Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Zofia Frąckowiak po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 113/21 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 7 grudnia 2020 r. nr SKO.4040.DR/628/20 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 1 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 113/21, oddalił skargę T. Sp. z .o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 7 grudnia 2020 r. nr SKO.4040.DR/628/20 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A.B. (poprzednik prawny T. Sp. z o.o. w Ł.) wnioskami z 6, 19 i 25 listopada 2013 r. oraz z 3 i 7 stycznia 2014 r. zwróciła się o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasach drogowych dróg powiatowych:

- nr [...] obręb G.);

- nr [...] (działka ewidencyjna nr [...] obręb Ł.),

- nr [...] [...] obręb W.);

- nr [...] (działki ewidencyjne nr: [...] - wszystkie w ulicy W., zaś w ulicy Z.: nr [...]);

- nr [...] (działki ewidencyjne nr: [...]).

Zarząd Powiatu Ł. (dalej: organ I instancji) decyzją z 6 lutego 2014r., nr T.4224.3.2014.EC, rozpoznając wniosek w odniesieniu do drogi powiatowej nr [....], odmówił wydania zezwolenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z 29 grudnia 2014 r., nr SKO.4040.DR/253/14 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji decyzją z 8 kwietnia 2015 r. nr T.4224.10.10.2013.2014.2015.EC odmówił zezwolenia na lokalizację i wydania warunków technicznych w odniesieniu do wskazanych na wstępie wszystkich wniosków. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy uprzednio rozstrzygniętej pięcioma odrębnymi decyzjami, uchylonymi w trybie odwoławczym na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 735) ze zm., dalej: k.p.a.). Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynikało, że przyczyną odmowy uwzględnienia wniosków o lokalizację było ustalenie, iż umieszczenie urządzeń w pasie drogowym spowodowałoby zniszczenie lub uszkodzenie drogi oraz zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej decyzją z 10 czerwca 2016 r., nr SK0.4040.DR/580/15/16, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu Ł.. Organ odwoławczy podniósł, że art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej jako: u.d.p.) zawiera katalog zakazów mających na celu ochronę pasa drogowego. Wymieniony przepis ustanawia zakaz lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Od zakazu lokalizowania w pasie drogowym innych obiektów czy urządzeń niż te, które są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustawodawca przewiduje odstępstwa tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i tylko za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (art.39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Regulacja ta opiera się zatem na uznaniu administracyjnym, którego granicami są zasady ochrony pasa drogowego i zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ ocenił, że czynności jakie chciałaby wykonać skarżąca, mogłyby spowodować niszczenie lub uszkodzenie drogi albo zmniejszenie jej trwałości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1033/16 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję zarzucając, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy w oparciu o art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. błędnie przyjmując, że przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Sąd wskazał, że zgodnie z tym przepisem przeszkodę w udzieleniu zezwolenia stanowiłyby przewidywane negatywne skutki w zakresie bezpieczeństwa ruchu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, a nie sam proces umieszczania tych urządzeń.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2138/17 oddalił skargę kasacyjną organu. NSA w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że o ile z reguły ogólnej powołanej w art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że w pasie drogowym nie mogą być prowadzone czynności powodujące uszkodzenie lub niszczenie drogi i jej urządzeń albo powodujące zmniejszenie jej trwałości lub zagrażające bezpieczeństwu w ruchu drogowym, to w art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. podstawy odmowy decyzji lokalizacyjnej zostały zmodyfikowane. Pozostało bowiem bezpieczeństwo ujęte w regule ogólnej (art. 39 ust. 1 u.d.p.) i dodatkowo wprowadzono nowe okoliczności skutkujące odmową. W tym więc znaczeniu regulacja z art. 39 ust. 3 pkt 1 jest regulacją szczególną, jednakże mającą sens tylko w kontekście reguły ogólnej.

Decyzją z 10 kwietnia 2020 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji powołując się na wiążącą ocenę prawną WSA i NSA w tej sprawie. Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze, biorąc pod uwagę pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2019 r. sygn. II GSK 2138/17, iż interpretowanie podstaw odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ze względu na wcześniejsze działania inwestora jest niedopuszczalne, gdyż ta okoliczność nie jest przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia, wskazało na potrzebę dokonania oceny stanu faktycznego sprawy w świetle ustawowych przesłanek wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z 30 lipca 2020 r., nr T.4224.93.7.2020.EW powołując się na art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p., zezwolił skarżącej spółce na zlokalizowanie podziemnego telekomunikacyjnego przyłącza światłowodowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]. Jednocześnie organ pierwszej instancji w pkt od 1 do 15 określił warunki tego zezwolenia.

Organ odwoławczy decyzją 7 grudnia 2020 r., nr SK0.4040.DR/628/20, orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktów od 4 do 15 i umorzeniu postępowania w tej części oraz utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części (w punktach od 1 do 3). W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że niektóre z warunków określonych w decyzji lokalizacyjnej wykraczają poza przedmiot decyzji dotyczącej lokalizacji urządzenia w pasie drogowym. Z tych względów organ odwoławczy stwierdził, że warunki określone w pkt 4-15 decyzji nie są związane z lokalizacją urządzenia w pasie drogowym lecz z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego i zezwoleniem na prowadzenie w nim robót, których podstawą jest art. 40 ust. 1 u.d.p. Organ uznał, że przesłanki wynikające z art. 39 ust. 3a oraz ust. 3aa w kontekście art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p., a więc przy uwzględnieniu, że chodzi o lokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, uzależniają sposób i warunki umieszczenia tej infrastruktury uzależnione są od tego, aby lokalizacja nie spowodowała zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub nie doprowadziła do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.

Organ odwoławczy wywiódł, że przesłanki wynikające z art. 39 ust. 3a u.d.p. spełnia zasadnicza część rozstrzygnięcia określając rodzaj inwestycji, miejsce umieszczenia inwestycji (gdzie wymienia drogę publiczną ze wskazaniem konkretnych działek geodezyjnych identyfikujących jej przebieg na określonych odcinkach) oraz punkty 1-3 określające warunki i sposób umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.

T. sp. z o.o. w Ł. wniosła skargę od powyższej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji (tj. w części dotyczącej warunków określonych w pkt 1-3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z 1 lipca 2021 r. wskazał, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną nie jest odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem taka zgoda została udzielona na podstawie art. 39 ust. 1a, ust. 3 zd. 2 pkt 1 i 1a oraz ust. 3a i ust. 3aa u.d.p., po prawidłowym zastosowaniu się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1033/16 oraz NSA z 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2138/17. Spór dotyczy jedynie tego, czy zgodne z przepisami prawa materialnego jest obwarowanie takiej zgody warunkami określonymi w pkt od 1 do pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w tej części w mocy zaskarżoną decyzją organu II instancji (pkt 2 decyzji).

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 1-3 (pkt 2 rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji). Rozstrzygnięcie w tej części dotyczy bowiem wskazanych w art. 39 ust. 3a u.d.p. obligatoryjnych elementów, które powinna m. in. zawierać decyzja lokalizacyjna, tj. sposobu i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma racji skarżąca zarzucając, że ustalone w pkt 1 - 3 decyzji organu pierwszej instancji, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy warunki zostały ustalone dowolnie. Zarządca drogi jest odpowiedzialny wobec użytkowników dróg za ich stan. Wszelkie decyzje, które ingerują w stan dróg, w tym decyzje o lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych w pasie drogowym, muszą być zatem zgodne z art. 39 ust. 3a u.d.p., a więc określać nie tylko rodzaj i miejsce inwestycji, ale także sposób i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym. Skoro rozstrzygnięcie w pkt 1-3 decyzji dotyczy sposobu i warunków umieszczenia planowanej inwestycji w pasie drogowym, to mieści się ona w granicach upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 39 ust. 3a u.d.p.

T. Sp. z o. o. w Ł. skargą kasacyjną na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 113/21, oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 7 grudnia 2020 r., znak SK0.4040.DR/628/20 (dalej: "Decyzja"), w części utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. ("Dyrektor ZDP") z dnia 30 lipca 2020 r. T.4224.93.7.2020.EW (w części dot. punktu 1, 2 i 3), tj. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 Decyzji. Skarżąca w związku z naruszeniami prawa wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, dalej: u.p.d.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w rozumieniu tego przepisu organ ma prawo do określenia warunków umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym bez odniesienia się do przepisów szczególnych, z których te warunki wynikają.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a mianowicie przyjęcie, że warunki i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym, zawarte w pkt od 1) do 3) decyzji z dnia 30 lipca 2020 r. nie zostały określone w sposób dowolny przez organ, przy jednoczesnym niewskazaniu z jakich konkretnie przepisów szczególnych owe warunki wynikają i na jakich przesłankach prawnych się opierają.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06, wszystkie cytowane orzeczenia są dostępne w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesiony w tej skardze zarzut procesowy, a dopiero w dalszej dokona oceny zarzutu materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w oparciu o art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żadnym stopniu nie uchybia przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11), a do tego właśnie zmierza autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przedstawione przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie w sposób wyczerpujący odpowiada na "argumenty" strony skarżącej zawarte w skardze, w tym w szczególności co do podstaw stosowania art. 39 ust. 3a u.p.d. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05).

Nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. Natomiast odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do poglądów wyrażonych w uzasadnieniach innych sądów, wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest dopuszczalną praktyką i nie świadczy o braku samodzielności Sądu pierwszej instancji w rozstrzyganiu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1715/21).

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu postępowania (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) należy zatem uznać za niezasadny.

Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącą zarzutu materialnoprawnego naruszenia art. 39 ust. 3a u.p.d. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) należy wskazać, że przepis ten wskazuje na elementy obowiązkowe, które muszą się znaleźć w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.p.d. Do tych szczególnych elementów ustawodawca zaliczył konieczność wskazania rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych, uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego urządzenia, o którym mowa w ust. 3, uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim urządzenia, o którym mowa w ust. 3. Treść tego przepisu wskazuje zatem, że jest on ściśle powiązany z art. 39 ust. 3 u.p.d., który to przepis odnosi się do możliwości lokalizowania w pasie drogowym urządzeń za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Konstrukcja normy prawnej określonej w art. 39 ust. 3a u.p.d. jest z jednej strony regulacją samodzielną (określa obligatoryjne elementy składowe decyzji z art. 39 ust. 3 u.p.d.) z drugiej jednak strony jest konstrukcją powiązaną w swojej treści z pozostałymi przepisami u.p.d. Z tej też przyczyny dekodowanie treści ww. przepisu powinno następować z uwzględnieniem pozostałych norm prawnych określonych w u.p.d., co oznacza konieczność stosowania nie tylko wykładni językowej tego przepisu, ale również jego wykładni systemowej.

Dlatego też należy zauważyć, że regulacja art. 39 ust. 3a u.p.d. nie wskazuje bezpośrednio na przepisy, do jakich należy się odwołać przy ustalaniu sposobu i warunków umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności podziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej. Odczytując treść powyższej normy prawnej należy zwrócić uwagę na jej umieszczenie w systematyce całego aktu prawnego. Przepis art. 39 ust. 3a został umieszczony w Rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych dotyczącym tematyki związanej z pasem drogowym, zaś art. 39, a w szczególności ust. 1-3aa u.d.p., są poświęcone zagadnieniu ochrony pasa drogowego. Dlatego normę art. 39 ust. 3a u.d.p. należy odkodowywać łącznie z pozostałymi uregulowaniami dotyczącymi zagadnień ochrony pasa drogowego.

W tej sytuacji należy przyjąć, że art. 39 ust. 3a u.d.p. stanowi samodzielną podstawę prawną do działania organu w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej i umożliwia organowi określenie warunków usytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Należy przy tym wskazać, że treść art. 39 ust. 3a u.d.p. w swojej treści nie obliguje organu do wskazania podstaw prawnych, z których wynika ustalenie w decyzji konkretnych warunków, na jakich ma być prowadzona inwestycja. Co więcej, gdyby wolą ustawodawcy było zobligowanie organu, na podstawie tego przepisu, do wskazywania podstaw prawnych, które stanowiły o takim, a nie innym rozstrzygnięciu w zakresie m.in. warunków realizacji inwestycji, to by wprost to wyraził w treści tego przepisu. Obowiązujące brzmienie art. 39 ust. 3a u.d.p. takiego obowiązku na organ nie nakłada.

Dlatego, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, odczytywanie tej normy prawnej powinno następować z uwzględnieniem systematyki całego aktu prawnego. Przepisy art. 39 ust. 1-3a u.d.p. kładą nacisk na ochronę pasa drogowego i bezpieczeństwo ruchu drogowego, przestrzeganie przepisów odrębnych i wymogów technicznych. Zgodzić się należy zarówno z Sądem pierwszej instancji, jak i ze skarżącym kasacyjnie, że określenie warunków umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym nie może być dowolne, lecz powinno uwzględniać warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa, o jakich mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., a także wymogi określone w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., czego z kolei skarżący kasacyjnie nie dostrzega. Skoro bowiem zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej z przyczyn określonych w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., to tym bardziej z tych przyczyn może określać warunki umieszczania infrastruktury. W konsekwencji, warunki określone w zezwoleniu mogą odnosić się do kwestii zachowania warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa (art. 39 ust. 1a u.d.p.), bądź do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, uniknięcia naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p.). Trafnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji wywiódł, że na gruncie art. 39 ust. 3a u.p.d. odczytywanego łącznie z pozostałymi normami prawnych u.p.d., dopuszczalne było określenie przez organ konkretnych warunków realizacji inwestycji.

Należy również zwrócić uwagę, że uzasadniając zarzut naruszenia art. 39 ust. 3a u.p.d. skarżący kasacyjne wywodzi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że brzmienie tego przepisu powinno być odczytywane w zgodzie z art. 6 k.p.a. Wyjaśnić zatem należy, że określona art. 6 k.p.a. ogólna zasada praworządności ma walor zasady konstytucyjnej, tj. organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Nie budzi zaś wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji, prawidłowo uznał, że została ona wydana zgodnie z obowiązującym na dzień jej wydania art. 39 ust. 3a u.d.p. Przepis ten bowiem na dzień 7 grudnia 2020 r. istniał – jego obowiązywanie nie zostało ani uchylone, ani wyłączone. Odczytywany zatem w powyższym kontekście zarzut naruszenia art. 39 ust. 3a u.p.d. nie zasługuje na uwzględnienie.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Zasądzona kwota 360 złotych obejmuje zwrot kosztów za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika organu, który nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.