Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. i T. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 858/19 w sprawie ze skarg F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. i T. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz: F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. kwotę 1710 (tysiąc siedemset dziesięć) złotych oraz na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1710 (tysiąc siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 858/19, oddalił skargi F. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. oraz T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz.1202, z późn. zm.) oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśniecie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] października 2007 r., nr [...], znak: [...] dla inwestora T. Sp. z o.o. w K., przeniesionej decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], znak: [...] na rzecz nowego inwestora: F. Sp. z o.o. Sp. K. w K. dla inwestycji pn.: "Rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku [...]", na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] [...], os. [...] w K.. Organ wskazał, że przeprowadzone czynności i analiza zgromadzonego materiału dowodowego uzasadniały stanowisko, że pomiędzy [...] lutego 2013 r. a [...] czerwca 2018 r. prace budowlane objęte pozwoleniem na budowę zostały przerwane i okres przerwy wynosił ponad 5 lat. W związku z powyższym zostały spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: F. Sp. z o.o. Sp. K. w K. oraz T. Sp. z o.o. w K. zarzucając przede wszystkim nieuprawnione stwierdzenie organu, że we wskazanym w decyzji okresie nie wykonywano robót budowlanych.

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że w związku z brzmieniem art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane dla rozpoznania niniejszej sprawy kluczowe jest ustalenie czy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte lub zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata. Dowodem przebiegu robót jest znajdujący się w aktach sprawy Dziennik Budowy Nr [...] wydany [...] listopada 2007 r. Odwołując się więc do treści tego dokumentu organ wskazał, że w dniu [...] września 2009 r. obowiązki kierownika budowy objął K. S., a funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego – W. Z.. W tym też dniu nastąpiło przekazanie placu budowy, a [...] września 2009 r. (str. 6 dziennika budowy) - geodezyjnie wytyczono obiekt w terenie. Kolejne wpisy z [...] października 2009 r., [...] listopada 2009 r., [...] grudnia 2009 r. dotyczą natomiast rozpoczęcia i prowadzenia czynności inwentaryzacji istniejącego budynku, które to czynności poza wytyczeniem obiektu w terenie, nie spełniają definicji prac przygotowawczych na terenie budowy, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W dniu [...] stycznia 2010 r. obiekt zabezpieczono na okres zimowy "Prace inwentaryzacyjne w toku". W dniu [...] grudnia 2012 r. nastąpiło przejęcie funkcji kierownika budowy przez M. P. i funkcji inspektora nadzoru przez B. P.. W kolejnych wpisach z [...] lutego 2013 r. stwierdzono kontynuację inwentaryzacji wraz z wykonaniem odkrywek fundamentów i dokonano kontroli postępu prac. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że z wpisów dokonanych w okresie od [...] października 2009 r. do [...] lutego 2013 r. wynika, że inwestor wykonywał czynności polegające na inwentaryzacji budynku, które nie spełniają definicji robót budowlanych. W dniu [...] stycznia 2016 r. funkcję kierownika budowy objął F. S. i w kolejnych wpisach w dzienniku budowy z [...] stycznia 2016 r., z [...] czerwca 2017 r. i z [...] października 2017 r. odnotowano jedynie wykonywanie czynności inwentaryzacyjnych, odkrywek fundamentów oraz prac związanych z przeglądem przewodów wentylacyjnych, które nie spełniają definicji robót budowlanych. A zatem, zdaniem organu odwoławczego, ocena wpisów w dzienniku budowy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w okresie pomiędzy [...] września 2009 r. (geodezyjne wyznaczenie położenia budynku) a [...] października 2017 r. inwestor wykonywał prace które nie stanowiły budowy. Organ odwoławczy zauważył również, że z materiału dowodowego wynika, że Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] października 2008 r. wstrzymał wykonanie decyzji z [...] października 2007 r. w postępowaniu wznowieniowym, a następnie postanowienie to uchylił postanowieniem z [...] listopada 2011 r. Tym samym cały okres wstrzymania wykonania decyzji należy odliczyć od badania podstawy z art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Dalsze wpisy w dzienniku budowy dotyczą robót wykonywanych po wydaniu decyzji z [...] maja 2018 r. przenoszącej pozwolenie na budowę, co do której, jak wskazał organ, prowadzone jest odrębne postępowanie wznowieniowe.

Dokonując zatem ustaleń w zakresie daty od jakiej wygasła decyzja, organ drugiej instancji odwołał się do takich dowodów jak: dziennik budowy, oświadczenia kierownika budowy, oświadczenia inspektora nadzoru inwestorskiego sporządzone w 2018 r., wyjaśnienia kierownika budowy i wyjaśnienia inspektora nadzoru inwestorskiego na żądanie organu w związku z brakiem w dzienniku budowy wpisów dotyczących robót, o których mowa w oświadczeniach, a także protokołu oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2018 r. Na podstawie analizy powyższych dokumentów organ przyjął, że przerwanie budowy na czas dłuższy niż 3 lata nastąpiło z dniem [...] listopada 2014 r. Przy czym przy ustalaniu tej daty organ uwzględnił okres wstrzymania wykonania decyzji z [...] października 2007 r., tj. od rozpoczęcia budowy do [...] listopada 2011 r. (wykonanie decyzji było wstrzymane od [...].10.2008 r. do [...].11.2011 r.). Ustalając powyższe Wojewoda [...] dał wiarę treści zapisów dziennika budowy, wskazując przy tym, że dziennik budowy korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim danych. Również oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] maja 2018 r. przez organ nadzoru budowlanego potwierdziły to co wynika z analizy treści wpisów w dzienniku budowy, że zaistniała co najmniej 3-letnia przerwa przy budowie inwestycji. Wojewoda [...] odmówił natomiast wiary: oświadczeniom kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego. Zdaniem organu w przedstawionych okolicznościach sprawy nie było zatem konieczne ocenianie wnioskowanych przez skarżących dodatkowych środków dowodowych jak: przesłuchanie świadków czy powołanie biegłego z zakresu budownictwa, a także protokołu z [...] maja 2018 r. spisanego w związku z przejęciem budowy przez nowego inwestora. Organ odwoławczy zauważył także, że wprawdzie wystąpiły pewne rozbieżności w ustaleniach organów dotyczące długości okresu przerwania budowy, to jednak są one zgodne co do tego, że budowa niewątpliwie została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyły F. Sp. z o.o. Sp. K. w K. i T. Sp. z o.o. w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 29 października 2019 r. oddalił wniesione skargi. Sąd stwierdził, że ani zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność ich wyeliminowania z porządku prawnego.

W ocenie Sądu dokumenty przedłożone w aktach administracyjnych sprawy i ustalenia organów obu instancji nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że jakkolwiek prace budowlane objęte decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2007 r., nr [...] zostały rozpoczęte przed upływem 3 lat od dnia, w którym ww. decyzja stała się ostateczna, to następnie prace te zostały przerwane na okres przekraczający 3 lata. Sąd wskazał, że podstawowym dokumentem w postępowaniu wyjaśniającym, stanowiącym dowód realizowania inwestycji, a więc tak jej rozpoczęcia, jak kontynuowania, jest bez wątpienia dziennik budowy, który podlega jednak ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy dziennika budowy nr [...] wynika bowiem, że po rozpoczęciu w 2009 r. robót budowlanych do 2013 r. prowadzono czynności inwentaryzacyjne, zabezpieczono obiekt na okres zimowy, a następnie kontynuowano prace inwentaryzacyjne, wykonano odkrywki fundamentów i kontrolowano postęp prac. Kolejny wpis z [...] stycznia 2016 r. wskazuje, że funkcje kierownika budowy objął F. S., który zgodnie z wpisem z [...] stycznia 2016 r., stwierdził wykonanie odkrywek fundamentów, wykonanie opisu badań i doprowadzenie terenu do stanu pierwotnego. We wpisie z [...] czerwca 2017 r. poinformował o przeprowadzeniu kontroli przewodów wentylacyjnych, a wpisem z [...] października 2017 r. o wykonywaniu projektu zamiennego inwestycji. Z kolei wpis z [...] maja 2018 r. stanowi informację, że K. H. przejął budowę jako jej kierownik, a D. D. jako inspektor nadzoru inwestorskiego.

Oceniając zatem wartość dowodową wpisów dokonanych w dzienniku budowy Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że poza wpisem wskazującym na wytyczenie obiektu w terenie, a więc rozpoczęciem prac przygotowawczych pozostałe wpisy nie dotyczą budowy, robót budowlanych lub przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6, 7 i 7a ustawy - Prawo budowlane. Sąd stwierdził więc, że w oparciu o treść wpisów organy zasadnie przyjęły, że przedmiotowa budowa została rozpoczęta we wrześniu 2009 r. (wpis dotyczący wytyczenia obiektu w terenie), a następnie przerwana na okres przekraczający 3 lata (po uwzględnieniu również okresu, w którym roboty budowlane były wstrzymane), gdyż czynności opisane w dzienniku budowy w okresie od października 2009 r. do [...] października 2017 r., a także jak wynika z pozostałych wpisów do dnia [...] maja 2018 r., w postaci prac inwentaryzacyjnych, wykonywania odkrywek fundamentów z opisem, czy też przegląd przewodów wentylacyjnych nie miały charakteru robót budowlanych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu kwestionującego wartość dowodową dziennika budowy Sąd wskazał, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organy nie było ograniczone jedynie do analizy dziennika budowy, gdyż wiarygodność tego dowodu została prawidłowo zweryfikowana w świetle oświadczeń i wyjaśnień B. P. i F. S., przy uwzględnieniu protokołu oględzin z [...] maja 2018 r. Sąd uznał, że wpisy w dzienniku budowy dotyczące wykonanych czynności nie zostały skutecznie podważone przez ww. oświadczenia i wyjaśnienia, a zatem jednoznacznie świadczą one o rozpoczęciu prac zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę jak również o ich przerwaniu na okres przekraczający 3 lata. Sąd nie dał bowiem wiary oświadczeniom B. P. m. in. o podbijaniu fundamentów w okresie 3 lat od rozpoczęcia budowy (z uwzględnieniem okresu jej wstrzymania) w sytuacji gdy brak jakichkolwiek dowodów na ich wykonanie, a analizowane wpisy nawet nie naprowadzają, że roboty te zostały wykonane w okresie 3 lat po wznowieniu wstrzymanych robót budowlanych. Jako niewiarygodne Sąd ocenił również oświadczenia i wyjaśnienia o niewymaganiu przez ówczesnego inwestora dokumentowania wykonanych robót w dzienniku budowy. Sąd zauważył także, że nawet inwestor zarówno poprzedni jak i aktualny nie przedstawili dowodów, z których wynikałoby, że w okresie od wznowienia robót do listopada 2014 r., a także w latach 2015 - 2016 i 2017 r. były wykonywane prace budowlane. W tej sytuacji za bezzasadne uznał Sąd prowadzenie dodatkowych dowodów wnioskowanych przez skarżących w postaci przeprowadzenia dowodu z oględzin terenu inwestycji, przesłuchania B. P. na okoliczność ustalenia terminu wykonania prac wskazanych w jego oświadczeniu, dowodu z opinii biegłego i protokołu oględzin terenu budowy z [...] maja 2018 r. przeprowadzonych przez D. D. i K. H.. Sąd podkreślił przy tym, że kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy miały prace budowlane wykonywane do końca 2014 r., a nie w okresie 2017 - 2018 r. Dla oceny legalności skarżonej decyzji nie ma też znaczenia wydanie w dniu [...] maja 2018 r. decyzji o przeniesieniu decyzji Prezydenta M. [...] z [...] października 2007 r. na rzecz nowego inwestora tj. F. Sp. z o.o. Sp. K., gdyż jest to odrębne postępowanie, co do którego aktualnie toczy się postępowanie wznowieniowe wszczęte postanowieniem Prezydenta M. [...] z [...] czerwca 2018 r. Sąd nie stwierdził więc naruszenia w niniejszej sprawie przez organ art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące, wskazano w nim fakty, które organ uznał za udowodnione i dowody na których się oparto oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 81a k.p.a., Sąd wskazał, że jeśli prawidłowo wyjaśniono sprawę to norma z tego przepisu nie znajduje zastosowania, bowiem stosowanie tego przepisu musi uwzględniać zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły F. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w K. i T. Sp. z o.o. z siedzibą w K..

F. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w K. zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 79 § 1 i 2, 80, 81, 81a § 1, 83 § 1, 84 § 1, 85 § 1, 86 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Spółki w sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji doszło do naruszeń szeregu przepisów postępowania, polegających na:

- bezzasadnym nieprzeprowadzeniu wnioskowanych przez Spółkę F. i Spółkę T. dowodów z: przesłuchania świadka B. P. (w latach 2012 – 2016 inspektora nadzoru na budowie, której sprawa dotyczy); przesłuchania świadka F. S. (w latach 2016 – 2018 kierownika przedmiotowej budowy); przesłuchania świadka K. H. (od 2018 r. kierownika przedmiotowej budowy); przesłuchania w charakterze strony D. D. (będącego od 2018 r. inspektorem nadzoru przedmiotowej budowy); przesłuchania w charakterze strony E. B.; oględzin terenu budowy; opinii biegłego, powołanego w celu ustalenia prac, które w spornym okresie były realizowane na przedmiotowej budowie; protokołu przejęcia budowy z [...] maja 2018 r.;

- bezzasadnym zastąpieniu dowodu ze świadków F. S. i B. P. dowodami z ich pisemnych oświadczeń i wyjaśnień złożonych na piśmie na wezwanie organu, co uniemożliwiło stronom zadawanie im pytań, z równoczesnym błędem polegającym na uznaniu tych oświadczeń i wyjaśnień za niewiarygodne;

- przeprowadzeniu ustaleń faktycznych wyłącznie w oparciu o: dziennik budowy, który bezspornie nie był w pełni prawidłowo prowadzony; protokół z oględzin nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] maja 2018 r., tj. oględzin przeprowadzonych poza przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, a nawet przed jego wszczęciem, który to protokół w istocie bezzasadnie zastąpił dowód z oględzin, które powinny być przeprowadzone w niniejszym postępowaniu administracyjnym;

- bezzasadnym zastąpieniu dowodu z oględzin oraz dowodu z opinii biegłego dowodem z protokołu oględzin z [...] maja 2018 r., co spowodowało, ze strony nie miały możliwości żądania przeprowadzenia odkrywek fundamentów, których głównie dotyczyły prace budowlane realizowane w latach 2013 – 2018, a które na dzień ww. kontroli były niewidoczne;

- bezzasadnym przyjęciu w decyzji, że wpis w dzienniku budowy z [...] czerwca 2017 r. obejmował wyłącznie przegląd przewodów wentylacyjnych, podczas gdy wpis ten dotyczył zarówno przeglądu tych przewodów, jak i ich przystosowania do projektu budowlanego, co wymagało zmiany parametrów technicznych budynku, a zatem stanowiło przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane;

- bezzasadnym pominięciu przy wydawaniu decyzji powzięcia ustaleń, kiedy zostały wykonane prace w postaci "wykonywania robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu (...), wykonywania rozbiórki części ścianek działowych" – tj. roboty budowlane stwierdzone w protokole oględzin z [...] maja 2018 r.;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 16 § 1 oraz art. 110 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skarg Spółek w sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń szeregu przepisów postępowania, polegających na stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z takim to uzasadnieniem, że decyzja ta wygasła [...] listopada 2014 r., pomimo, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja przenosząca, z której wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasła co najmniej do dnia jej wydania, tj. do [...] maja 2018 r., a zatem przerwa w wykonywaniu robót budowlanych przed [...] maja 2018 r. nie była dłuższa niż 3 lata;

2) przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 37 ust. 1, art. 84a ust. 1 pkt 1, art. 84 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane polegające na nietrafnym zastosowaniu w sprawie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a także przyjęciu, że przeprowadzona przez organy nadzoru budowlanego kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz kontrola sprawdzająca wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego, automatycznie obejmuje kontrolę okoliczności prowadzących do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę – a tym samym na błędnym uznaniu, że kontrola zakończona sporządzeniem protokołu oględzin z [...] maja 2018 r. obejmowała weryfikację wszystkich elementów istotnych z punktu widzenia art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane;

b) art. 3 pkt 6, 7 i 7a ustawy – Prawo budowlane przez brak rozróżnienia pojęć "budowy", "nadbudowy", "przebudowy" oraz "rozbudowy";

c) art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 i 2 i art. 110 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że do biegu terminu przewidzianego w art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie wlicza się niewykonywania robót budowlanych wskutek wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w okresie od wydania takiego postanowienia do wydania postanowienia uchylającego to postanowienie, nie zaś do chwili doręczenia stronie tego drugiego postanowienia;

d) art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 6, 7 i 7a w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane polegające na nietrafnym przyjęciu, że prace ujawnione wprost w dzienniku budowy oraz w protokole oględzin z [...] maja 2018 r. nie stanowiły robót budowlanych, dotyczy to zwłaszcza: dostosowania przewodów wentylacyjnych do projektu (wpis w dzienniku budowy z [...] czerwca 2017 r.), wykonywania robót budowlanych związanych z zagospodarowywaniem terenu (...), wykonywania rozbiórki części ścianek działowych (pkt F5 protokołu oględzin z [...] maja 2018 r.), wykonywania odkrywek fundamentów (wpisy w dzienniku budowy z [...] lutego 2013 r. oraz z [...] stycznia 2016 r.).

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka F. wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skarg obu skarżących Spółek poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji wygaszającej, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

Z kolei T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżyła w całości wyrok WSA w Krakowie z 29 października 2019 r., zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej i akceptacji stanowiska organu, w zakresie w jakim organ nie przeprowadził dowodów, zmierzających do usunięcia rozbieżności pomiędzy treścią wpisów w dzienniku budowy, a oświadczeniami kierownika budowy F. S. i inspektora nadzoru B. P., w tym dowodów wnioskowanych przez stronę, w szczególności dowodu z przesłuchania ww. osób w charakterze świadków, dowodu z przesłuchania strony oraz dowodu z opinii biegłego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 79 § 2 k.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej i akceptacji stanowiska organu, w zakresie w jakim organ nie uwzględnił wniosków dowodowych strony, mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w zakresie w jakim organ zastąpił dowód z przesłuchania świadków F. S. i B. P. pisemnymi wyjaśnieniami tych osób (nadesłanymi na wezwanie organu), co skutkowało pozbawieniem strony możliwości zadawania im pytań i składania wyjaśnień;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej i akceptacji stanowiska organu, w zakresie w jakim organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego, podczas gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne (dla ustalenia, czy prace polegające na podkopaniu budynku, stwierdzeniu jaki jest stan fundamentów i ocena stanu zużycia fundamentów były niezbędne dla prawidłowego wykonania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę oraz czy wykonanie odkrywek fundamentów oraz sprowadzenie terenu do stanu pierwotnego miały związek z budową i tej budowie służyły);

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej i akceptacji stanowiska organu, w zakresie w jakim organ rozstrzygnął wątpliwości na niekorzyść stron;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 3 k.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej i akceptacji stanowiska organu, w zakresie w jakim organ uznał, że brak jest podstaw do przeprowadzenia dowodów na okoliczności, które nie znajdują potwierdzenia w dzienniku budowy oraz błędne uznanie, że brak jest podstaw do czynienia ustaleń nie znajdujących potwierdzenia w dzienniku budowy;

2) przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie nieprawidłowej definicji robót budowlanych i uznanie, że prace polegające na podkopaniu budynku, stwierdzeniu jaki jest stan fundamentów i ocenie stanu zużycia fundamentów oraz sprowadzenie terenu do stanu pierwotnego nie należą do robót budowlanych, podczas gdy wykonanie takich prac należy zaliczyć do robót budowlanych, jeżeli tylko mają one związek z budową i tej budowie służą;

b) art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie oraz właściwa interpretacja art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane powinny doprowadzić do przyjęcia przeciwnego wniosku.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi Spółki poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Ponadto obie skarżące kasacyjnie Spółki wniosły o rozpoznanie złożonych skarg kasacyjnych na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionych skarg kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie posiadają usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zawarty w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] stanowił art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Warunkiem prawidłowego zastosowania powołanego przepisu prawa materialnego, jest uprzednie należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ administracji musi zatem kierować się, określonymi w k.p.a., ogólnymi zasadami postępowania oraz przepisami określającymi jego obowiązki w postępowaniu dowodowym. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania obowiązkiem organu jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W świetle art. 75 § 1 zd. 2 k.p.a., w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy natomiast uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 k.p.a.). Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ administracji przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Jakkolwiek powołane przepisy k.p.a. stanowią źródło obowiązku organów administracji we wszystkich postępowaniach prowadzonych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, to w okolicznościach przedmiotowej sprawy wymaga podkreślenia, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę uregulowana w Prawie budowlanym jest instytucją wyjątkową. Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego należą do wyjątków (w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, w sprawie wznowienia postępowania, czy też w postępowaniu, gdy inwestor nieprawidłowo realizuje budowę, w razie odstępstwa od pozwolenia na budowę lub w sytuacji gdy zaistniała przerwa dająca podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę - art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Instytucja określona w art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie może być zatem nadużywana. Przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle. Ich wystąpienie powodujące wygaśnięcie pozwolenia na budowę musi być zatem niewątpliwe. Oznacza to, że okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia jego wygaśnięcia nie mogą być przedmiotem domniemania. Powinny być one w sposób bezsporny (oczywisty) wykazane przez organ, stosownie do wymogów Kodeksu postępowania administracyjnego, czego w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów organy orzekające w sprawie nie dokonały.

A zatem wobec niebudzącej wątpliwości treści powołanego przepisu, warunkiem zastosowania dyspozycji zawartej w nim normy prawnej jest ustalenie, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. ustalono, że we wskazanym terminie doszło wprawdzie do rozpoczęcia budowy, na którą pozwolenia udzielił Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 2007 r., nr [...], bowiem w dniu [...] września 2009 r. miało miejsce geodezyjne wytyczenie obiektu w terenie, stwierdzono jednak, że budowa ta została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, które w ocenie organu odwoławczego nastąpiło z dniem [...] listopada 2014 r.

Na podstawie przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w postępowaniu podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia.

Z uzasadnień decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. oraz zaskarżonego wyroku bezspornie wynika, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji trafnie kwalifikują dziennik budowy jako dokument prywatny, jednakże o szczególnym znaczeniu dowodowym, wynikającym z treści art. 45 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Akceptują też możliwość przeprowadzenia dowodów, które mogą skutecznie podważyć zgodność zapisów zawartych w dzienniku z rzeczywistym stanem rzeczy. Podkreślają jednak zasadnie, że nie może być ten fakt odczytywany jako obowiązek organów do przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów i to na żądanie podmiotu, który nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności, ani dowodów na to, że ustalony przez organy stan faktyczny nie odpowiada zapisom dziennika budowy.

W przedmiotowej sprawie nie miała jednak miejsca sytuacja, w której aktualny inwestor czy też poprzedni inwestor kwestionowaliby wpisy w dzienniku budowy, nie przedstawiając jednocześnie żadnych dowodów. Strony wnoszące skargi kasacyjne przedstawiły konkretne dowody i okoliczności mające świadczyć o tym, że zapisy w dzienniku budowy nr [...] z [...] listopada 2007 r. nie odzwierciedlają w pełni czynności faktycznie podjętych na terenie budowy w latach 2011 - 2018. W pismach z [...] lipca 2018 r. i z [...] sierpnia 2018 r. inwestor – Spółka F. złożyła wyjaśnienia w sprawie. Wyjaśnienia w sprawie składał także poprzedni inwestor – T. Sp. z o.o. Do pism tych dołączono: oświadczenie z [...] lipca 2018 r. B. P. (inspektora nadzoru od [...] grudnia 2012 r. do [...] stycznia 2016 r.) oraz uzupełniające je oświadczenie B. P. z [...] sierpnia 2018 r.; protokół nr [...] z [...] maja 2018 r. podpisany przez K. H. i D. D., wskazujący jakie prace zostały wykonane do [...] maja 2018 r.; dwa oświadczenia F. S. z [...] sierpnia 2018 r. (kierownika budowy od [...] stycznia 2016 r. do [...] maja 2018 r.) oraz uzupełniające je oświadczenie F. S. z [...] października 2018 r. Na wezwanie organu dodatkowe wyjaśnienia w zakresie inwestycji pismem z [...] lutego 2019 r. złożył B. P., natomiast pismem z [...] marca 2019 r. F. S..

W pierwszym z wymienionych oświadczeń z [...] lipca 2018 r. B. P. pełniący funkcję inspektora nadzoru od [...] grudnia 2012 r. do [...] stycznia 2016 r. na budowie spornej inwestycji stwierdził, że w dniu przejęcia terenu inwestycji wytyczono już geodezyjnie obiekt w terenie, rozpoczęto prace budowlane związane z wykonywaniem prac polegających na odkuwaniu wierzchnich warstw ścian nośnych murowanych oraz elementów żelbetowych (farby, tynku i okładzin) w celu oceny i stwierdzenia stanu technicznego rozbudowywanego budynku, rozpoczęto prace polegające na rozbiórce istniejących ścian działowych, demontażu urządzeń sanitarnych oraz odkrywaniu, wzmacnianiu i podbijaniu istniejących fundamentów od strony wewnętrznej. Z kolei w trakcie pełnienia przez niego funkcji inspektora nadzoru w dalszym ciągu wykonywano prace polegające na: odkuwaniu wierzchnich warstw ścian nośnych murowanych oraz elementów żelbetowych (farby, tynku i okładzin) wraz z wykonywaniem nawiertów i otworów inspekcyjnych, demontażu istniejących ścian działowych oraz instalacji wodno-kanalizacyjnych wewnętrznych, stopniowym odkrywaniu, wzmacnianiu i podbijaniu fundamentów od strony wewnętrznej, w trakcie odkrywania istniejących fundamentów stwierdzono ubytki, które uzupełniano w ramach prowadzonych prac. Natomiast w oświadczeniu z [...] sierpnia 2018 r. uzupełniającym powyższe oświadczenie B. P. wskazał czasookresy, w których wykonywane były poszczególne prace, podnosząc, że kontynuacja odkuwania wierzchnich warstw ścian nośnych murowanych miała miejsce w okresie pomiędzy [...] grudnia 2012 r. a [...] stycznia 2013 r., kontynuacja odkrywania, wzmacniania i podbijania fundamentów w okresie pomiędzy [...] grudnia 2012 r. a [...] lutego 2013 r., a uzupełnianie ubytków fundamentów następowało w okresie pomiędzy [...] listopada 2015 r. a [...] stycznia 2016 r. Z kolei F. S. pełniący funkcję kierownika budowy na spornej budowie w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] maja 2018 r. w złożonym oświadczeniu z [...] sierpnia 2018 r. stwierdził, że na dzień przejęcia budowy w dniu [...] stycznia 2016 r. były wykonane następujące prace: odkuto z tynku wewnętrzne ściany nośne budynku, odkuto z tynku żelbetowe elementy budynku oraz wykonano nawierty i otwory inspekcyjne, częściowo odkryto i wzmocniono wewnętrzne fundamenty, częściowo uzupełniono fundamenty w części budynku. Natomiast w kolejnym oświadczeniu z [...] sierpnia 2018 r. F. S. oświadczył, że po przejęciu budowy w dniu [...] stycznia 2016 r. kontynuowane były prace podbijania i wzmacniania fundamentów wewnętrznych zgodnie z wpisami w dzienniku budowy. Wykonywanie powyższych prac potwierdzone zostało też przedłożonym przez inwestora protokołem [...] z [...] maja 2018 r. z przejęcia budowy podpisanym przez K. H. i D. D. oraz dodatkowymi wyjaśnieniami B. P. i F. S. nadesłanymi na wezwanie organu.

Jednak Wojewoda pomimo wniosków inwestora o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków B. P. i F. S. jak też powołania rzeczoznawcy na okoliczność przeprowadzenia wskazanych w oświadczeniach robót budowlanych i czasookresu ich przeprowadzenia w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że słabość przedłożonych dowodów polega na tym, że tylko uprawdopodobniają one przedstawioną wersję zdarzeń, lecz jej w sposób niewątpliwy nie dowodzą. Wskazał, że czynności, o których mowa w oświadczeniach nie zostały wpisane w dzienniku budowy, ani też na ich wykonanie inwestor – poza oświadczeniami uczestników procesu budowlanego – nie przedłożył dowodów (w postaci rachunków, faktur VAT, czy innych dokumentów), które w sposób bezsporny pozwalałyby chociażby wskazać na odcinek czasu, w którym roboty te były wykonywane. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że dziennik budowy nr [...] wraz z protokołem kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB [...] maja 2018 r. stanowiły podstawowy materiał dowodowy. Stanowisko to podtrzymał też Sąd pierwszej instancji uznając, że wpisy w dzienniku budowy nie dokumentują wskazanych w oświadczeniach prac, a ponadto zgodził się z organem odwoławczym, że ani prace inwentaryzacyjne, ani wykonywanie odkrywek fundamentów z opisem nie stanowią robót budowlanych.

Tymczasem zauważyć należy, że analiza wpisów znajdującego się w aktach sprawy dziennika budowy nr [...] z [...] listopada 2007 r. nie podważa w sposób bezzsporny przedłożonych oświadczeń inspektorów i kierowników budowy na okoliczność wykonywania określonych prac. Dziennik budowy zawiera stosowne wpisy, jednak wpisy te nie są zbyt szczegółowe i nie opisują ciągu wykonywanych w określonym czasie robót. Dziennik budowy nie precyzuje więc jaki był dokładnie zakres wykonywanych prac przy odkrywkach fundamentów, ale wskazuje, że odkrywki fundamentów były wykonywane i w tym zakresie można uznać, że złożone do akt sprawy oświadczenia kierowników budowy uzupełniają wpisy w dzienniku budowy, a nie je podważają. Brak jest więc podstaw do bezspornego stwierdzenia, aby wykonywanie wskazanych w oświadczeniach robót nie miało potwierdzenia w odpowiednich wpisach w dzienniku budowy. I tak w dniu [...] grudnia 2009 r. W. Z. (inspektor nadzoru) wpisał, że pomieszczenia zostaną sukcesywnie udostępnione; proszę o wykonanie odkrywek fundamentów oraz zabezpieczenie budowy i odkrywek w razie złych warunków atmosferycznych. W dniu [...] lutego 2013 r. odnotowano wpisy M. P. - kierownika budowy i B. P. – inspektora nadzoru wskazujące na kontynuację inwentaryzacji budynku wraz z wykonywaniem odkrywek fundamentów i kontrolę postępu prac. W dniu [...] stycznia 2016 r. F. S. – kierownik budowy dokonał wpisu o kontroli budowy, stwierdził wykonanie odkrywek fundamentów; po wykonaniu opisu i badań fundamentów teren został doprowadzony do stanu pierwotnego. W kolejnym wpisie z [...] czerwca 2017 r. stwierdzono kontrolę placu budowy i wykonywanie prac związanych z przeglądem przewodów wentylacyjnych i przystosowaniem ich do projektu. Z powyższych wpisów wynika, że prace przy fundamentach były kontynuowane od [...] grudnia 2009 r. do 2017 r. Potwierdza to także protokół przejęcia budowy przez nowego kierownika budowy K. H. z [...] maja 2018 r., w którym wskazano na zakres wykonanych dotychczas prac, w tym wskazano, że wykonano podbicie i wzmocnienie fundamentów w części południowo – zachodniej istniejącego budynku wraz z uzupełnieniem ubytków; wykonano odkrywkę stopy fundamentowej w części północnej istniejącego budynku; wykonano odkrywki warstw wierzchnich elementów konstrukcyjnych; wykonano przewierty ścian w punktach kontrolnych. Wykonaniu powyższych prac nie przeczy także protokół z oględzin budowy przy udziale przedstawicieli organu nadzoru budowlanego z [...] maja 2018 r., w którym potwierdzono geodezyjne wytyczenie budynków oraz wykonanie prac w zakresie odkrywek fundamentów, wyburzeń ścian działowych.

W tym miejscu, wbrew twierdzeniom organów i Sądu pierwszej instancji, należy zauważyć, że prac wykonywanych przy fundamentach (odkrywek fundamentów, uzupełnień ubytków fundamentów czy też wzmocnień fundamentów) nie można zaliczyć jedynie do prac inwentaryzacyjnych, nie mających charakteru budowy (robót budowlanych) w rozumieniu Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę udzielone zostało bowiem na "Rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku [...]", a zatem ustalenie stanu fundamentów i dokonanie ich ewentualnych wzmocnień było niewątpliwie związane z budową i tej budowie służyło. Konieczność wykonania tych prac wskazano także w projekcie budowlanym. Ponadto skoro stosownie do art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, którymi są wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy, to trudno uznać aby wykonywanie prac odkrywkowych przy fundamentach i ich wzmacnianiu w sytuacji rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku nie stanowiło robót budowlanych. Tak więc o tym co powinno wchodzić w zakres budowy, robót budowlanych, decydować powinny okoliczności konkretnej sprawy, z uwzględnieniem tego co zostało wskazane w projekcie architektoniczno-budowlanym, gdyż to on wyznacza zakres czynności faktycznych przewidzianych do wykonania, a zatwierdzonych w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zauważyć należy, że słusznie przyjął organ, co podtrzymał też Sąd pierwszej instancji, że z okresu prowadzenia budowy powinien być odliczony okres od [...] października 2008 r. do [...] listopada 2011 r., w którym to wykonywanie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] października 2007 r. było wstrzymane postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2008 r., uchylonym następnie postanowieniem tego organu z [...] listopada 2011 r. Niemniej jednak mając na uwadze wpisy w dzienniku budowy, a zwłaszcza wpisy z [...] lutego 2013 r. i [...] stycznia 2016 r. o wykonywaniu odkrywek fundamentów, a także przedłożone do akt sprawy oświadczenia i wyjaśnienia kierowników i inspektorów budowy, nie można w sposób bezsporny i oczywisty stwierdzić, że budowa w niniejszej sprawie została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, a tym samym, że wystąpiła przesłanka powodująca wygaśnięcie pozwolenia na budowę.

Organ kwestionując zatem w oparciu o treść wpisów w dzienniku budowy złożone do akt sprawy oświadczenia kierowników i inspektorów nadzoru, a tym samym charakter wykonywanych robót powinien przeprowadzić dowód z zeznań wskazanych przez inwestora świadków, czy też ewentualnie, jeżeli okażą się one niewystarczające, powołać rzeczoznawcę na okoliczność wykonania określonych robót budowlanych. Wobec nieuwzględnienia wniosków dowodowych stron wnoszących skargi kasacyjne zwartych w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji, doszło zatem do sytuacji, w której organ odwoławczy teoretycznie dopuścił możliwość przeprowadzenia dowodów przeciwko treści dziennika budowy, ale w praktyce pozbawił strony takiej możliwości. W istocie bowiem jedyny dowód, w oparciu o który dowodzono, że w okresie od [...] listopada 2011 r. do [...] listopada 2014 r. budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, stanowił dziennik budowy nr [...]. Tymczasem żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zignorowanie zatem zawartych w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji wniosków o przeprowadzenie wskazanych tam dowodów czy to z zeznań wymienionych przez strony świadków, spowodowało zatem, że w sprawie nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji przedwcześnie uznano za udowodnioną okoliczność przerwania budowy na czas dłuższy niż 3 lata.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. jest oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, należało uchylić zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. Ponieważ decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało uchylić także tę decyzję. Przeprowadzenie bowiem postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. ("Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję") powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Z uwagi na stwierdzenie naruszeń przepisów postępowania określających obowiązki organów administracji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało natomiast uznać zarzuty dotyczące wpływu wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę na dopuszczalność stwierdzenia wygaśnięcia takiego pozwolenia. Decyzja przenosząca pozwolenie na budowę nie powoduje bowiem, że ewentualny skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia zostaje niejako cofnięty. Decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wywołuje skutek ex tunc od dnia następującego po upływie terminu określonego w tym przepisie. Niemniej jednak zauważyć należy, że przed wydaniem decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę Prezydent Miasta [...] badał m.in. dziennik budowy (kopia dziennika budowy złożona została wraz z wnioskiem o przeniesienie decyzji) i analizował, jakie prace były podejmowane przez poprzedniego inwestora, stwierdzając ostatecznie w uzasadnieniu decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę, że wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] października 2007 r. został złożony w terminie jej ważności.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...] ma zatem obowiązek ustalić dokładnie i w sposób wyczerpujący stan faktyczny w niniejszej sprawie, przeprowadzając w tym celu niezbędne dowody mające na celu dokładne ustalenie zakresu wykonywanych prac i czasookresu ich wykonywania. Organ powinien mieć także na uwadze art. 81a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te należy rozstrzygnąć na korzyść strony.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a.