Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy B. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, a także zobowiązującej Prezydenta Miasta B. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca

2011 r. nr [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie [...] odcinka obwodnicy [...] - etap [...] – Rozszerzenie do granicy miasta.

Decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy B. w wysokości [...] zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w gminie B. w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz powiększył tak ustalone odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania jej inwestorowi tj. o kwotę [...] zł, a także zobowiązał prezydenta Miasta B. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Minister podał, że od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta B. w którym zarzucił, że Prezydent Miasta B. nie powinien być podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Zadaniem odwołującego w niniejszym stanie faktycznym wystąpiła konfuzja praw tj. wygaśnięcie zobowiązania na skutek zjednoczenia długu i wierzytelności w jednej osobie.

Po rozpatrzeniu odwołaniu i zbadaniu akt sprawy Minister wskazał, że zgodnie z art. 12 ust 4 pkt 1 ustawy z 120 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, której mowa w art. 18.

Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku wywłaszczonych nieruchomości.

Organ przytoczył treść art. 134, 135, 154 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.)

Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z 28 grudnia 2011 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego A. O.(uprawnienia nr [...]).

Biegła ustaliła, że wyceniane działki usytuowane są w B. w [...] części miasta przy ul. [...] i [...]. Nieruchomość położona jest w odległości ok. [...] km od centrum miasta, blisko granicy administracyjnej z miastem Z. W pobliżu znajduje się węzeł komunikacyjny obsługujący ruch samochodowy do centrum handlowego "[...]". Nieruchomość położona jest na terenach zabudowy handlowo – usługowej wielkopowierzchniowej oraz w sąsiedztwie nielicznych działek niezabudowanych.

Działki są częściowo nieużytkowane, porośnięte trawą i samosiejkami z dostępem do bocznej drogi, a w części porośnięte drzewostanem. W otoczeniu znajdują się budynki i parking centrum handlowego, węzeł komunikacyjny, tereny przemysłowe, zakłady produkcyjne, tereny zadrzewione i poprzemysłowe. Działki posiadają dostęp do infrastruktury technicznej.

Badając przeznaczenie planistyczne rzeczoznawca majątkowy podała, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęty był studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z [...] października 2000r., który wyznaczył dla działki nr [...] i nr [...] przeznaczenie jako: pojedynczy główny węzeł komunikacyjny; przebieg istotnych powiązań systemu przyrodniczego; tereny poprzemysłowe o przeznaczeniu do zagospodarowania, wymagające analiz kwalifikacyjnych; droga główna; tereny zachowujące dotychczasowe funkcje wynikające z przeznaczenia terenu; teren górniczy. Z kolei działki nr [...], nr [...] i [...] oznaczone zostały jako tereny zachowujące dotychczasowe funkcje wynikające z przeznaczenia terenu, przebieg istotnych powiązań systemu przyrodniczego, tereny poprzemysłowe wymagające analiz kwalifikacyjnych oraz teren górniczy. Odnoście zaś działki nr [...] biegła wskazała, że ma ona funkcje drogi głównej, projektowanego głównego węzła komunikacyjnego oraz terenów przemysłowych do zagospodarowania w kierunku produkcyjno – usługowym i komunikacyjnym.

Natomiast nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych do ww. działek zostały oznaczone jako tereny poprzemysłowe.

W związku z faktem, że przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej część przedmiotowych działek miało przeznaczenie pod drogę wyceny dokonano przy zastosowaniu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. przyjmując do porównań transakcje sprzedaży gruntów o przeznaczeniu pod zabudowę przemysłową. Jednocześnie na badanym obszarze nie odnotowano wystarczającej ilości transakcji sprzedaży nieruchomościami drogowymi, które spełniałyby kryteria podobieństwa. Analiza wykazała, że przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Natomiast ze względu na fakt, że dla całej nieruchomości nie można określić wartości rynkowej dla przedmiotowej nieruchomości określono wartość odtworzeniową.

Wartość drzew i drzewostanów określono w zależności od wytworzenia przez drzewo lub drzewostan materiałów użytkowych, poprzez określenie rynkowej wartości spodziewanych pożytków lub obliczenie kosztów poniesionych nakładów.

Ze względu na typ nieruchomości wycenianej do badań przyjęto pod uwagę regionalny rynek nieruchomości gruntowych, obejmujących teren miasta B., Z. i G. Tym samym w wyniku przeprowadzonej analizy na terenie B. w badanym okresie czasu odnotowano 79 transakcji sprzedaży prawa własności gruntów w zakresie cenowym od [...] zł do [...] zł za 1 m², w tym grunty o przeznaczeniu przemysłowym w liczbie dwóch. W związku z powyższym, z uwagi na zbyt małą liczbę transakcji sprzedaży gruntów podobnych, rozszerzono o obszar analizy o pozostałe miasta [...] okręgu [...]. Zanotowano 11 transakcji gruntami podobnymi o przeznaczeniu przemysłowym, których ceny zawierały się w przedziale od [...] zł/ m² do [...] zł/ m².

Biegła wskazała, iż zagospodarowanie tego rodzaju nieruchomości wpływa w małym zakresie na wartość rynkową gruntu. Najwyższe ceny osiągają grunty przemysłowe, położone na zorganizowanych terenach przemysłowych na obrzeżach dużych miast. Ceny gruntów położonych bliżej centrum miasta w strefie śródmiejskiej osiągają niższe ceny. Z kolei badanie trendu czasowego wykazało, iż jest on ustabilizowany w skali rocznej.

Autorka operatu szacunkowego ustaliła ponadto, że na wartość tego rodzaju nieruchomości wpływ mają takie cechy jak położenie (40%), uzbrojenie (waga 20%), stan i sposób zagospodarowania (waga 15%), dostępność komunikacyjna (waga 15%), sąsiedztwo i otoczenie (waga 10%).

Ostatecznie wartość rynkowa prawa własności gruntu określono w kwocie [...] zł, a wartość naniesień roślinnych w kwocie [...] zł i w takiej tez wysokości, powiększonej o 5 % z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie.

Organ oceniając operat szacunkowy wskazał na przepisy rozporządzenia rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i przytoczył treść § 36 tego rozporządzenia.

Minister wskazał, że operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami. Biegła, wobec drogowego przeznaczenia części wycenianych działek prawidłowo zastosowała procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.. Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań zostały przyjęte nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Natomiast w stosunku do nieruchomości o przeznaczeniu innym niż drogowy, rzeczoznawca majątkowy, zgodnie § 36 ust. 1, przyjęła do analizy transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem działek wycenionych. Zdaniem organu autorka operatu szacunkowego wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny.

W ocenie Ministra opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania Minister stwierdził, że stosownie do art. 1 ust 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi.

Natomiast zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 ustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o krajowym Funduszu Drogowym. W ocenie Ministra nie ulega wątpliwości, że użyte w powołanym przepisie sformułowanie: "koszty nabycia pod drogę, w tym odszkodowania" obejmuje również obowiązek wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną.

Stosownie zaś do art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, do którego należy zatem w myśl art. 20 tej ustawy m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych.

Organ podał, że zgodnie z art.3 ust. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

Zdaniem Ministra odszkodowanie powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta B.

Odnosząc się natomiast do podniesionej w odwołaniu kwestii tożsamości podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z podmiotem zobowiązanym do jego wypłaty, organ podniósł, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Obowiązek ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość nakłada na organ administracji publicznej ustawa z 10 kwietnia 2003 r.. Ustawa ta nie przewiduje od tego obowiązku żadnych wyjątków.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta B. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie odniósł się do argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi analizę prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego będącego podstawą do określenia wysokości odszkodowania, mimo, iż w odwołaniu decyzji skarżący w żaden sposób nie kwestionował jego prawidłowości. Zarzutem było twierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana ze względu na tożsamość podmiotu zobowiązanego do zapłaty przedmiotowego odszkodowania tj. Prezydenta Miasta B. oraz podmiotu uprawnionego do jego otrzymania tj. Gminy B., za którą działa Prezydent Miasta B. Odnośnie do tak sformułowanego zarzutu organ stwierdził, że obowiązek ustalenia odszkodowania za przyjętą nieruchomość nakłada na organ administracji publicznej ustawa z 10 kwietnia 2003 r. i nie przewiduje od tego obowiązku żadnych wyjątków.

Zdaniem skarżącego takie odniesienie się do argumentacji zawartej w odwołaniu nie czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ winien bowiem przedstawić wyczerpującą wykładnię prawa, która legła u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Wykładnia owa powinna stanowić polemikę z wykładnią zaprezentowaną w odwołaniu. Organ temu obowiązkowi uchybił, co stanowi również naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Skarżący powołał treść przepisów art. 22 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 3 ust 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Wskazał, że zgodnie z art. 92 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie. Miasto na prawach powiatu wykonuje zadania powiatu. Nie jest odrębnym podmiotem od gminy.

W niniejszej sprawie podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania oraz jednocześnie zobowiązanym do jego wypłaty jest ten sam podmiot tj. Gmina B. będąca jednocześnie miastem na prawach powiatu działająca przez swój organ tj. Prezydenta miasta B.

Skarżący podniósł, że umknęło uwadze organów, że budżet wierzyciela jak i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania jest w istocie tożsamy. Wypłata odszkodowania zasiliłaby ten sam budżet, z którego wcześniej miałaby nastąpić wypłata tego samego odszkodowania. Z punktu widzenia ustawy o finansach publicznych taka czynność jest niemożliwa do faktycznej realizacji i miałaby fikcyjny charakter. Przedmiotowa operacja zachodziłaby w jednym budżecie, zatem nie doszłoby do żadnego przepływu finansowego. Powstają wątpliwości co do prawidłowego ujęcia operacji w planie dochodów i wydatków. Nawet fikcyjna czynność wypłaty odszkodowania w ramach tego samego budżetu spowoduje konsekwencje podatkowe, powstanie bowiem obowiązek uiszczenia podatku od towarów i usług.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja skutkująca powstaniem uprawnienia i obowiązków niemożliwych do realizacji powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: ,,ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] zostało złożone przez Prezydenta Miasta B. Jednakże jak wynika z treści odwołania, podpisane ono zostało jako: "Pełniąca funkcję organów miasta B. H. B.". Nie wiadomo więc, jaki organ Miasta złożył odwołanie i czy był do tego legitymowany. Z akt sprawy nie wynika, aby H. B. była umocowana przez Prezydenta Miasta B. do złożenia odwołania.

Wskazać należy, że organ odwoławczy do którego wpływa odwołanie, obowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania i czy osoba działająca za stronę i wnosząca odwołanie została do tego właściwie umocowana. W przypadku podjęcia czynności bez umocowania na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wezwania strony do usunięcia braku formalnego pisma (odwołania), ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Nie uzupełnienie braków formalnych odwołania obligować będzie organ II instancji do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 kpa.

W niniejszej sprawie Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, bez zbadania umocowania H. B. do działania w imieniu organu Miasta i którego z organów rozpoznając odwołanie, naruszył przepisy art. 127 § 1 kpa i art. 138 § 1 pkt 1) kpa, poprzez ich zastosowanie. Naruszenia powyższe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalenie że odwołanie wnosi podmiot nie będący stroną lub osoba działająca w imieniu strony bez umocowania, obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 152 i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Organ odwoławczy ustali, jaki podmiot wystąpił z odwołaniem, a jeżeli okaże się, że odwołanie złożył Prezydent B., to wezwie go do wykazania, że w dacie odwołania H. B. była umocowana do złożenia odwołania w imieniu tego organu. W przypadku nieusunięcia przez Prezydenta braków formalnych odwołania w terminie zakreślonym przez organ lub w przypadku, gdy okaże się, że odwołanie nie pochodzi od strony organ II instancji wyda postanowienie na podstawie art. 134 kpa.