. 67 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Prezes Rady Ministrów miał obowiązek niezwłocznie wyznaczyć osobę, która pełni funkcje organów jednostki samorządu terytorialnego do czasu wybory nowych organów tej jednostki, oraz zarządza wybory przedterminowe. W dniu 28 czerwca 2012 r. Prezes Rady Ministrów wyznaczył do pełnienia m.in. funkcji Prezydenta Bytomia, w oparciu o podaną normę, Halinę Biedę. Pełniła one tę funkcję do dnia 8 października 2012 r., tj. do dnia złożenia ślubowania przez Damiana Bartylę, nowo wybranego Prezydenta Miasta Bytomia. Skarżący kasacyjnie zwrócił w tym kontekście uwagę, że stosownie do art. 28f ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji, jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów.

Jak wskazał skarżący kasacyjnie, informacja o pełnieniu przez Halinę Biedę funkcji Prezydenta Miasta Bytom została zamieszczona zarówno na stronie internetowej Miasta Bytom, jak również Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego – w Biuletynie Informacji Publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jest to zatem fakt powszechnie znany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Bytomia wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tej odpowiedzi przyznał, że w dniu wniesienia odwołania Halina Bieda posiadała legitymację do występowania w imieniu Prezydenta Miasta Bytomia jako pełniąca funkcję organów Bytomia. Przy piśmie z dnia 9 września 2013 r. Prezydent Miasta Bytomia przesłał odpis pisma Prezesa Rady Ministrów – Donalda Tuska – z dnia 27 czerwca 2012 r. o wyznaczeniu Haliny Marii Biedy z dniem 28 czerwca 2012 r. do pełnienia funkcji organów Miasta Bytom do czasu wyboru nowych organów Miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do kwestii, czy pełnienie przez wyznaczoną przez Prezesa Rady Ministrów Halinę Biedę funkcji Prezydenta Miasta Bytomia w oznaczonym okresie może być uznane za fakt powszechnie znany w rozumieniu art. 106 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), niewymagający dowodu w aktach sprawy, czy też – jak uznał Sąd pierwszej instancji – niezbadanie tej kwestii przez organ drugiej instancji stanowiło istotne naruszenie prawa, dające sądowi administracyjnemu podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w istocie doszło w sprawie do naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony". Wobec informacji na stronie internetowej Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego (http://www.katowice.uw.gov.pl/urzad/aktualnosci_urzedu/Halina-Maria-Bieda-komisarzem-w-Bytomiu/idn:4523.html) i informacji w mediach lokalnych (http://www.dziennikzachodni.pl/artykul/606705,halina-bieda-jest-komisarzem-w-bytomiu,id,t.html?cookie=1), Sąd powinien był przyjąć, że informacja, iż Halina Bieda została wyznaczona do pełnienia funkcji organów Miasta Bytom – jest powszechnie znana. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko, że informacje w prosty sposób dostępne na oficjalnych stronach w Internecie – możliwe do odnalezienia przez skorzystanie z wyszukiwarki internetowej – stanowią informacje powszechnie znane (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., I OSK 1419/13). Wymaganie ujęcia w aktach sprawy wszystkich informacji związanych choćby pośrednio z wydawaną decyzją godziłoby w zasadę ekonomiki procesowej. Uchylenie zatem zaskarżonej decyzji z podanej przyczyny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji było nieuprawnione. Godziło ono także w zasadę proporcjonalności – trud i czas związany z weryfikacją ww. okoliczności przez Sąd jest bowiem nieproporcjonalnie mniejszy, niż zakres i czas czynności wywołanych na skutek orzeczenia Sądu mającego doprowadzić do weryfikacji opisanych okoliczności przez organ.

Dodać też wypada, że jak zauważa się w zgodnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpływanie istotne na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., I OSK 2463/13 i powołane w nim orzecznictwo). W tym kontekście trafny jest zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał, iż niezweryfikowanie przez organ drugiej instancji okoliczności statusu Haliny Biedy determinowało treść decyzji administracyjnej. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił dostatecznie zastosowania przez siebie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sprawie. Nie wyjaśnił także, dlaczego okoliczność podpisania odwołania z adnotacją: "Pełniąca funkcję organów miasta Bytom Halina Bieda" budziła wątpliwości Sądu co do tego, jaki organ Miasta złożył odwołanie i czy był do tego legitymowany. Sąd władny byłby do uchylenia decyzji z uwagi na niewyjaśnienie tej kwestii, jeżeli istniałyby konkretne okoliczności tworzące wątpliwości, że wskazana osoba rzeczonej funkcji nie pełniła. Okoliczności tych jednak Sąd pierwszej instancji nie podał.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli skład orzekający Sądu pierwszej instancji miał istotne wątpliwości co do statusu Haliny Biedy w analizowanym okresie, to mógł (i wówczas powinien) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. samodzielnie przeprowadzić dowód z dokumentu w postaci pisma Prezesa Rady Ministrów o wyznaczeniu Haliny Biedy do pełnienia funkcji organów (po wezwaniu strony do złożenia odpisu tego pisma), czego nie zrobił, mimo że uznał, iż okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy. W ten sposób Sąd pierwszej instancji naruszył w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także art. 7 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu.

Konkludując, stanowi naruszenie art. 7, art. 106 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylenie decyzji przez sąd administracyjny z tej przyczyny, że organ nie wyjaśnił okoliczności, która w istocie stanowi fakt powszechnie znany. Wystąpienie takiego naruszenia w niniejszej sprawie determinowało konieczność uchylenia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach celem jej merytorycznego rozpatrzenia.

Od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że Prezydent Miasta Bytomia nie tylko sam przyznał w postępowaniu, iż Halina Bieda była umocowana do wniesienia odwołania, ale nadesłał też z własnej inicjatywy stosowne pismo Prezesa Rady Ministrów – aktywnie przyczyniając się do wyjaśnienia sprawy i uchylenia zaskarżonego wyroku.