Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 426/18 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 17 maja 2018 r. nr WOP.7721.61.2018.TN w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 426/18 oddalił skargę P. H. (dalej jako skarżący) na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 17 maja 2018 r., nr WOP.7721.61.2018.TN w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W toku postępowania prowadzonego od 2015 r. przez PINB, m.in. w trakcie oględzin w dniu 16 marca 2015 r. ustalono, że budynek stodoły na działce nr [...] należącej do skarżącego jest budynkiem murowanym niepodpiwniczonym na fundamentach betonowych, z dachem konstrukcji drewnianej pokrytym eternitem falistym. Budynek usytuowany jest po granicy z działką nr [...] oraz w odległości 9,80 m od ulicy [...]. Zdaniem PINB, budynek powstał po 1995 r. bez pozwolenia na budowę, zaś kluczowym dowodem w sprawie pozwalającym na określenie czasu powstania budynku są zdjęcia uzyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykonane w dniu 24 sierpnia 1997 r. Nie widać bowiem na nich budynku stodoły o powierzchni zabudowy 48,28 m2 oraz nie widać na nich również budynku gospodarczego o wymiarach 6,65 m x 3,90 m, w stosunku do którego prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne w sprawie legalności.

Postanowieniem z dnia 19 marca 2015 r. PINB zobowiązał skarżącego i I. H. do przedłożenia projektu budowlanego i innych dokumentów niezbędnych do jego zalegalizowania, w terminie do dnia 19 czerwca 2015 r. Następnie postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2015 r. PINB zobowiązał wymienione osoby do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, który obejmował nie tylko budynek stodoły, ale również budynek gospodarczy na tej samej działce. Po usunięciu nieprawidłowości, PINB postanowieniem z dnia 13 października 2015 r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 zł, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez PWINB postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 r.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 25/16 uchylił powyższe postanowienia ustalające opłatę legalizacyjną ze wskazaniem na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o przesłuchanie świadków na okoliczność daty budowy stodoły i dokonanie pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Ponownie rozpoznając sprawę, PINB uzupełnił materiał dowodowy o przesłuchanie zgłoszonych świadków, których zeznaniom odmówił wiarygodności. Datę budowy stodoły ustalił jako przypadającą po dniu 24 sierpnia 1997 r., tj. po dacie wykonania wyżej wymienionych zdjęć lotniczych. Ustalił, że budowę zrealizowano bez uzyskania stosownego pozwolenia.

Następnie PINB postanowieniem z dnia 18 października 2016 r. na podstawie art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej jako ustawa) wymierzył inwestorom opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 zł stosownie do treści art. 59f ust. 1 ustawy. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2016 r. PWINB utrzymał w mocy powyższe postanowienie w przedmiocie opłaty. Skargę na postanowienie z dnia 29 listopada 2016 r. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 22/17 oddalił, a skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1474/17.

Następnie PINB decyzją z dnia 29 marca 2018 r., nr NB.5160.4.2015.AS, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy, nakazał rozbiórkę budynku stodoły, z uwagi na informację Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku (pismo z dnia 13 marca 2018 r. nr FB-V.3150.1.42.2016.DZ), że nie wpłynęła opłata legalizacyjna w wysokości ustalonej postanowieniem PINB z dnia 18 października 2016 r.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia 17 maja 2018 r., nr WOP.7721.61.2018.TN utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia 29 marca 2018 r., nakazującą rozbiórkę stodoły o wymiarach 7,10 m x 6,80 m wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr 1209 przy ul. Sokólskiej w Kuźnicy.

Organ II Instancji wskazał, że ustalił stan faktyczny i prawny sprawy identycznie jak organ I instancji, podzielając w całości zaprezentowaną przez PINB ocenę prawną sprawy. Stwierdził, że uzupełniając postępowanie wyjaśniające uzyskał od Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego informację z dnia 17 maja 2018 r. o nieuiszczeniu przez zobowiązanych opłaty legalizacyjnej. Wyjaśnił również, że wszelkie kwestie dotyczące prawidłowości prowadzonego postępowania wskazane przez odwołującego się zostały przesądzone i rozstrzygnięte na wcześniejszych etapach postępowania legalizacyjnego i korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Na obecnym etapie rozpoznania sprawy organy nadzoru budowlanego zobowiązane były wyłącznie do ustalenia, czy uiszczona została opłata legalizacyjna. Negatywne ustalenie w tym zakresie zobowiązywało do orzeczenia rozbiórki stodoły na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 49 ust. 3 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2018 stwierdził, że zaskarżona decyzja jest ostatnim etapem postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy.

Nie ulegało wątpliwości Sądu I instancji, że takie okoliczności jak: data budowy stodoły (pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r.), brak pozwolenia na tę budowę oraz ustalenie prawomocnym i pozostającym w obrocie prawnym postanowieniem (z dnia 29 listopada 2016 r.) opłaty legalizacyjnej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 ustawy w stosunku do obiektu zrealizowanego bez pozwolenia na budowę - zostały ustalone w sprawach o sygn. akt II SA/Bk 22/17 oraz II OSK 1474/17 (wyroki wydane w sprawie o legalność postanowienia PWINB z 29 listopada 2016 r. ustalającego opłatę legalizacyjną). Z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1474/17 (oddalającego skargę od wyroku w sprawie II SA/Bk 22/17), zdaniem Sądu I instancji, jednoznacznie wynika, że w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego (także po prawomocnym uchyleniu pierwszych postanowień o ustaleniu opłaty legalizacyjnej dokonanym wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 25/16, w której to sprawie WSA w Białymstoku zobowiązał organy do uzupełnienia materiału dowodowego), nie było podstaw do przyjęcia daty budowy stodoły jako 1991 r., zaś istniały podstawy do ustalenia daty tej budowy po dniu 24 sierpnia 1997 r., tj. po dacie zdjęcia lotniczego, na którym budynku stodoły nie widać. To zaś, w ocenie Sądu I instancji, oznacza, że ustalenie przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego obejmującego brak dopełnienia formalności związanych z realizacją po 1997 r. budynku stodoły (pozwolenie na budowę) nie mogło być przedmiotem ponownej oceny na etapie postępowania legalizacyjnego, prowadzonego już po wydaniu prawomocnego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Sąd przypomniał, że także kwestia przesłanek wydania i wysokości opłaty legalizacyjnej była przedmiotem kontroli NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1474/17 i również nie mogła być ponownie przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego. Bezskuteczne, zdaniem Sądu I instancji, pozostają zarzuty skargi dotyczące innej niż przyjęto w sprawach o sygn. akt II SA/Bk 22/17 i sygn. akt II OSK 1474/17 treści i skutku dokumentacji przedłożonej przez skarżącego w dniu 17 sierpnia 2015 r. jako wykonanie postanowienia PINB z dnia 19 marca 2015 r. wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy (zobowiązującego do przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację stodoły). Skoro bowiem w sprawie ustalono opłatę legalizacyjną dla budynku stodoły na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ustawy, to przesłanką tego ustalenia było stwierdzenie o braku pozwolenia na budowę i o możliwości zalegalizowania budynku stodoły z uwagi na przedstawienie przez inwestora wymaganych przepisem art. 49 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy dokumentów.

Zdaniem Sądu I instancji, podważanie jakoby inwestor wraz z przedłożeniem ww. dokumentów złożył wniosek, w którym nie zgadza się na legalizację w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jest bezskuteczne i spóźnione. Tym bardziej, że w kwestii warunków zastosowania legalizacji według Prawa budowlanego z 1974 r. wypowiedział się NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1474/17 konkludując o braku możliwości zastosowania poprzedniej ustawy budowlanej w przedmiotowej sprawie. Podobnie bezskuteczny jest zarzut dotyczący prowadzenia odrębnego postępowania legalizacyjnego w stosunku do budynku stodoły i w stosunku do budynku gospodarczego dobudowanego do stodoły. Etap następujący po wydaniu postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej dotyczącego wyłącznie budynku stodoły, skontrolowanego przez sądy administracyjne obydwu instancji nie jest, zdaniem Sądu I instancji, właściwym etapem na formułowanie takiego zarzutu.

Sąd I instancji nie stwierdził także, aby organ naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania z uwagi na sprawę zawisłą przed WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 140/18. Sprawa ta dotyczyła wznowienia postępowania sądowego sprawy o sygn. akt II SA/Bk 22/17 ze skargi P. H. na postanowienie PWINB z dnia 29 listopada 2016 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

W konkluzji Sąd stwierdził, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo nie stwierdził żadnych formalnych przeszkód do prowadzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki orzekanego w sytuacji nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, który wydał bez naruszenia prawa, tj. art. 49 ust. 3 ustawy trafnie ustalając (dwukrotnie: na etapie pierwszoinstancyjnym w marcu 2018 r. oraz na etapie odwoławczym w maju 2018 r.), że opłaty nie uiszczono. Na koniec nie podzielił też zarzutu o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego ustalonego przez organy nadzoru budowlanego w sposób naruszający art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 81a k.p.a. w zakresie uznania, że wybudowany budynek stodoły jest samowolą budowlaną, co dowodzi błędnej kontroli sądowej, a tym samym naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez odstąpienie od kontroli decyzji, co narusza art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., w zakresie wydania decyzji z urzędu, gdy w tej samej sprawie zostało wszczęte i trwa postępowanie z wniosku strony, co dowodzi dualizmu postępowań administracyjnych, a przez to naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez dokonanie błędnej kontroli decyzji, a tym samym naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., w zakresie wydania decyzji w trakcie nie zakończonego prawomocnym rozstrzygnięciem nieważnościowym wydanym w tej samej sprawie, co jest rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wydania decyzji w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego będącego zagadnieniem wstępnym, co narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,

- art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez dokonanie błędnej kontroli decyzji, a tym samym naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., w zakresie przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji przez organ odwoławczy na podstawie niepełnych i niekompletnych akt sprawy, co narusza art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Zarzucił także naruszenie prawa materialnego:

- art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku stodoły w sytuacji, gdy postanowienie legalizacyjne wydane z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, na skutek wyroku sądowego, utraciło ważność, co powoduje, że nakaz rozbiórki nie został poprzedzony postanowieniem legalizacyjnym,

- art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy poprzez podzielenie jednego obiektu budowlanego - stodoły, na dwa obiekty budowlane - budynek stodoły i budynek gospodarczy i prowadzenie oraz wydanie dwóch odrębnych decyzji legalizacyjnych w sytuacji, gdy w stosunku do jednego obiektu budowlanego może być prowadzone tylko jedno postępowanie legalizacyjne, co dodatkowo narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy poprzez przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego z art. 49 i wydanie decyzji z art. 49 ust. 3 w sytuacji, gdy skarżący nie wykonał postanowienia legalizacyjnego i sprzeciwił się prowadzeniu postępowania w trybie Prawa budowlanego z 1994 r., co winno skutkować zastosowaniem innego trybu legalizacyjnego, a w wypadku potwierdzenia samowoli budowlanej i daty zakończenia budowy po dniu 1 stycznia 1995 r., wydaniem decyzji z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji odwoławczej oraz poprzedzającej ją decyzji, a ponadto wniósł o uchylenie poprzedzającego decyzję postanowienia legalizacyjnego z dnia 19 sierpnia 2015 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych i kosztów opłaty skarbowej za pełnomocnictwo. Ponadto oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a motywy wydanego rozstrzygnięcia powinny zostać wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji.

Sąd I instancji trafnie ocenił, że stan faktyczny sprawy został przez organy nadzoru budowlanego ustalony w sposób prawidłowy. Organy ustaliły, że w sprawie zostało wydane postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną. Skarga kasacyjna od wyroku oddalającego skargę na postanowienie WINB w tym przedmiocie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17. Kwestia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako samowoli budowlanej oraz trybu przeprowadzenia ich legalizacji, w tym zastosowania właściwej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zostały już ustalone na wcześniejszym etapie postępowania, a organy nadzoru budowlanego jak i Sąd I instancji na mocy art. 153 p.p.s.a. związane były zapadłymi w sprawie wyrokami. Nie mogą zatem na tym etapie postępowania skuteczne okazać się podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty mające na celu podważenie oceny, że w sprawie doszło do samowoli budowlanego, czasu wykonania robót budowlanych, a także trybu prowadzonego postępowania. Tym samym niezasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 81a k.p.a

Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec jej wydania w trakcie trwania postępowania sądowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie wywiedzenie skargi na postanowienie odmawiające przez GINB wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, wykluczało możliwość prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki, gdyż okoliczność ta stanowiła zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i winna skutkować zawieszeniem postępowania. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, ponieważ prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do prawomocnego i ostatecznego postanowienia organu nadzoru budowlanego ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, wbrew twierdzeniom skargi, nie stanowiło podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu. Dopóki w obrocie prawnym pozostawało ostateczne i prawomocne postanowienia ustalające opłatę legalizacyjną, organ był uprawniony do kontynuowania postępowania legalizacyjnego.

Niezrozumiałe są wywody skargi kasacyjnej wskazujące, że w sprawie toczyły się równolegle dwa postępowania administracyjne, jedno z wniosku M. T. a drugie z urzędu, bowiem jak wskazał skarżący samo złożenie wniosku o zbadanie zgodności z prawem wybudowanej stodoły skutkowało wszczęciem postępowania, a późniejsze wszczęcie postępowania przez organ z urzędu, było kolejnym postępowaniem w tej samej sprawie, co z kolei winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że wniosek M. T. automatycznie wszczął w rozpatrywanej sprawie z mocy prawa postępowanie administracyjne. Przesądzenie w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie oznacza, iż wszczęcie postępowania w każdym przypadku następuje z mocy prawa. Nie można w powyższej kwestii oprzeć się wyłącznie na art. 61 § 1 i 3 k.p.a. a konieczne jest uwzględnienie rozwiązań zawartych w innych przepisach Kodeksu, z których wynika, że nie każde żądanie wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania. Art. 61 k.p.a. musi być również interpretowany zgodnie z przepisami prawa materialnego wyznaczającymi rodzaj spraw załatwianych w drodze decyzji. Art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, będący przepisem prawa materialnego, nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w sprawach tzw. samowoli budowlanej. Skoro jednak przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków – wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Postępowanie w zakresie spraw nadzoru budowlanego oparte jest przede wszystkim na zasadzie oficjalności, a zatem organy nadzoru działają z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1944/10, LEX nr 746853) i tak też było w niniejszej sprawie, gdzie toczyło się jedno postępowanie wszczęte przez organ z urzędu.

Niezasadnie w zarzutach skarżący kasacyjnie powołuje jako naruszony art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wskazując na wadliwie wykonany obowiązek kontroli decyzji WINB pod względem jej zgodności z prawem, w sytuacji gdy przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa jedynie kompetencje sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Do naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby sąd uchylił się od rozpoznania skargi na decyzję administracyjną, co w tym przypadku nie miało miejsca. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej.

Wadliwie zarzuca się również w zarzutach skargi kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia powołanego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. W tych okolicznościach zarzucanie przez skarżącego Sądowi I instancji wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. jest całkowicie pozbawione uzasadnionych podstaw. Podobnie jak bezpodstawne jest wskazywanie jako naruszonego art. 134 § 1 p.p.s.a. który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.p.p.s.a. Przepis ten nie może być interpretowany w taki sposób, że umożliwia i obliguje sąd administracyjny do badania wszystkich kwestii wiążących się ze sprawą, także tych, które nie mieściły się w zakresie postępowania administracyjnego, w toku którego wydany został zaskarżony skargą akt administracyjny, a do tego zmierza badanie okoliczności, które zostały już prawomocnie rozstrzygnięte na wcześniejszym etapie postępowania legalizacyjnego.

Niezasadne okazały się również zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego, które zmierzają do wykazania, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki. Z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej, jest bezsprzecznie warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala w postanowieniu jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Tylko spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje natomiast decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego organ nie bada już zasadności nałożonej opłaty oraz nie dokonuje ponownej kwalifikacji robót budowlanych oraz trybu ich legalizacji (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2077/09, LEX nr 953027). W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że skarżący kasacyjnie nie uiścił opłaty legalizacyjnej w terminie. Postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną zostało poddane kontroli sądów administracyjnych i pozostaje w obrocie prawnym. W tych okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Tym samym niezasadne są zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art.48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy.

Odnosząc się do kwestii wygaśnięcia postanowienia nakładającego na inwestorów obowiązki w trybie art. 48 ust. 3 ustawy, rację ma Sąd I instancji, że twierdzenie takie jest nieuprawnione. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 25/16 uchylając pierwsze wydane w sprawie postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie uchylił jednocześnie postanowienia z dnia 19 marca 2015 r. nakładającego na inwestorów obowiązek przedłożenia wymienionej w nim dokumentacji, zatem pozostało ono w obrocie prawnym. Podkreślić należy, że w postanowieniu tym ustala się wyłącznie wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów (art. 48 ust. 3 powołanej ustawy) i jest to odrębny etap postępowania od tego, w którym ustala się opłatę legalizacyjną. W momencie spełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych ww. postanowieniem, organ nadzoru budowalnego wszczyna kolejne postępowanie, mające na celu sprawdzenie kompletności i prawidłowości dokumentów legalizacyjnych oraz ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, które to postępowanie może prowadzić do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub w przypadku gdy budowa została już zakończona wyłącznie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 powołanej ustawy). Obie te decyzje kończą proces legalizacyjny w sposób pozytywny, czyli legalizują samowolę budowlaną lub też nakazuje rozbiórkę w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Co oznacza, że postępowanie mające na celu dokonanie legalizacji samowoli budowalnej przebiega dwuetapowo. Postanowienie, na które wskazuje skarżący zostało wydane we wszczętym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy postępowaniu, które stanowiło pierwszy etap postępowania legalizacyjnego. Natomiast nakazanie rozbiórki obiektu z uwagi na nieuiszczenie w terminie ustalonej opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 3 ustawy) stanowi odrębny etap postępowania legalizacyjnego w ramach, którego prowadzone jest postępowanie dowodowe jedynie na potrzeby ustalenia, czy opłata legalizacyjna została uiszczona. Uchylenie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej nie powoduje jednocześnie uchylenia lub wygaszenia postanowienia nakładającego na inwestora obowiązki.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.