Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 397/21 w sprawie ze sprzeciwu T. K. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji w rejestrze ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 397/21 (dalej wyrok z 23.11.2021) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej Sąd I Instancji, WSA) oddalił sprzeciw T. K. (dalej Wnioskodawca, Skarżący lub Skarżący kasacyjnie) od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] (dalej decyzja Inspektora) w przedmiocie odmowy aktualizacji w rejestrze ewidencji gruntów i budynków (pkt 1) oraz przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz radcy prawnego P. P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu (pkt 2).

Swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych.

Decyzją Inspektora, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego uchylono decyzję z [...].06.2019 r. (nr [...]) Prezydenta Miasta [...] (dalej jako decyzja Prezydenta) orzekającą o odmowie aktualizacji informacji zawartych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow.[...] ha w obrębie nr [...] [...] (dalej Nieruchomość).

Sprzeciw od decyzji Inspektora wywiódł Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zobowiązanie Prezydenta do przeprowadzenia postępowania administracyjnego z czynnym udziałem T. K. w celu usunięcia nieprawidłowości w wypisach z rejestru gruntów i rejestru budynków poprzez zweryfikowanie fałszywych lub błędnych danych aby były zgodne ze stanem faktycznym jaki istnieje co najmniej od 1996 r.

W odpowiedzi na sprzeciw Inspektor wniósł o jego oddalenie.

Postanowieniem z [...].10.2020 r., wydanym na podstawie art. 64d § 2 ppsa, Sąd przekazał sprawę do rozpatrzenia na rozprawie. Odpisy postanowienia zostały doręczone pełnomocnikowi skarżącego oraz organowi. Następnie, zarządzeniem z [...].01.2021 r., Przewodniczący Wydziału II skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Termin posiedzenia wyznaczono na dzień 28.01.2021 r. Wydanym w tym dniu wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw. WSA zważył, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 kpa, gdyż wykazał, iż w sprawie zaistniała przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W szczególności, zdaniem Sądu podstawowym błędem, jaki popełnił organ pierwszej instancji było nieokreślenie w sposób prawidłowy kręgu stron prowadzonego postępowania, chociaż była to jedna z podstawowych okoliczności, które należały do obowiązków organu pierwszej instancji, a która, co również istotne, nie mogła być konwalidowana w postępowaniu przed organem odwoławczym. Ponadto, w ocenie Sądu, prawidłowo organ odwoławczy uznał za niezbędne doprecyzowanie, jakie żądanie wnioskodawca kierował do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, gdyż również i ta przesłanka nie mogła być badana dopiero na etapie drugoinstancyjnego rozpatrywania sprawy.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 64d § 2 p.p.s.a. - poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo tego, że skarżący nie miał pełnomocnika na etapie "przedsądowym", a po wyznaczeniu pełnomocnika z urzędu, z uwagi na panującą pandemię COVID-19, omówienie sposobu prowadzenia sprawy i złożenie wniosków, w tym sprecyzowanie sprzeciwu było znacznie utrudnione. Ponadto w doręczonym pełnomocnikowi skarżącego postanowieniu z [...].10.2020 r. WSA we Wrocławiu wskazał, że sprawa została przekazana do rozpoznania na rozprawie, a pomimo tego, bez żadnego uprzedzenia, wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym dnia 28.01.2021 r. Wskazane uchybienia spowodowały, że skarżący został pozbawiony możliwości skutecznego przedstawienia swojego stanowiska;

II. art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 2 kpa - polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem i w konsekwencji nieuchyleniu przez Sąd tej decyzji, mimo że organ rozpatrujący odwołanie wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji reformatoryjnej, w sytuacji, gdy ustalone w sprawie okoliczności były wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjnych wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1165/21 (dalej wyrok NSA z 19.08.2021) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na poważne wątpliwości dotyczące zachowania wymogów rzetelnego procesu sądowego. W tym zakresie zwrócił uwagę, że rozpoznający sprawę na posiedzeniu niejawnym w dniu [...].10.2020 r., Sąd I instancji skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 64d § 2 ppsa i wydał postanowienie o przekazaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie. Strony otrzymały odpis tego postanowienia i w związku z tym oczekiwały na wyznaczenie terminu rozprawy. Postanowienie to nie zostało następnie ani uchylone, ani zmienione. Skoro zatem Sąd I instancji, rozpoznając sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 64 d § 1 ppsa, doszedł do przekonania, że konieczne jest rozpoznanie sprawy na rozprawie (w składzie trzech sędziów) i dał temu wyraz w ww. postanowieniu, którego odpisy przesłano stronom, to w takiej sytuacji Sąd nie mógł przed reasumpcją w/w postanowienia, albo przed powiadomieniem stron o nowym trybie rozpoznawania sprawy (przewidzianym w art. 15 zzs⁴ust. 3 uCOVID-19) wydać w tym przypadku wyroku.

Na rozprawie w dniu 23.11.2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w sprzeciwie oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

WSA zważył, że sprzeciw od decyzji organu odwoławczego podlega oddaleniu, gdyż decyzja ta jest zgodna z prawem. Wskazał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprzeciwu jest zatem ustalenie, czy istniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu przesłanki takie istniały, stąd organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji naruszył bowiem przepisy postępowania (art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 kpa), gdyż nie ustalił faktycznej woli strony domagającej się wszczęcia postępowania. Zasadnie Inspektor wykazał, że w razie wątpliwości co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Oznacza to, że organ I instancji nie mógł domniemywać czego dotyczy wniosek. Gdy zatem w sprawie powstały wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ miał obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Powyższych czynności zaniechał organ I instancji, przyjmując samodzielnie, że wniosek dotyczył niezgodności powierzchni i udziałów w Nieruchomości, które zdaniem wnioskodawcy, figurują w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Na tej podstawie Prezydent orzekł o odmowie aktualizacji informacji w rejestrze ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla Nieruchomości, nie wskazując przy tym, jakie informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków były przedmiotem prowadzonego postępowania. Słuszność stanowiska Inspektora dotyczącego konieczności ustalenia w sprawie faktycznej woli skarżącego we wszczęciu postępowania, potwierdzić miała również treść pism składanych przez niego na etapie postępowania sądowego. Sąd I instancji podkreślił, że to organ jest zobowiązany zebrać materiał źródłowy z wszystkich komórek związany z 22 nieruchomościami jednoznacznie i klarownie wskazanymi przez Wnioskodawcę celem usunięcia nieprawidłowości Dopiero doprecyzowanie żądania skierowanego do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków umożliwi temu organowi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zakresie.

Sąd I instancji w całości podzielił również stanowisko organu odwoławczego dotyczące konieczności ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania – co wynika z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 kpa. Zdaniem WSA w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że strona postępowania nie została prawidłowo ustalona, to ma on obowiązek zastosować art. 138 § 2 kpa z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Działanie takie zabezpiecza osobom pozbawionym statusu strony, przewidziany w art. 15 kpa. Powyższe stanowiło wystarczającą podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Reasumując, w świetle powołanych okoliczności sprawy, nie wzbudziło wątpliwości Sądu I instancji, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo stwierdził, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie poprzez doprecyzowanie, jakie żądanie Skarżący kieruje do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków oraz ustalenie stron postępowania.

Mając na uwadze powyższe rozważania, WSA uznał zarzuty sprzeciwu za niezasadne i na podstawie art. 151a § 2 ppsa, oddalił sprzeciw.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, WSA rozstrzygnął w oparciu o art. 250 § 1 ppsa w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 03.10.2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarżący, reprezentowany przez r. pr. P. P., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 151 § 2 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 2 kpa polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja Inspektora jest zgodna z prawem i w konsekwencji uchyleniu przez Sąd decyzji mimo, że organ rozpatrując odwołanie wydał decyzję kasacyjną, zamiast decyzji reformatoryjnej w sytuacji, gdy ustalone w sprawie czynności były wystarczające do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o przyznanie pełnomocnikowi Skarżącego kasacyjnie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Oświadczył, że koszty te nie zostały zapłacone w całości. Skarżący nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Skarżący kasacyjnie uzasadnił swoje stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ppsa stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 ppsa, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2a ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Podkreślić należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia tylko, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa. Nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 kpa, jest prawidłowe. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti).

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze kpa jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Za zasadną uznać należy ocenę zarówno Inspektora, jak i Sądu I instancji, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wymagane było przeprowadzenie przez Prezydenta postępowania wyjaśniającego poprzez doprecyzowanie, jakie żądanie Skarżący kieruje do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków oraz ustalenie stron postępowania. Prezydent nie ustalił bowiem faktycznej woli strony domagającej się wszczęcia postępowania i określił samodzielnie zakres przedmiotowy wniosku. Następnie odmówił aktualizacji informacji w rejestrze gruntów i budynków. Nie wskazał przy tym, jakie informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków były przedmiotem prowadzonego postępowania. Dla prawidłowo przeprowadzonego postępowania konieczne było również, zgodnie z zasadą czynnego udziału strony ustalenie przez Prezydenta kręgu stron postępowania (art. 10 § 1 i art. 61 § 4 kpa).

Wydanie orzeczenia przez Prezydenta w powyższym zakresie należy do kluczowych zagadnień w sprawie, dlatego nie mogło zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym (art. 136 kpa), ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonego art. 15 kpa.

Jak wyżej podkreślano, zgodnie z art. 64e ppsa, sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji, kontrolując taką decyzję, nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1618/21, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., I OSK 2345/21).

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że Sąd I instancji w ramach niniejszej sprawy prawidłowo ograniczył swoje rozważania do analizy rozpoznawanej sprawy pod kątem dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa w kontekście możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 tej ustawy. Tym samym WSA – zgodnie z wymogami dotyczącymi rozpoznawania sprzeciwów od decyzji (64e ppsa) – nie dokonywał wykładni, ani nie stosował przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazywanych w skardze kasacyjnej (art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 2 kpa). W konsekwencji powyższego zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.

Mając na uwadze brak podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej oraz uwzględniając fakt związania zakresem sformułowanych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, wobec czego, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi Skarżącego. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 ppsa, po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.