Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, sędzia WSA, Paweł Groński, , Sędziowie: sędzia WSA, asesor WSA, Grzegorz Rudnicki (spr.), Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi B. H. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 27 lutego 2023 r. znak DNGS-WOZ.414.23.2023.AG w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z 27 lutego 2023 r., znak DNGS-WOZ.414.23.2023.AG Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), oraz art. 157 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (dalej: "p.g.g"), po rozpatrzeniu zażalenia B.H. na postanowienie Marszałka Województwa W. z [...] stycznia 2023 r., znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...]na działce o numerze ewidencyjnym [...]- utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Uzasadniając postanowienie Minister wyjaśnił, że po rozpoznaniu wniosku Burmistrza [...]z [...]grudnia 2022 r., o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...]na działce o numerze ewidencyjnym [...], postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r., znak: [...], Marszałek Województwa W. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji.

Organ I instancji, na podstawie analizy danych przedstawionych we wniosku stwierdził, że przedmiotowa inwestycja położona jest częściowo na terenie złoża węgla brunatnego "[...]" WB [...]. Granice przedmiotowego złoża zostały wyznaczone w "Kompleksowej dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego [...] w kat. Cl+B miejscowość: [...], gmina: [...], [...], [...], woj. [...]", która została zatwierdzona przez Ministra Środowiska i Zasobów Naturalnych decyzją znak: KZK/012/M/pf48/5302/87/89 z dnia 10 listopada 1989 r. Ponadto granice przedmiotowego złoża przedstawione są na ogólnodostępnym serwisie internetowym Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego: System Gospodarki i Ochrony Bogactw Mineralnych "MIDAS".

Zgodnie z art. 95 p.g.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Natomiast w myśl art. 125 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: "p.o.ś.") złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących.

Zasadę racjonalnego gospodarowania zasobami złóż należy rozumieć nie tylko, jako eksploatację (wydobycie kopaliny ze złoża), lecz także, jako ochronę złoża dla potrzeb ewentualnej eksploatacji w przyszłości, co wywołuje z kolei zakaz zabudowy. Przyszła eksploatacja złoża nie jest możliwa bez zlikwidowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, jaki planuje wybudować Wnioskodawca.

Organ omówił zarzuty z zażalenia B.H i stwierdził, że zgodnie z art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a., kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych postanowień organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Organ II instancji rozpoznając sprawę na skutek zażalenia, nie ogranicza się jedynie do kontroli zgodności podjętego postanowienia z prawem, lecz ponownie, samodzielnie rozpoznaje sprawę merytorycznie, z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, wydając stosowne do okoliczności rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 k.p.a. W myśl natomiast art. 157 p.g.g. w sprawach określonych ustawą organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw jest minister właściwy do spraw środowiska.

W granicach planowanej inwestycji znajduje się udokumentowane złoże węgla brunatnego "[...]" WB [...]. Z dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]" WB [...]wynika, iż zasoby bilansowe przedmiotowego złoża wynoszą 321 545 tys. ton. Zasoby geologiczne bilansowe są ilością kopaliny w granicach złoża (w tysiącach ton, tysiącach metrów sześciennych lub milionach metrów sześciennych), której jakość odpowiada aktualnym kryteriom gospodarczego wykorzystania, a złoże spełnia kryteria geologiczno-górnicze bilansowości umożliwiające eksploatację zasobów, których cechy naturalne oraz warunki występowania umożliwiają podejmowanie jego eksploatacji, co potwierdzają również parametry złoża w zakresie nadkładu (śr. 43,02 m) i miąższości (śr.4,23 m), przy czym do nadkładu zalicza się te osady występujące ponad kopaliną lub w jej obrębie, które nie mają cech kopaliny głównej, towarzyszącej ani współwystępującej, lecz zarazem możliwe jest ich odrębne wydobycie. Niewielka warstwa występującego nadkładu w przedmiotowym złożu pozwala sądzić, że jest ono łatwo dostępne do wydobycia, co w konsekwencji również ogranicza ewentualne koszty konieczne do uzyskania do niego dostępu. Miąższość złoża to odległość pomiędzy jego górną (stropem) a dolną granicą (spągiem).

Zgodnie z definicją zawartą w p.g.g. złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Pojęcie "korzyści gospodarczych" czy "gospodarczego uzasadnienia" powinny być rozumiane bardzo szeroko, nie tylko, jako doraźny zysk, ale również, jako korzyść pośrednia w postaci tworzenia miejsc pracy, ogólnej aktywizacji gospodarczej, źródło niezbędnych surowców dla innych gałęzi przemysłu. Złoża kopalin są szczególnym składnikiem środowiska. Ich eksploatacja jest niezbędna dla zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych człowieka, gdyż ponad 80-90% przedmiotów i materiałów użytkowanych w życiu codziennym jest wytwarzanych z surowców mineralnych, pozyskiwanych w wyniku eksploatacji złóż kopalin. Zabezpieczenie możliwości eksploatacji złóż kopalin, jako źródła surowców mineralnych jest zatem nieodzownym warunkiem zrównoważonego rozwoju.

Mając na uwadze nieodnawialny charakter złóż kopalin, a więc fakt, że ich utrata jest nieodwracalna, złoża powinny być chronione w szczególnie troskliwy sposób dla racjonalnego ich wykorzystania. Oznacza ona możliwość jak najdłuższego ich wykorzystywania, także przez przyszłe pokolenia. Spojrzenie na eksploatację złóż, jako działalność, która ma podstawowe znaczenie dla stałego, trwałego dobrobytu społeczeństwa powoduje, że dostępność złóż powinna być jednym z kluczowych zagadnień planowania i zagospodarowania przestrzennego. W szczególności zabudowa - komunalna, drogowa, przemysłowa - bardzo ogranicza możliwość eksploatacji podziemnej złóż kopalin z powodu wymagań ochrony powierzchni, a w przypadku eksploatacji odkrywkowej wykluczają.

W przedmiotowej sprawie udokumentowane zasoby geologiczne złoża węgla brunatnego "[...]" WB [...]pozwalają sądzić, że w przyszłości może być ono eksploatowane metodą odkrywkową wymagającą zdjęcia nadkładu i przeniesienia go na zwałowisko co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem. Powyższe oznacza więc, że wydobycie zasobów ze złoża odbywać się będzie poprzez zdejmowanie z powierzchni kolejnych warstw ziemnych i wydobywanie surowców ze złoża. W tego rodzaju sposobie wydobycia kluczową rolę odgrywa zatem swobodny dostęp do złoża z powierzchni ziemi, zatem jakakolwiek trwała zabudowa w tym miejscu blokuje możliwość jego wydobycia. Trzeba zatem podkreślić, że złoża nadające się do wydobywania metodą odkrywkową nie mogą być odłączone od nieruchomości bez jej uszkodzenia bądź istotnej zmiany.

Minister zwrócił też uwagę, że węgiel brunatny jest najważniejszym surowcem energetycznym występującym w kraju, pełniącym od lat rolę strategiczną. Nieodnawialność i wyczerpywalność złóż kopalin powoduje konieczność racjonalnego nimi gospodarowania, co przejawiać się powinno w pierwszej kolejności poprzez działania ochraniające powierzchnię terenu nad złożem przed zabudową utrudniającą, a niekiedy uniemożliwiającą ich zagospodarowanie. Problem ochrony złóż kopalin przed zabudową jest szczególnie istotny w przypadku złóż eksploatowanych odkrywkowo.

Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu kwestii organ wskazał, że samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony niezależnie od tego, czy już podlega eksploatacji, czy też będzie eksploatowane dopiero w przyszłości. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że obowiązek ujawnienia złóż kopalin w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie oznacza obowiązku ukształtowania planu w sposób umożliwiający eksploatację złoża, zaś rozstrzygnięcie o przeznaczeniu nieruchomości na cele związane z wydobywaniem kopaliny pozostawione jest uznaniu rady gminy.

Zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin. Pojęcie "racjonalności gospodarowania zasobami" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach prawa. Normami pomocnymi do jego zdefiniowania mogą być przykładowo normy dotyczące właściwości geologicznych złóż kopalin, związane m.in. z wielkością i konturami granic złoża, jego położeniem względem innych złóż, a także innymi cechami budowy geologicznej złoża, w tym jakością kopaliny, parametrami skał otaczających złoże, warunkami hydrogeologicznymi etc. W podobny sposób wypowiadają się przedstawiciele doktryny, którzy wskazują, że racjonalne gospodarowanie złożem kopaliny odnosić się powinno nie tylko do okresu eksploatacji złoża, lecz także i do etapów: przedeksploatacyjnego oraz poeksploatacyjnego.

Z powyższych względów Minister przyjął, że zasadę "racjonalnego gospodarowania zasobami złóż", o której mowa w art. 125 p.o.ś. należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko, jako eksploatację (wydobycie kopaliny ze złoża), lecz także, jako np. zachowanie (ochronę) złoża dla potrzeb eksploatacji w przyszłości, co implikuje z kolei zakaz zabudowy.

Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które mają prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Dodatkowo - dbałość o środowisko naturalne jest konstytucyjnym obowiązkiem zarówno państwa, jak i każdego podmiotu. Instytucja uzgodnienia ma na celu uzyskanie stanowiska oraz wskazania warunków wyspecjalizowanego organu w danej dziedzinie w sprawie realizacji planowanych inwestycji. Tym samym należy podzielić stanowisko organu uzgadniającego, że zabudowanie obszaru, na którym znajdują się złoża uniemożliwi trwale dostęp do jego eksploatacji. W konsekwencji jest to sprzeczne z zasadą ochrony nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, w tym kopalin, która sprowadza się do racjonalnego gospodarowania tymi zasobami oraz ich kompleksowego wykorzystania. Jak wynika z przyjętej uchwałą Rady Ministrów w dniu 29 marca 2022 r. Polityki Surowcowej Państwa, której nadrzędnym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa surowcowego kraju poprzez zagwarantowanie dostępu do niezbędnych surowców (krajowych oraz importowanych) zarówno obecnie, jak i w perspektywie wieloletniej, uwzględniającej zmieniające się potrzeby przyszłych pokoleń typuje węgiel brunatny, jako surowiec strategiczny dla polskiej gospodarki, wymagający tym samym szczególnej ochrony.

Z uwagi na planowany sposób zagospodarowania terenu działki ponad złożem uznać należy, że złoże węgla brunatnego "[...]" WB [...]będzie trwale niedostępne dla eksploatacji, a co za tym idzie zostanie utracona możliwość jego gospodarczego wykorzystania w przyszłości. Pozytywne uzgodnienie ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby zatem naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem. Mając na uwadze opisany stan faktyczny, minister uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji.

Ochrona zasobów złóż kopalin jest niezbędna dla zagwarantowania bezpieczeństwa surowcowego, to jest zabezpieczenia potrzeb gospodarczych i bytowych ludności niezbędnego dla zrównoważonego rozwoju w skali krajowej, regionalnej i lokalnej. Ochrona ta musi być rozpatrywana w kontekście długiego horyzontu czasowego. Jej nadrzędnym celem jest umożliwienie dostępu do źródeł niezbędnych surowców mineralnych także dla przyszłych pokoleń, co jest podstawą realizacji jednej z podstawowych zasad zrównoważonego rozwoju - sprawiedliwości międzypokoleniowej. Natomiast ochrona złóż jest przede wszystkim definiowana, jako ochrona terenu ich występowania przed zagospodarowaniem, które może uniemożliwić wykorzystanie złoża. Zasadnicze znaczenie ma postulat utrzymania dostępności zasobów udokumentowanych i perspektywicznych poprzez ochronę terenów, na których się one znajdują, przed trwałą zabudową, z czym wiąże się jednak konieczność zablokowania powierzchni terenu, w dłuższym okresie czasu.

Gdyby organ administracji geologicznej w ramach procedury uzgodnieniowej nie miał się kierować podstawową zasadą ochrony złóż kopalin, wówczas pod znakiem zapytania stałby w ogóle cel i sens wprowadzenia wspomnianego obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W gestii organu uzgadniającego nie leży proponowanie zmian w treści projektu decyzji. W tej sytuacji organ prawidłowo uznał, że wymóg ochrony złoża wynikający z treści art. 125 p.o.ś. uniemożliwia uzgodnienie projektu decyzji w przedłożonym kształcie.

Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem administracji geologicznej, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. jest podyktowany przede wszystkim koniecznością ochrony dobra publicznego i bezpieczeństwa. Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego i bezpieczeństwa, a ingerencją w prawo własności (w tym prawo Inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości).

Z punktu widzenia ochrony złóż kopalin, konieczne jest zabezpieczenie odpowiedniej przestrzeni oraz zagwarantowanie odpowiedniej odległości od zabudowy mieszkaniowej, bowiem ewentualna, przyszła eksploatacja złoża będzie wiązała się z emisją hałasu, głównie za sprawą maszyn podstawowych - koparek i zwałowarek. Koparki są wielkogabarytowymi źródłami hałasu, które składają się z szeregu funkcjonalnie powiązanych źródeł składowych (napędy, przenośniki, itp.). Każda z tych maszyn współpracuje z układem: stacja napędowa - taśmociąg, tworząc złożony układ wibroakustyczny zmieniający swoje położenie. Obecnie podejmuje się działania mające na celu ograniczenie emisji hałasu poprzez montaż specjalnych ekranów akustycznych wzdłuż taśmociągów, na ciągach przenośników taśmowych montuje się cichobieżne krążniki, jednak nadal emisje hałasu są znaczące.

Dla rozstrzygnięcia sprawy nie powinna mieć żadnego znaczenia konieczność ustalenia czy wydobycie przedmiotowego złoża jest planowane. Wskazane przez Skarżącą działania mogą mieć jedynie znaczenie przy faktycznej eksploatacji tego złoża a nie przy ustaleniu jego istnienia, które jest bezsporne. Zasadnicze znaczenie ma w tym przypadku świadomość, że złoża kopalin posiadają ściśle określoną lokalizację i warunkiem możliwości ich wykorzystania jest zapewnienie trwałego dostępu. Nie ma zatem możliwości zmiany położenia złoża. Ochrona zasobów złóż kopalin, w rozumieniu racjonalnego ich wykorzystania, powinna być realizowana zatem poprzez stworzenie warunków do ich wykorzystania.

Żaden z przepisów nie nakłada na organ uzgadniający obowiązku wskazania, jakie wymogi powinna spełniać decyzja o warunkach zabudowy, aby możliwe było jej pozytywne uzgodnienie. Organ uzgadniający nie ma prawa ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji oraz zmieniać jego ustalenia. Natomiast ma obowiązek uzasadnić swoje stanowisko, co też w niniejszej sprawie uczynił. Analiza tego uzasadnienia wskazuje jednoznacznie przyczyny odmowy pozytywnego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, prawidłowe odczytanie stanowiska organu uzgadniającego nie powinno stanowić problemu dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Prawidłowy odczyt mapy wskazuje, że cała powierzchnia działki skarżącej znajduje się na terenie udokumentowanego złoża. Wynika to również z treści projektu decyzji przedłożonej do uzgodnienia Marszałkowi Województwa W., jak i dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie. Dodatkowo z niniejszego odczytu mapy wynika, że zabudowa występuje na działce nr [...], natomiast działki bezpośrednio graniczące z nieruchomością skarżącej pozostają niezabudowane. W sprawie niniejszej nie zachodzą żadne wątpliwości, że organ zastosował się prawidłowo do dyspozycji wyrażonej w art. 125 p.o.ś. i udzielił omawianemu złożu stosownej ochrony. O konieczności udzielenia niniejszej ochrony nie przesądza zatem rodzaj, charakter inwestycji a fakt, że zabudowanie obszaru, na którym złoże się znajduje uniemożliwi trwale dostęp do jego ewentualnej eksploatacji.

Minister podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 2323/15, że szczegółowe warunki zagospodarowania konkretnego terenu, powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja także w przyszłości. Planowana przez skarżącą inwestycja jest ingerencją w zasoby naturalne środowiska polegającą na przekształceniu i zmianie sposobu wykorzystania wnioskowanego terenu, co spowoduje, że omawiane złoże będzie trwale niedostępne dla eksploatacji, a co za tym idzie zostanie utracona możliwość jego gospodarczego wykorzystania w przyszłości.

Zgodnie z treścią projektu decyzji - teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Minister zwrócił uwagę, że nabycie nieruchomości na terenie, na którym gmina nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawsze rodzi pewne ryzyko po stronie inwestora, czy będzie mógł wykorzystać teren zgodnie ze swoim zamierzeniem. Jedynie w przypadku nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem miejscowym inwestor może mieć pewność, że może realizować inwestycję w sposób zgodny z przeznaczeniem terenu określonym w tym dokumencie. Tymczasem, w niniejszej sprawie skarżąca posiada nieruchomość, która nie ma określonego w żaden sposób swojego przeznaczenia, a ponadto znajduje się praktycznie w całości na terenie udokumentowanego złoża kopaliny objętego ustawową ochroną.

Właściciel nieruchomości gruntowej, w sprawie którego odmawia się, dla planowanej przez niego inwestycji, uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wprawdzie doznaje ograniczenia prawa własności, ale nie narusza to istoty tego prawa i wynika z ustawy, co pozostaje w zgodności z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności, w tym przypadku ograniczenie służy realizacji celu publicznego, jakim jest zapewnienie dostępności do surowców, co z punktu widzenia gospodarki ma kluczowe znaczenie.

W przedmiotowej sprawie interes strony stoi w ewidentnej kolizji z interesem społecznym, jakim jest ochrona złoża węgla brunatnego "[...]" WB [...]. Realizacja tej inwestycji spowoduje bowiem utrudnienie eksploatacji ww. złoża w przyszłości. Tymczasem wyrażony zarówno w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, jak i w ustawie Prawo ochrony środowiska nakaz ochrony złóż kopalin sformułowany jest bezwarunkowo w tym znaczeniu, że organ administracji geologicznej nie jest upoważniony do swobodnego wyboru, którym złożom powinien udzielić ochrony, a którym nie. Tym samym stosownemu ograniczeniu musi podlegać słuszny interes strony, co w niniejszej sprawie wyraża się w odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wspomnianej inwestycji.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 14 marca 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i zarzucając:

"1. Naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 95 ust. 1 ustawy Prawo Geologiczne i Górnicze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wyprowadzenie z owego przepisu wniosku, iż "racjonale gospodarowanie" złożem kopalin polegać ma na odmowie uzgodnienia warunków zabudowy na działce właściciela nieruchomości;

2. Naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 95 ust. 1 ustawy Prawo Geologiczne i Górnicze poprzez wyprowadzenie z ww. przepisu normy prawnej zakazującej zabudowy przez właściciela nieruchomości w przypadku wystąpienia kopalin na jego działce;

3. Naruszenie przepisu prawa materialnego -art. 104 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo Geologiczne i Górnicze poprzez jego niezastosowanie, który to przepis wprost wskazuje, iż wyłączenie możliwości zabudowy (lub ograniczenie możliwości zabudowy) może nastąpić na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

4. Naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 53 ust 4 pkt 5 oraz art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przekonaniu, iż organowi przysługuje uprawnienia do stwierdzenia, iż projektowana inwestycja będzie stwarzała przeszkody w przyszłym (potencjalnym) eksploatowaniu złoża kopalin w przyszłości;

5. Naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ograniczenie prawa własności właściciela nieruchomości, poprzez wyprowadzenie w sposób "dorozumiany" normy zakazującej zabudowy nieruchomości 

6. naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej miały istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, tj.

a. naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zgromadzenia w sprawie kompletnego materiału dowodowego oraz braku dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego;

b. naruszenia art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dowolne, a nie swobodne dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

c. naruszenie art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie w sposób daleki od budzącego zaufanie skarżącej do organów administracji publicznej;

d. art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na braku podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia

e. art. 124 § 1 oraz 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w ramach zaskarżonego postanowienia i zaniechanie wyjaśnienia, w jaki sposób inwestycja (eksploatacja złoża), co do której nie ma racjonalnych i prawnych podstaw (m.in. wprost wykluczenie w aktach planistycznych), że może kiedykolwiek nastąpić, ma jednocześnie stanowić uzasadnienia naruszenia prawa własności skarżącej".

Pełnomocnik skarżącej wniósł "o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Marszałka Województwa Z. z dnia [...] stycznia 2023 r. (znak: [...]) na okoliczność:braku równego traktowania obywateli w zakresie uzyskiwania uzgodnień, uzgadniania (milczącego) inwestycji polegających na wznoszeniu ferm fotowoltaicznych, odmowa uzgadniania inwestycji polegających na budowach domów mieszkalnych" oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że zgodnie z art. 95 ust 1 p.g.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Przepis ten nie definiuje sposobu i zakresu ochrony stanowi jedynie o ogólnym celu ujawnienia złóż w wymienionych dokumentach, jakim jest ochrona miedzy innymi złóż węgla brunatnego. Podobnie w art. 125 p.o.ś., w którym wskazano, iż złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących nie definiuje, na czym ma konkretnie polegać ochrona złóż.

Pojęcie racjonalności czy kompleksowości nie wyjaśnia sytuacji prawnej i faktycznej właścicieli nieruchomości znajdujących się nad złożem węgla brunatnego. Co więcej racjonalne gospodarowanie złożem i kompleksowe wykorzystanie kopalin może prowadzić również do takiego rozwiązania, w którym złoże nigdy nie będzie eksploatowane. Racjonalne podejście do złoża prowadzi do wniosku, że dopóki nie zostanie wyznaczony obszar i teren górniczy, wszelkie ograniczenia dla lokalnej społeczności, wiążące się zakazem zabudowy, rozwojem infrastruktury gospodarczej, przyrodniczej czy możliwością lokalizacji inwestycji celu publicznego spowodują konkretne straty i ograniczenie potencjału rozwojowego lokalnej społeczności.

Żaden przepis związany z planowaniem przestrzennym nie wprowadza wprost ograniczeń w zakresie korzystania z własności nieruchomości, bądź też nie nakłada na samorząd lokalny, w razie ujawnienia złóż, obowiązku ograniczenia praw właścicieli nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czy planu zagospodarowania przestrzennego. Racjonalna gospodarka zasobami środowiska, nie jest podstawą do blokowania zmian w zagospodarowaniu terenu motywowanych występowaniem nawet udokumentowanych złóż kopalin.

Biorąc pod uwagę wykładnię językową art. 95 p.g.g. czy art. 125 p.o.ś., ani potoczne rozumienie oparte na wyjaśnieniu słownikowym słowa ochrona, ani kontekst umieszczenia w tych przepisach ochrony złoża nie prowadzi do wyprowadzenia normy prawnej zakazującej zabudowy przez właściciela nieruchomości jego własności. Nie da się również wyprowadzić zakazu zabudowy nieruchomości także z wykładni celowościowej. Skoro celem ujawnienia jest ochrona złoża, a ochrona ta polega na racjonalnym gospodarowaniem złożem i kompleksowym wykorzystaniem przez Państwo kopaliny w postaci węgla brunatnego, to obwiązki są nałożone na struktury właściwych organów Państwa, a nie właścicieli prywatnych obywateli, którzy nie zostali żadnym przepisem prawa rangi ustawowej ograniczeni w korzystaniu i dysponowaniu swoja własnością. Odmienna interpretacja naruszałaby wprost treść art. 64 ust 3 Konstytucji RP. Zgodnie z jej treścią własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zatem wszelkie możliwości ograniczenia korzystania z prawa własności muszą wynikać wprost z ustawy, a nie zostać "dorozumiane".

Wyżej zawarte rozważania potwierdza także analiza treści art. 18 i nast. oraz art. 104 p.g.g. Ustawodawca przewidział w tej ustawie wprowadzenie określonych uprawnień dla użytkownika górniczego, z którymi wiążą się ograniczenia w prawie własności innych osób z żądaniem wykupu nieruchomości, obszarów i terenów górniczych czy ustanowienie użytkowania górniczego i uzyskanie koncesji na wydobycie. Takich możliwości nie daje samo niezdefiniowane pojęcie ochrony złoża węgla. Nasuwa się oczywisty logicznie wniosek, że skoro w przypadku obszaru i terenu górniczego wprowadzono wprost ograniczenia prawa własności to w przypadku ujawnienia złoża, takich ograniczeń nie ma. Jest to w pełni uzasadnione. Trudno by było zaakceptować stan, w którym doszłoby do ograniczania możliwości korzystania z własności nieruchomości, np. poprzez zakaz zabudowy, ze względu na bliżej nieokreśloną możliwość eksploatacji. Mielibyśmy tutaj do czynienia ze zdarzeniem przyszłym i niepewnym, które skutkowałoby spadkiem wartości nieruchomości i brakiem możliwości rozwoju regionu i to przy braku mechanizmu rekompensaty strat. Zatem ustawodawca uzależnił ograniczenia prawa własności nie od samego istnienia złoża węgla brunatnego, które być może nigdy nie będzie eksploatowane, ale od uzyskania koncesji i realnego rzeczywistego przeznaczenia złoża do wydobycia.

Prawo własności nie ma charakteru absolutnego, a wykonywanie tego prawa odbywa się, jak wskazuje to art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych m.in. przez ustawy. Ustawami takimi są także między innymi p.g.g, p.o.ś., czy u.p.z.p. Jednak w zakresie, w jakim odnoszą się wprost do ograniczenia prawa własności i zawierają wprost normy o charakterze abstrakcyjnym i powszechnym odnoszące się do hipotezy zawartej w ustawie i wskazują dyspozycję normy takie ograniczenie na prawo własności nakładające. Jednak nie jest możliwa wykładnia, przeprowadzona zgodnie z zasadami i regułami demokratycznego państwa prawnego, która prowadziłaby do uznania, że w przypadku, gdy studium studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, czy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy ujawnieniu złoża, nie ma ograniczeń związanych z zagospodarowaniem złoża węgla brunatnego, możliwe jest nieuzgodnienie decyzji celu publicznego bądź decyzji o warunkach zabudowy lub wydanie wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego, który uniemożliwiałby zabudowę jedynie z przyczyny istnienia udokumentowanego złoża węgla brunatnego. Sposób realizacji publicznego interesu ochrony złoża został uregulowany i dostosowany do racjonalnej polityki surowcowej państwa. Z analizy całokształtu regulacji wynika, że sposób korzystania ze złóż opiera się na racjonalnej polityce dysponenta złoża skarbu państwa, który w sposób odpowiedzialny i planowy realizuje swoje zadania, a ewentualne ograniczenia dla właścicieli nieruchomości znajdujących się nad złożem muszą być uzasadnione zamiarem eksploatacji złoża, być jak najmniej dotkliwe i zrekompensowane.

W żadnym przepisie ustawodawca nie uznał, że ochrona udokumentowanego złoża węgla brunatnego ma polegać na zakazie zabudowy nieruchomości lub innym ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Wyinterpretowanie takiej kompetencji dla organu administracji geologicznej prowadziłoby do sytuacji, w której to od uznaniowej decyzji urzędnika dysponującego atrybutem władzy państwowej zależy zakres i sposób dysponowania nieruchomością, a nie od treści ustawy i zawartej w niej normy prawnej.

Szczegółowe zasady gospodarowania złożami kopalin i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy - p.g.g. - art. 81 ust. 3 p.o.ś. Tym samym ocena prawidłowości działania organu administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin przy uwzględnieniu kryterium racjonalnej gospodarki złożami kopalin, w tym możliwości eksploatacji tych złóż w przyszłości, nie może być zastosowane w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych zawarty w ustawie. Jeżeli zatem ustawa- p.g.g. w sposób konkretny i literalny przewidziała określone ograniczenia własności na właściwym etapie procesu zmierzającego do eksploatacji, to nie można tych ograniczeń przenosić na inne okoliczności faktyczne i prawne. Inaczej mówiąc, jeśli ustawa Prawo geologiczne i górnicze przewidziała ograniczenia prawa własności właścicieli nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania złoża na etapie wyznaczenia obszaru i terenu górniczego, a nie przewidziała ich w związku z udokumentowaniem złoża kopaliny, to żadne ograniczenie, w tym zakazu zabudowy, zgodnie z prawem nie jest możliwe do nałożenia na podstawie decyzji administracyjnej. To dopiero art. 104 ust 5 pkt 2 p.g.g. wprost pozwala wyłączyć z zabudowy lub ograniczyć zabudowę na określnym obszarze Dopiero na tym etapie, nie wcześniej, zgodnie z prawem można wyłączyć zabudowę nieruchomości z przyczyn związanych z istnieniem złoża węgla brunatnego.

Art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. W związku z tym, to organ administracji geologicznej powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Niewątpliwie też organ administracji geologicznej jako organ uzgadniający dokonuje oceny z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Jest zobowiązany do współdziałania z perspektywy regulacji obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz wód podziemnych, ale zakres uzgodnienia nie może przekraczać ram prawnych i kształtować w sposób dowolny, na czym ma polegać ochrona złoża. W postępowaniu tym chodzi przede wszystkim o wykorzystanie specjalistycznej wiedzy i dokumentacji posiadanej przez dany organ geologiczny, a nie umożliwieniu mu dowolny wpływ na wynik decyzji.

Jeżeli nawet przyjąć, że właściwy organ administracji geologicznej w ramach procedury uzgodnieniowej kieruje się zasadą ochrony złóż kopalin, że taki był zamiar ustawodawcy to z pewnością nie mieści się w tym uprawnienie do przeprowadzenia postępowania sprawdzającego czy projektowana inwestycja - z uwagi na udokumentowane złoże kopalin - nie będzie stwarzała przeszkód na przyszłość w jego eksploatacji. Taka kompetencja musiałaby wynikać wprost z ustawy i zostać też uregulowana w zakresie ograniczeń prawa własności i roszczeń odszkodowawczych, a ponadto biorąc pod uwagę, że dokumentacja eksploatacji złoża następuje dopiero na etapie procedury koncesyjnej, w dyspozycji organu administracji geologicznej nie ma wystarczającej wiedzy, aby przeprowadzić taką ocenę. Działanie organu w tym zakresie determinują przepisy ustawy p.g.g. i p.o.ś., które nakładają na organ geologiczny obowiązek uwzględnienia właśnie ww. przepisów w procesie zagospodarowania przestrzennego i tylko w tym zakresie pozwalają na ingerowania w proces decyzyjny. Przepisy te z pewnością nie wprowadzają uprawnienia pozwalającego na zakaz zabudowy czy zakaz realizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto władztwo planistyczne w i zakresie uznania, o braku przeznaczenia określonego obszaru gminy na cele budowlane, na poziomie aktu prawa miejscowego - planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje; radzie gminy. Uznanie, że na poziomie decyzji o warunkach zabudowy możemy również wyłączyć jakiś obszar z zabudowy przeniósłby w sposób nieusprawiedliwiony i niezgodny z treścią przepisów kompetencje na organ wykonawczy gminy i organ administracji geologicznej.

W postanowieniu Marszałek odmawiając uzgodnienie planowanej inwestycji nad złożem węgla brunatnego wskazuje, że taka zabudowa jest sprzeczna z zasadą ochrony złóż i prowadzi do utraty możliwości jego gospodarczego wykorzystania w przyszłości. Marszałek uznał, że celem uzgodnienia projektu decyzji z organem administracji geologicznej jest zapewnienie ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, która mogłaby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację.

Pogląd ten należy uznać za błędny i nieznajdujący uzasadnienia zarówno w obowiązujących przepisach prawa jak i doświadczeniu życiowym. Decyzje o warunkach zabudowy, ze względu na swój zasięg i charakter nie skutkują sposobem zagospodarowania terenu działki ponad złożem w taki sposób, że będzie powodować trwałą niedostępność dla eksploatacji; a co za tym idzie zostanie utracona możliwość jego gospodarczego wykorzystania w przyszłości W pierwszej kolejności należy wskazać, że dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy wydaje się dla konkretnej, jednostkowej inwestycji, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 53 ust 3 u.p.z.p. określa, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Natomiast art. 61 u.p.z.p. wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących określonych warunków. Ustawodawca wskazuje, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu i jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem zakres oceny i analizy dotyczy wyłącznie nieruchomości, na której lokalizowana inwestycja, ewentualne w zakresie jej oddziaływania. Organ administracji geologicznej me może wykraczać poza zakres postępowania i wzywać na jednostkową sytuację stron postępowania, uwzględniając potencjalne zagospodarowanie Innych nieruchomości w zakresie oddziaływania złoża.

Stosownie do art. 95 p.g.g. udokumentowane złoża kopalin, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin; miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego Województwa, nie wpływa samo przez się na możliwość odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach błędne jest założenie i stanowi nadużycie prawa, że przepis ten, a także art. 125 p.o.ś. stanowią samoistną podstawę prawną pozwalającą odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i traktować go, jako instrument zastępczy w przypadku braku właściwych regulacji sprawnych i zastosowania innych instytucji prawnych przewidzianych przez właściwe przepisy w związku z gospodarczym wykorzystaniem kopalin.

Działka [...]obręb geodezyjny [...]znajduje się na granicy złoża, co z całą pewnością powinno mieć wpływ na postanowienie wydane przez, organ, bowiem żadnej mierze zabudowa przedmiotowej działki nie wpłynie na przyszłe (ewentualne) wykorzystanie złoża kopalin.

Jednocześnie, z informacji posiadanych przez odwołującą w sposób jednoznaczny wynika, iż pozytywie uzgodnienia uzyskały inwestycje dotyczące ferm fotowoltaicznych. Biorąc pod uwagę nieczelną zasadę prawa, zgodnie z którą wszyscy są równi wobec prawa, tym mniej uzasadniona i logiczna wydaje się odmowa uzgodnienia inwestycji skarżącej. Powyższy brak równości potwierdzony został w piśmie Marszałka Województwa W. z [...] stycznia 2023.

Jak wynika z uchwały nr V/70/19 Sejmiku Województwa W. z 25 marca 2019 r. -- pian zagospodarowania województwa W. – W. 2020+ - rozpoczęcie eksploatacji przedmiotowego złoża jawi się, jako niedopuszczalne i nieprawdopodobne (zarówno w ujęciu prawnym, ekonomicznym, ekologicznym czy klimatycznym). W zakresie eksploatacji węgla brunatnego, przedmiotowa uchwała jednoznacznie wskazuje na brak możliwości eksploatacji przedmiotowego złoża na terenie Gminy [...]- "Wykluczenie eksploatacji złóż węgla brunatnego poza granicami powiatów: konińskiego, tureckiego i kolskiego, ze względu na ponadlokalne konsekwencje działalności górniczej i konieczność przeciwdziałania ich skutkom" (s. 94 części tekstowej uchwały). Eksploatacja węgla brunatnego w okolicach [...] (w szczególności ze złoże "[...]") nie została ujęta w wykazie planowanych inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym w tabeli 8, a zgodnie z cytowanym powyżej postanowieniem części tekstowej wprost wykluczono możliwość eksploatacji tego złoża.

Eksploatacji wskazanego złoża nie uwzględnia się także w akcie o charakterze gminnym, tj. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W uchwale z [...]lipca 2013r. ([...]) Rady Miejskiej [...] (studium dostępne jest na stronie https[...]/), wskazano wprost, że w ramach długookresowych uwarunkowań rozwoju Gminy nie uwzględnia się eksploatacji złoża węgla brunatnego (vide: strona 15 oraz 18 części tekstowej).

Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]teren, na którym znajduje się działka skarżącej przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tereny zieleni parkowej i turystyki. Ponadto w studium zawarte są zapisy: "Już w latach międzywojennych zostały odkryte w rejonie [...]złoża węgla brunatnego, głównie w okolicy [...], [...]i [...]. Wielkość zasobów określa się na 226 min. Ton. Węgiel znajduje się na głębokości od 18 do 60 m pod powierzchnią terenu przy grubości złoża od 2.do 6 rx Mim

dogodnych warunków eksploatacji w systemie odkrywkowym, z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze, ekonomiczne i techniczne nie uwzględnia się ich w rozwoju gminy. W przypadku eksploatacji węgla metodą' odkrywkową nastąpiłyby nieodwracalne zakłócenia stosunków wodnych - powstanie leja depresyjnego i przesuszenie kompleksów leśnych".

Ponadto, w dokumentach wydawanych na poziomie centralnym, w szczególności w opinii Ministra Energii z 2018 r. w sprawie dalszej perspektywy funkcjonowania węgla brunatnego (do 2030roku, z perspektywą do 2050) identyfikuje się złoże w [...], jako złoże bez znaczenia strategicznego i nie planuje się jego eksploatacji.

Powyższe dokumenty, z przyczyn nieznanych skarżącej, zostały pominięte przez organy dwóch instancji.

W bardzo obszernej odpowiedzi Ministra na skargę organ – szczegółowo uzasadniając swe stanowisko – podtrzymał przekonanie o trafności rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że odmowa uzgodnienia warunków zabudowy innych, pobliskich nieruchomości skarżącej była już przedmiotem rozstrzygnięcia tut. Sądu. W 2 wyrokach z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 659/23 oraz z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 734/23 WSA w Warszawie oddalił 2 skargi B.H. na postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z 27 stycznia 2023 r. nr DNGS - WOZ.414.10.2023.AG, oraz z 27 lutego 2023 r., znak DNGS-WOZ.414.23.2023.AG - również w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też, z natury rzeczy, uzasadnienie wyroku w sprawie niniejszej jest zbieżne z uzasadnieniem wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 659/23 i VII SA/Wa 734/23.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 lit. a p.o.ś. ochrona środowiska – spoczywająca m.in. na organach właściwych do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - polega również na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Przepisy ustawy o ochronie środowiska (art. 81 ust. 3 p.o.ś.), odnosząc się do ochrony szczególnego przedmiotu, jakim są złoża kopalin, odsyłają do ustawy Prawo geologiczne i górnicze, stanowiąc jednocześnie, że te złoża podlegają ochronie, wyrażającej się w racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.).

Dlatego też szczegółowe warunki zagospodarowania konkretnego terenu, powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja także w przyszłości. Hipoteza art. 125 p.o.ś, prowadzi bowiem do wniosku, że złoża kopalin podlegają ochronie, polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących i nastawiona jest właśnie na efektywne wykorzystywanie tego dobra rzadkiego. Tym samym, skoro gospodarka kopalinami powinna być prowadzona w sposób racjonalny i kompleksowy, to dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu ją w rzeczywistości uniemożliwia i to w sposób sprzeczny z ochroną środowiska.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 394/15 (CBOSA), złoża kopalin są wartością podlegającą prawnej ochronie, która znajduje swój wyraz zarówno w przepisach Prawa górniczego, jak i przepisach Prawa ochrony środowiska. Przepisy tych ustaw nie pozostają bez wpływu na postępowanie uzgodnieniowe i szerzej na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym, z art. 125 p.o.ś. wynika zasada ochrony złóż kopalin niezależnie od tego, czy są już eksploatowane, czy dopiero będą eksploatowane w przyszłości. Zasadny jest w związku z powyższym wniosek, że przepis ten wymaga od organu w razie stwierdzenia istnienia złoża kopalin udzielenia jej stosownej ochrony.

Słusznie więc Minister przyjął, że zasadę racjonalnego gospodarowania zasobami złóż, o której mowa w art. 125 p.o.ś. należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko, jako eksploatację (wydobycie kopaliny ze złoża), lecz także, jako np. zachowanie (ochronę) złoża dla potrzeb eksploatacji w przyszłości, co implikuje z kolei zakaz zabudowy. Z art. 95 ust. 1 p.g.g. wynika ponadto, że sam obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa stanowi jeden z instrumentów ochrony złóż kopalin, ujęty w ustawie o ochronie środowiska.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz.293 ze zm., dalej: u.p.z.p.") decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Organami tymi – zgodnie z art. 156 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm., dalej: "p.g.g.") - są minister właściwy do spraw środowiska, marszałkowie województw i starostowie. Organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa (art. 161 ust. 1 ww. ustawy, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4).

Instytucja uzgodnienia ma na celu uzyskanie stanowiska oraz wskazania warunków wyspecjalizowanego organu w danej dziedzinie w sprawie realizacji planowanych inwestycji. Zatem uzgodnienia powinien dokonywać wyspecjalizowany organ w danej dziedzinie. Takim organem w niniejszej sprawie jest niewątpliwie marszałek województwa, który określa wymagania w zakresie ochrony złóż kopalin, wód podziemnych oraz innych elementów środowiska w związku z wykonywaniem działalności – w tym takiej, której przedmiotem jest wydobywanie kopalin ze złóż.

Zasadniczym argumentem organów, stanowiącym przyczynę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w treści przedstawionej przez organ meriti, było to, że projektowane zamierzenie budowlane zlokalizowane jest częściowo na udokumentowanym złożu węgla brunatnego "[...]" WB [...]. Granice przedmiotowego złoża zostały wyznaczone w "Kompleksowej dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego [...]w kat. Cl+B, która została zatwierdzona przez Ministra Środowiska i Zasobów Naturalnych decyzją znak: KZK/012/M/pf48/5302/87/89 z 10 listopada 1989 r., a granice przedmiotowego złoża przedstawione są na ogólnodostępnym serwisie internetowym Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego: System Gospodarki i Ochrony Bogactw Mineralnych "MIDAS". Przesłanką odmowy uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza [...] była więc między innymi jej bezpośrednia sprzeczność z art. 125 p.o.ś. Zdaniem organów, udokumentowane złoża powinny być chronione przed zagospodarowaniem, które uniemożliwia ich eksploatację, a takim zagospodarowaniem jest zurbanizowanie terenu złoża.

Zdaniem natomiast pełnomocnika skarżącej, organy naruszyły w niniejszej sprawie przepisy postępowania administracyjnego i błędnie zastosowały prawo materialne uznając, że opisane zamierzenie inwestycyjne skarżącej może naruszać ochronę udokumentowanego złoża węgla brunatnego "[...]" WB [...].

W ocenie jednak tut. Sądu zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Zatem wszelkie zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego należało uznać za niezasadne. Tym samym nieuzasadnione pozostają zarzuty pełnomocnika skarżącej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 7, 12 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy ustaliły bowiem wszystkie te okoliczności faktyczne, które były w niniejszej sprawie istotne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia ewentualnej decyzji zezwalającej na realizację planowanej inwestycji, a pozostające w związku z koniecznością ochrony złóż kopalnych węgla brunatnego. Organy, mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, w szczególności rodzaj inwestycji i usytuowanie działki skarżącej, dokonały oceny wpływu tej inwestycji na ochronę złóż, w szczególności, jakie konsekwencje może ona mieć dla możliwości eksploatacji tego złoża w przyszłości i miały wystarczające podstawy do przyjęcia, że zabudowa nieruchomości skarżącej jest sprzeczna z zasadami ochrony tego złoża.

Dla rzeczowo w tej sprawie właściwych organów istotny jest sam fakt istnienia złoża i konieczność jego ochrony przed trwałą zabudową. Definicja złoża kopaliny wymaga, by nagromadzenie minerałów mogło przynieść korzyść gospodarczą o wymiarze ogólnospołecznym. Dlatego też do uznania danego nagromadzenia minerałów za złoże konieczne jest spełnienie parametrów granicznych określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów z 1 lipca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 987). Fakt, że dane nagromadzenie kopalin jest określone w sporządzonej dokumentacji geologicznej, jako złoże pozwala już na uznanie, że jego wydobycie może przynieść korzyść gospodarczą.

Przyczynę odmowy uzgodnienia stanowiła okoliczność, iż zabudowa działki nr ewid. [...]uniemożliwi eksploatację złoża węgla brunatnego "[...]" WB [...], spełniającego warunki do jego eksploatacji, co prowadziłoby do naruszenia zasady racjonalnego gospodarowania kopalinami oraz kompleksowego ich wykorzystania, określonej w art. 125 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Przepis ten zawiera podstawowe zasady ochrony takich elementów środowiska, jak kopaliny. Złoża kopalin, ze względu na swój ograniczony i nieodnawialny charakter, podlegają ochronie, która koncentruje się na kwestii ich racjonalnego i kompleksowego wykorzystania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 886/10, CBOSA). Tym samym, brak było potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego co do tego, czy ewentualnie uzgadniana pozytywnie przez ten sam organ zabudowa na działkach sąsiadujących nie narusza tej zasady.

Podkreślić trzeba, że ochrona złóż kopalin nie jest automatyczna, nieuwzględniająca stanu faktycznego w konkretnej sprawie, a przepisy w tym zakresie mają charakter bezwarunkowy. Każde rozstrzygnięcie jest wynikiem odrębnego postępowania administracyjnego, uwzględniającego okoliczności, specyfikę i jego indywidualny charakter. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Art. 125 p.o.ś. zawiera klauzulę ochronną przez ustanowienie dyrektywy, iż złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. W przepisie tym ustawodawca wprowadził ochronę złóż kopalin niezależnie od tego, czy już podlegają eksploatacji, czy będą eksploatowane w przyszłości (por. wyrok NSA z 20 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 394/15, CBOSA). Zatem, na mocy art. 125 p.o.ś. samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jego ochrony.

Tut. Sąd zwraca ponadto uwagę, że ustawodawca nie uzależnia zastosowania zasady ochrony złoża od stopnia zaawansowania planów czy przyszłych zamierzeń dotyczących wydobycia kopalin. Przepisy prawa nie różnicują ochrony złóż od tego, w jakim stopniu dane złoże jest rozpoznane i realizowane.

Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśnić należy, że granice przedmiotowego złoża zostały wyznaczone w "Kompleksowej dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego [...]w kat. Cl+B miejscowość: [...], gmina: [...], [...], [...], woj. [...]", która została zatwierdzona przez Ministra Środowiska i Zasobów Naturalnych decyzją znak: KZK/012/M/pf48/5302/87/89 z 10 listopada 1989 r., a granice przedmiotowego złoża przedstawione są na ogólnodostępnym serwisie internetowym Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego: System Gospodarki i Ochrony Bogactw Mineralnych "MIDAS"

W ocenie Sądu uzasadnione jest więc stwierdzenie organów obu instancji, że w niniejszej sprawie inwestycja miałaby znajdować się na terenie, na którym złoże zostało rozpoznane. W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że wymóg ochrony złoża wynikający z art. 125 p.o.ś. uniemożliwia uzgodnienie projektu decyzji w przedłożonym kształcie.

Zasadnie też twierdzą organy, że aktualny stan prawny oraz ustawowy obowiązek przedmiotowego uzgodnienia w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin istnieje od 2015 r. (w związku z wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2014 r. poz. 1133 ze zm.), wobec czego, na dzień wydania decyzji Burmistrz [...]zobowiązany był do uzgodnienia projektu decyzji z właściwym organem administracji geologicznej. Z uwagi na występujące na terenie planowanej inwestycji złoże węgla brunatnego " [...]" WB [...], organem właściwym w postępowaniu uzgodnieniowym był Marszałek Województwa W.

Stan faktyczny w zakresie przedmiotowej nieruchomości wskazuje więc jednoznacznie na przesadzający w sprawie fakt - że znajduje się ona na udokumentowanym złożu węgla brunatnego "[...]" WB [...]podlegającym ustawowej ochronie.

Z uwagi na planowany sposób zagospodarowania terenu działki ponad złożem budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i gospodarczym, zasadnie organy uznały, że złoże węgla brunatnego "[...]" WB [...]będzie wówczas trwale niedostępne dla eksploatacji, a co za tym idzie zostanie utracona będzie możliwość jego gospodarczego wykorzystania w przyszłości. Pozytywne uzgodnienie spornego projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby zatem naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem. W ocenie Sądu, mając na uwadze opisany stan faktyczny i prawny, organy w sposób zgodny z prawem odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji.

Istotnym jest też to, że właściciel nieruchomości gruntowej, w sprawie którego odmawia się uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez inwestycji, wprawdzie doznaje ograniczenia prawa własności, ale w sposób nienaruszający istoty tego prawa i wynikający z ustawy. To z kolei pozostaje w zgodności z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności, w tym przypadku ograniczenie służy realizacji celu publicznego, jakim jest zapewnienie dostępności do surowców energetycznych, co z punktu widzenia gospodarki ma kluczowe znaczenie. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych (por. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 543/14, CBOSA). Taki przypadek odnosi się również do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Dokonując tym samym oceny konkretnej inwestycji planowanej na określonej granicami nieruchomości, w aktualnym stanie prawnym dokonując analizy jej wpływu na zalegające w jej granicach złoże i możliwość podjęcia jego eksploatacji organ prawidłowo wskazał, że trwała zabudowa uniemożliwi jej podjęcie.

Organy, mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, w szczególności rodzaj inwestycji i usytuowanie działki skarżącej, dokonały oceny wpływu tej inwestycji na ochronę złóż węgla brunatnego, w szczególności, jakie konsekwencje może ona mieć dla możliwości eksploatacji tego złoża w przyszłości i miały wystarczające podstawy przyjęcia, że zabudowa nieruchomości skarżącej jest sprzeczna z zasadami ochrony tego złoża. Dokonana przez organy ocena nie jest dowolna i znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym. Skarżąca nie przedstawiła żadnych innych danych, z których wynikałoby, że fakty podane przez organy nie są rzetelne i nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych w tej sprawie, a w konsekwencji – podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Gdyby ochrona złóż kopalni, w szczególności poprzez racjonalne gospodarowanie tymi kopalinami i kompleksowe ich wykorzystanie nie stanowiła kryterium oceny, to brak byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez wyspecjalizowany organ administracji geologicznej.

Nieuzasadnionym był też zarzut naruszenia art. 95 ust. 1 p.g.g. przez "jego niewłaściwe zastosowanie". Z ust. 1 art. 95 p.g.g. wynika, że udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W ustępie 2 wskazano z kolei, że w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Art. 95 p.g.g. adresowany jest więc co do zasady do organów planistycznych i ma zastosowanie w ramach procedury uchwalania aktu prawa miejscowego. Z jego ust. 2 wynika obowiązek uwzględnienia złóż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis ten podkreśla zatem rangę, jaką ustawodawca wiąże z ochroną złoża kopalin.

Nie został również naruszony art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.p. Odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga bowiem istnienia przepisu o brzmieniu obejmującym sformułowanie "zakazuje się zabudowy terenu objętego decyzją, na którym występują złoża kopalin". Wystarczający jest w tym przypadku przepis, który nakazuje ochronę złóż w celu ich racjonalnego wykorzystania.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów ustawy zasadniczej – niezależnie od oceny wyrażonej już w poprzedzającej części uzasadnienia – wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 21 § 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, natomiast art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Tym samym (co prawidłowo zauważa pełnomocnik skarżącej) prawo własności nie ma w polskim systemie prawnym charakteru absolutnego – i świadczy o tym ww. art.. 64 ust. 3 Konstytucji. Dlatego też zawarta w art. 140 Kodeksu cywilnego definicja własności, stanowiąca triadę uprawnień właścicielskich wyraźnie wskazuje, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy – ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Wspomniane w uzasadnieniu niniejszego wyroku przepisy, nakazujące ochronę przyrody i w szczególności udokumentowanych złóż kopalin są właśnie tym ustawami, które prawo własności ograniczają w sposób określony zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji, jak i w art. 140 k.c. Ochrona ta realizowana jest m.in. w drodze przyznania właściwym organom administracji publicznej kompetencji do merytorycznego (a więc leżącego w ich właściwości rzeczowej) uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu, nie można w tej sprawie zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego (także i tych w skardze wymienionych), które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.