Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1997/22 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 26 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1997/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. G. (dalej również: "wnioskujący", "odwołujący się", "strona", "skarżący"), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 15 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta M. (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") z 21 kwietnia 2022 r., nr [...] (w pkt 1) oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (w pkt 2).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), zarzucając:

1) rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię - art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "uśr", "ustawa"), poprzez wadliwe przyjęcie, że pomimo wiarygodnego ustalenia, że cyt.: "skarżący od 2013 r. nie jest zatrudniony nie jest prawidłowe ustalenie Kolegium, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia a koniecznością podjęcia opieki nad matką; nadto, że warunki do przyznania świadczenia należy uznać za spełnione, jeżeli w wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia w związku z obiektywnie zaistniałą koniecznością opieki";

2) rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia - art. 141 § 4 ppsa, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego WSA nie podzielił wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia Kolegium, dlaczego zaprezentował wykładnię odmienną, nadto poprzez niewyjaśnienie, jaki stan faktyczny Sąd ustalił jako podstawę rozstrzygnięcia.

Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczają wskazane w środku zaskarżenia podstawy, którymi może być: naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

W środku zaskarżenia sformułowano tak zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego, przy czym za sporne w sprawie uznać należy zaistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia, a sprawowaniem stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Rozstrzygnięcia przede wszystkim wymagała kwestia, czy podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być wskazywana przez organy okoliczność, że wnioskodawca jest osobą nieaktywną zawodowo od 2013 r., gdy orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby pozostającej pod opieką wydane zostało 7 grudnia 2017 r. Skarżący kasacyjnie postuluje bowiem uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym – określony art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr – związek pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie został przez stronę wykazany.

Powyższa okoliczność stała się podstawą odmowy ustalenia przez organy prawa do wnioskowanego świadczenia. Stanowiska tego nie podzielił Sąd Wojewódzki, uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzający ją akt Burmistrza. W uzasadnieniu kwestionowanego wyroku Sąd meriti podkreślił, że "nie tylko więc rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia, ale też warunki do przyznania świadczenia należy uznać za spełnione, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w związku z obiektywnie zaistniałą koniecznością sprawowania opieki."

W sprawie spornym nie jest, że skarżący należy do osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, ciąży na nim bowiem obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej żony, oraz że osoba podlegająca opiece legitymowała się wymaganym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy nie poddają również pod wątpliwość sprawowania przez wnioskującego, wymaganej unormowaniami uśr, opieki.

W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu;

2) opiekunowi faktycznemu dziecka;

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powyższy przepis uśr określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których spełnienie jest konieczne, by danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Opisywana norma formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. formy wsparcia. W jej świetle przyjąć należy, że ubiegający się o ustalenie tego prawa powinien sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotną jest tu także ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia przy tym wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie tej formy pomocy.

Zdaniem Składu orzekającego w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 uśr, który determinuje konieczność dokonania oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami w ramach samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 uśr odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w ww. przepisie oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) i opieką musi być bezpośredni i ścisły.

Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w opisywanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że skarżący – który bezspornie zaprzestał zarobkowania w 2013 r. i od tego czasu jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako bezrobotny bez prawa do zasiłku – nie wykonuje żadnej pracy zarobkowej, a sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Strona wyjaśniła przy tym, że opiekuje się żoną całodobowo, wymaga ona bowiem pomocy nawet przy poruszaniu się w obrębie miejsca zamieszkania. W związku z powyższym opiekun pozbawiony jest aktualnie możliwości świadczenia pracy. Powyższe potwierdzają zapisy kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z 9 marca 2022 r., dokonane przez pracownika socjalnego.

Orzekając w sprawie, organy skoncentrowały się wokół wcześniejszej rezygnacji skarżącego z zatrudnienia (2013 r.), co – w ich ocenie – nie miało przełożenia na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Argumentowały, co również znalazło odzwierciedlenie w twierdzeniach skargi kasacyjnej, że znaczny stopień niepełnosprawności osoby podlegającej opiece powstał w 2014 r. (orzeczenie wydane w 2017 r.), gdy aktywność zawodowa wnioskodawcy miała swój kres w roku 2013. Zdaniem SKO, konsekwencją powyższego jest brak określonego normą art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia a wykonywanymi przez niego wobec żony czynnościami opiekuńczymi.

Naczelny Sąd Administracyjny argumentacji skargi kasacyjnej nie podziela.

Jak wskazano już wyżej, przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, oceniać należy każdorazowo w sposób zindywidualizowany. Istotne jest, by była to ocena aktualna, obejmująca walidację zakresu potrzeb podopiecznego, czynności, których wykonywanie jest konieczne w celach pomocowych oraz czasu, który wnioskujący o świadczenie poświęca na ich sprawowanie. Następnie powyższe odnieść należy do możliwości kontynuowania zatrudnienia, bądź podjęcia pracy przez opiekuna.

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy wskazać należy, że sytuacja uprzedniej rezygnacji przez stronę z zatrudnienia jest w sprawie o tyle "nieistotna", że w uzasadnieniu zaskarżonej przed WSA decyzji organu odwoławczego, brak jest opisanej powyżej oceny. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki: "Organ nie zbadał od kiedy skarżący sprawuje stałą opiekę nad żoną, a wobec tego, czy opieka ta skutkowała niemożnością podjęcia aktywności zawodowej."

W uzasadnieniach podjętych aktów, tak SKO jak i Burmistrz ograniczyli się do przywołania art. 17 uśr oraz skrótowego podania, że wnioskodawca ukończył 62 rok życia, jest osobą pozostającą od 2013 r. bez zatrudnienia i opiekuje się żoną, z którą zamieszkuje. Organy wskazały też na datę legitymowania się przez E. G. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (od 7 grudnia 2017 r.) i datę określonego stopnia niepełnosprawności (6 lutego 2014 r.) Skonstatowały następnie, że z akt sprawy nie wynika, by zachodził, wymagamy normami uśr, bezpośredni i ścisły związek przyczynowy pomiędzy koniecznością opieki nad niepełnosprawną a rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez jej męża.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisane powyżej postępowanie organów miało charakter pobieżny i niewystarczający, by stać u podstaw wydanych w jego następstwie decyzji. Argumentacją uzasadniającą odmowne załatwienie wniosku, nie może być bowiem jedynie zestawienie daty zakończenia aktywności zawodowej skarżącego z datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności jego żony i stwierdzenie, że okresy te nie mają pokrycia. Badanie spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr odbywać się powinno adekwatnie do czasu wystąpienia przez stronę z żądaniem, a więc na datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z kompletnymi dokumentami. Z kolei walidacja spełnienia określonych w ww. normie warunków, winna zostać oparta o całokształt dokumentacji akt sprawy i obejmować ocenę, czy w dacie złożenia wniosku, strona miała realną możliwość pogodzenia aktywności zawodowej z zakresem i czasem, koniecznym dla prawidłowego, zgodnego z potrzebami i uwzględniającego godność osoby niepełnosprawnej, sprawowaniem opieki.

Naczelny Sąd Administracyjny ponownie podkreśla, że stwierdzenia braku realizacji przesłanki zaistnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaną opieką, nie można skutecznie i zgodnie z normami uśr opierać jedynie na prostym zestawieniu dat: zakończenia aktywności zawodowej wnioskującego i wydania orzeczenia o niepełnosprawności podlegającego opiece członka rodziny. Taka sytuacja miała zaś miejsce w analizowanej sprawie. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że organy nie wyjaśniły, od kiedy strona sprawuje stałą opiekę nad żoną. Pominęły nadto określenie przyczyn uprzedniej rezygnacji wnioskodawcy z zatrudnienia oraz analizę sprawy w zakresie potencjalnych możliwości podjęcia przez stronę zatrudnienia w dacie złożenia wniosku. W konsekwencji nie miały podstaw do przesądzenia, że aktualny na datę orzekania brak zatrudnienia/jego niepodejmowanie przez skarżącego, nie były powodowane koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną, która to opieka wykluczała jakąkolwiek dalszą aktywność zawodową.

Autor skargi kasacyjnej, podnosząc w środku zaskarżenia, że Sąd I instancji neguje konieczność dokonywania przez organy ustaleń w zakresie zaistnienia ww. związku przyczynowo-skutkowego, zdaje się błędnie rozumieć stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku. Sąd Wojewódzki nie zakwestionował bowiem nieodzowności przeprowadzenia ww. oceny, wskazał jednak na braki w prowadzonym przez organy administracji postępowaniu. Zasadnie przy tym WSA zauważył, że art. 17 ust. 1 uśr nie określa ram czasowych wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania z powodu konieczności sprawowania opieki, a obok ww. przesłanki – jako warunek ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – wskazuje również niepodejmowanie zarobkowania. Istotnym w odniesieniu do powyższego jest zaistnienie (bądź brak) korelacji pomiędzy aktywnością zawodową strony a obiektywną koniecznością sprawowania opieki, której to zależności organy administracji publicznej w sprawie nie poddały analizie i ocenie.

Konkluzją powyższych rozważań jest uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny bezzasadności sformułowanego w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 uśr.

Za pozbawiony waloru trafności Sąd kasacyjny uznaje również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Stosownie do treści tej normy, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślenia wymaga, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego na podstawie art. 141 § 4 ppsa wówczas, gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna kwestionowanego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, zażąda jego kontroli. Artykuł 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

Wskazanych wyżej wadliwości w zakresie art. 141 § 4 ppsa, w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 ppsa.

Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.