Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 427/23 w sprawie ze skargi G.K. na uchwałę Rady Powiatu Bolesławieckiego z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr XXXVII/213/2021 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 427/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę G.K. na uchwałę Rady Powiatu Bolesławieckiego z 26 sierpnia 2021 r. nr XXXVII/213/2021 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz zwrócił uiszczony wpis od skargi.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z 1 lutego 2023 r. G.K. (dalej "skarżąca") wniosła skargę na uchwałę Rady Powiatu Bolesławieckiego z 26 sierpnia 2021 r. nr XXXVII/213/2021 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Zażądała stwierdzenia nieważności uchwały. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. 2022 r., poz. 1343 ze zm.; dalej "u.p.t.z."), co w konsekwencji zagrażało jej interesom, narażając ją na ryzyko powstania szkody w znacznych rozmiarach.

WSA wskazał, że skarżąca wniosła już wcześniej skargę na tę samą uchwałę. Wówczas postanowieniem z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 155/22, WSA we Wrocławiu odrzucił skargę na powyższą uchwałę.

Postanowieniem z 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 73/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę z 1 lutego 2023 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Sąd stwierdził, że skarżąca zaskarżyła już wcześniej tę samą uchwałę, a swój interes prawny w ponownej skardze wywodziła z tych samych przepisów materialnych, co w poprzedniej. W takiej sytuacji WSA uznał, że w zakresie interesu prawnego Sąd już sprawę rozpatrzył i wydał orzeczenie.

Z powyższym nie zgodził się Naczelny Sad Administracyjny i postanowieniem z 21 września 2023 r., sygn. akt II GZ 330/23, uchylił postanowienie WSA we Wrocławiu z 16 czerwca 2023 r., uznając, że w sprawie nie doszło do rozpoznania skargi ani do prawomocnego osądzenia sprawy.

Postanowieniem z 14 grudnia 2023 r. WSA we Wrocławiu odrzucił skargę na powyższą uchwałę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Uznał, że uchwała o wyznaczeniu innego przewoźnika niż strona skarżąca do świadczenia usług w charakterze operatora nie wpływa na prawa ani obowiązki skarżącej. Zawarcie umowy z przewoźnikiem innym niż skarżąca może mieć wpływ na jej interes faktyczny (brak dopłat z funduszy celowych, odpływ pasażerów — część klientów skarżącej będzie korzystać z transportu publicznego), jednakże interesu faktycznego nie można utożsamiać z interesem prawnym. Sąd nie stwierdził istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego ani jego naruszenia. Okoliczność bycia zainteresowanym zawarciem umowy nie generuje żadnych uprawnień dla skarżącej związanych z możliwością domagania się zawarcia umowy.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi G.K. datowanej na dzień 1.02.2023 r. ze względu na brak po stronie wymienionej interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały nr XXXVII/213/2021 Rady Powiatu Bolesławieckiego z dnia 26.08.2021 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w sytuacji gdy okoliczności sprawy, w tym szeroka argumentacja przedstawiona w ramach wspomnianej skargi nie pozwalają na sformułowanie takiego wniosku, co z kolei skutkowało zamknięciem skarżącej drogi sądowej do weryfikacji legalności uchwały Rady Powiatu Bolesławieckiego

2. prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że potencjalny operator nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały podjętej w trybie wskazanego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanej regulacji, odczytywanej łącznie z art. 19 ust. 1 u.p.t.z. prowadzi do wniosku przeciwnego.

Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

1. rozliczeń zadania współfinansowanego w ramach Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (kalkulacja kwoty deficytu netto linii komunikacyjnych) za miesiące styczeń 2022 r. – grudzień 2022 r.

2. tabeli sporządzonej przez skarżącą w oparciu o wskazaną dokumentację

-na okoliczność, że stawka za wozokilometr, a tym samym koszty utrzymania linii komunikacyjnych w okresie obowiązywania umowy ORG.1.328/21 zmniejszyły się (poza miesiącem luty 2022), twierdzenia organu jakoby w dacie zawierania umowy nie było możliwym przewidzenie, że jej średnia roczna wartość przekroczy 1 000 000 eur nie polegały na prawdzie, już w chwili podejmowania uchwały o zawarciu umowy możliwym było oszacowanie, że jej średnia roczna wartość przekraczać będzie ww. kwotę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie było to, czy skarżąca wykazała interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu Bolesławieckiego o wyrażeniu zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, a w konsekwencji czy miała legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Stosownie do art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Jak wskazuje się w doktrynie, legitymację do złożenia skargi oparto na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (B. Dolnicki [w:] R. Cybulska, K. Darowska-Szczepanek, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Wierzbica, B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2020, art. 87). Interes prawny, a także uprawnienie, o których mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p., powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, tylko te przepisy bowiem są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Innymi słowy, chodzi o interes prawny rozumiany jako zobiektywizowana, a zarazem zindywidualizowana i skonkretyzowana potrzeba ochrony prawnej, wynikająca z powszechnie obowiązującego przepisu prawa (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, D. Dąbek, P. Dobosz, W. Kisiel, M. Kotulski, P. W. Kryczko, M. I. Mączyński, S. Płażek, I. Skrzydło-Niżnik, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2005, art. 87 i powołane tam orzecznictwo).

W orzecznictwie rozwinięto ten ostatni pogląd i wskazano, że interes prawny winien być oparty na normie prawa materialnego, przy czym nie musi to być norma prawa administracyjnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawa materialnego. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącej wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na nią nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na niej ciążący. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla skarżącej negatywne konsekwencje prawne (por. postanowienia NSA z: 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 2214/21, 24 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 685/22).

Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, normy prawa materialnego, z których można by wywodzić w przedmiotowej sprawie interes prawny do wniesienia skargi na wymienioną na wstępie uchwałę Rady Powiatu Bolesławieckiego, zostały zawarte w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym albo w ustawie z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, w zakresie przewidzianej w art. 22 ust. 2 tej ustawy zgody organu stanowiącego właściwego organizatora na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego jednakże wyłącznie w aspekcie wymogów (warunków) pomieszczonych w ustępie 1 powołanego przepisu.

NSA w składzie niniejszym podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu z 25 stycznia 2022 r., II GSK 2707/21, że nie było podstaw do stwierdzenia, aby skarżąca, jako podmiot niebędący operatorem publicznego transportu drogowego, w rozumieniu z art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z., mogła wywieść istnienie normy prawnej, w oparciu o którą mogłaby ona wskazać swój interes prawny do zaskarżenia spornej uchwały.

Uchwała ta bowiem w swojej istocie zawierała niezbędną, w świetle powołanego już art. 22 ust. 2 ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych, zgodę na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na wskazanych w niej liniach komunikacyjnych przez podmiot spełniający warunki określone ustawą o publicznym transporcie zbiorowym, a więc operatora publicznego transportu drogowego – podmiot zdefiniowany w art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z.

Z powołanych przepisów wynika, że organizator dokonuje wyboru operatora w trybie art. 22 ust. 1, ten zaś przepis w punkcie 4 stanowi, że organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w przypadku gdy wystąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2.

Jak już bowiem wykazano, a co niewadliwie stwierdził Sąd pierwszej instancji, skarżąca nie była operatorem publicznego transportu drogowego i podjęta uchwała w swojej istocie nie wpływała na jej prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Z treści motywów skargi kasacyjnej wywnioskować można, że uchwała, wyrażając zgodę na zawarcie umowy z operatorem publicznego transportu drogowego o świadczenie publicznego transportu zbiorowego na liniach wymienionych w uchwale, de facto wpływać może na interes faktyczny strony przejawiający się zmianą fluktuacji pasażerów korzystających z ogólnie rozumianego transportu zbiorowego (komercyjnego bądź publicznego) na trasach linii powołanych w uchwale. Z takim twierdzeniem zgodzić się nie można, interes faktyczny nie może być bowiem utożsamiany z interesem prawnym, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p.

W tym stanie sprawy NSA uznał, że nie było podstaw do stwierdzenia zasadności podnoszonych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego z uwagi na stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, którym NSA w składzie obecnie rozpoznającym skargę był związany na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. W uchwale tej wskazano, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.