Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia Michał Kowalski (spr.) Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3327/16 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 19 października 2016 r. nr DZF.IV.0251.254.2016.ESO.1; IK 25237 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. R. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3327/16 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę W. R. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 19 października 2016 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W. R. (dalej jako skarżąca, strona lub beneficjent), prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą W. R. "A" Przedszkole Niepubliczne (dalej jako przedszkole), realizowała w okresie od 1 września 2013 r. do 31 sierpnia 2015 r. projekt pt.: "[...]" na podstawie zawartej w dniu 4 września 2013 r. umowy o dofinansowanie projektu nr 1147/POKL.09.01.01-06-016/13-00.

Pismem z dnia 2 lipca 2015 r., Instytucja Pośrednicząca wezwała Beneficjenta na podstawie art. 207 ust. 1 i ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2013 poz. 885, dalej jako u.f.p.) do zwrotu środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma.

W związku z brakiem zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne, pismem z dnia 15 września 2015 r. IP wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a następnie decyzją z dnia 15 lipca 2016 r. orzekła o zobowiązaniu do zwrotu kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jako wykorzystanej z naruszeniem procedur, nadto orzekła o umorzeniu w części postępowania co do zwrotu części środków.

Strona skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia 19 października 2016 r., uchylił decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 15 lipca 2016 r. w części dot. zwrotu kwoty wraz z odsetkami i w tym zakresie umorzył postępowanie, natomiast w pozostałej części utrzymał decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia zasadności zwrotu części dofinansowania związanej z zatrudnieniem pani E. S. (dalej też jako pracownik), która była zatrudniona poza projektem u skarżącej na podstawie umowy o pracę z dnia 31 sierpnia 2013 r. na czas określony od dnia 1 września 2013 r. do 31 sierpnia 2014 r. Jednocześnie w dniu 2 stycznia 2014 r. skarżąca zawarła z pracownikiem dwie umowy zlecenia oraz w dniu 7 października 2013 r. jedną umowę zlecenia na prowadzenie zajęć z języka angielskiego w ramach realizowanego projektu.

Sąd I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wszystkie obowiązki wykonywane przez pracownika w ramach realizacji projektu powinny być wykonywane na podstawie umowy o pracę, zaś zawarcie przez skarżącą ze swoją pracownicą odrębnych umów cywilnoprawnych uznał za nieprawidłowe i sprzeczne z Wytycznymi. Porównując zakres obowiązków przewidzianych w umowie o pracę i umowach cywilnoprawnych WSA uznał, że obowiązki świadczone przez pracownika w ramach powyższych umów - jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji - były tożsame i obejmowały prowadzenie zajęć z języka angielskiego. Zatem w ramach umów cywilnoprawnych wykonywane były te same zadania, które realizowano w ramach pracowniczych obowiązków służbowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wskazywane naruszenia stanowią naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 184 u.f.p. Spełniona zatem została dyspozycja normy z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którą w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Nadto w myśl umowy skarżąca zobowiązała się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych, jeśli zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez beneficjenta wykorzystane z naruszeniem cyt. powyżej procedur.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 oraz art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157. poz. 1240 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ich bezpodstawnego zastosowania i w konsekwencji błędnego uznania, iż odwołująca dopuściła się wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 UFP;

- błędną wykładnię Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL podrozdział 4.5.2 pkt 1;

- art. 89 us.2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Społecznego raz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE.L 210 z 31 lipca 2006 r. ze zm. W związku z art.2 pkt 7 tego rozporządzenia, poprzez błędne uznanie . że przepis pozwala niejako w sposób automatyczny korekt, bez względu na wagę i rodzaj uchybienia oraz skutki finansowe uchybienia;

- art. 98 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przedstawionych przez skarżącego w skardze, a tym samym nietrafne ustalenie, że skarżąca zobowiązana jest do zwrotu środków dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem;

- art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. przez oddalenie skargi i ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że zgromadzone przez organ dowody są wystarczające, podczas gdy pominięto, że organ w trakcie postępowania administracyjnego ma obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, a zatem musi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w sprawie w celu wydania decyzji, czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił;

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie oraz brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, pominięcie i nieustosunkowanie się do podnoszonych przez skarżącą kwestii oraz brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sporne zagadnienie materialnoprawne było już przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w niniejszym składzie w pełni zgadza się z linią orzeczniczą (m.in. wyroki WSA z dnia: 30 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 854/16; NSA z dnia: 23 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 2002/18)

W kwestii zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślenia wymaga, że nie został – wbrew wymogowi ustawowemu – uzasadniony. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie nie wykazała również wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc związku przyczynowego między naruszeniem tego przepisu a rozstrzygnięciem sprawy. Nie każde bowiem naruszenie prawa procesowego skutkuje uwzględnieniem skargi, lecz takie które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co wymagało przedstawienia stosownej argumentacji. Ponadto w oparciu o treść zarzutu stwierdzić trzeba, że naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w istocie w wadliwym przeprowadzeniu kontroli sądowej przez Sąd I instancji. Wskazuje na to sformułowanie skargi kasacyjnej, że "nietrafne ustalenie, że skarżąca zobowiązana jest do zwrotu środków dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem", pomijając, że w tej sprawie zwrotowi nie podlegała dotacja oświatowa, lecz przyznane dofinansowanie ze środków unijnych. Tymczasem w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji, ani też skutecznie wykazywać braków lub błędów w tych ustaleniach (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2020 r., II FSK 2089/17, LEX nr 2977144). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., II OSK 3474/19, LEX nr 2809268). Powyższe wady konstrukcyjne są na tyle ważkie, że uniemożliwiły ocenę prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie pozwalają one na to, by Sąd kasacyjny wypowiedział się w tym zakresie nawet wówczas gdy uzasadnienie wyroku pozostawia wiele do życzenia z uwagi na znaczne braki. Nie zmienia to faktu, że ocena prawna Sądu I instancji w istocie sprowadziła się do zacytowania przepisów prawa oraz postanowień umowy o dofinansowanie, zaś ocena faktyczna – najbardziej spornych w tej sprawie okoliczności faktycznych a kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy – sprowadziła się, pomimo, tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest obszerne, kilkunastostronicowe, wyłącznie do ogólnikowego stwierdzenia prawidłowości tej oceny dokonanej w zaskarżonej decyzji.

Sąd podzielił argumentację organu dotyczącą uznania za wydatek niekwalifikowalny wynagrodzenia E. S.. Skarżąca zawierając umowę cywilnoprawną z pracownikiem zatrudnionym w ramach stosunku pracy, naruszyła zapisy Wytycznych podrozdziału 4.5.2 pkt 1, a więc wydatki w tym zakresie należało uznać za niekwalifikowalne. Identyczne stanowisko zajął w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I GSK 1743/19, w której oddalono skargę kasacyjną strony skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1533/18 w sprawie ze skargi strony na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 29 czerwca 2018 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Niemniej jednak wobec braku prawidłowo skonstruowanego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny – będąc związany granicami skargi kasacyjnej – nie posiadał kompetencji do oceny prawidłowości sporządzenia uzasadnienia wyroku i uwzględnienia skargi kasacyjnej z uwagi na naruszenie tegoż przepisu.

Wadę konstrukcyjną posiadają również zarzuty naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza zaś błędnej wykładni. W tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnej argumentacji. Dość skromne w treści uzasadnienie tej skargi sprowadza się do wykazania naruszenia przepisów prawa procesowego. Zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można natomiast zwalczać ustaleń faktycznych (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., I FSK 1396/17, LEX nr 2785318). Nie sposób więc o treść skargi kasacyjnej ustalić, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni prawa materialnego – wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach programu. Nadto analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na stwierdzenie, że Sąd I instancji dokonywał wykładni prawa materialnego. Bowiem ograniczył się wyłącznie do zacytowania odpowiednich regulacji istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie sposób też nie odnieść wrażenia, że istota sporu w tej sprawie sprowadzała się do prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Niedopuszczalne jest jednak postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., I GSK 294/17, LEX nr 275518). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym, w ocenie strony, ustaleniu faktu (wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II OSK 2460/18, LEX nr 2743694). Tym bardziej więc nie sposób zrozumieć intencji skarżącej sformułowania tego zarzutu, a w konsekwencji zarzucić Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni prawa materialnego. W tym zakresie skarga kasacyjna nie została zatem skierowana przeciwko zaskarżonemu wyrokowi.

Zarzuty prawa procesowego i pozostające z nimi w związku funkcjonalnym zarzuty błędnego zastosowania prawa materialnego nie są zasadne. W tym zakresie skarga kasacyjna ma polemiczny charakter ze stanowiskiem Sądu I instancji, wyrażonym w zakresie oceny faktycznej dość skromnie. Przedstawia własną ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Nie wykazuje w żaden sposób wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy, co stanowi obligatoryjny element skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie przedstawiła przekonującej argumentacji wskazującej na wadliwość kontrolowanej decyzji. Podnieść trzeba, że z ustaleń organów, przyjętych za podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku, i niekwestionowanych przez skarżącą kasacyjnie wynika, że E. S. nauczycielka świadczyła na rzecz skarżącej w ramach umowy o pracę, a następnie w ramach projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, zaś zakres obowiązków tej nauczycielki w obu tych przypadkach był tożsamy. Zgodnie z podrozdziałem 4.5.2. pkt 1 Wytycznych kwalifikowanie wydatków poniesionych na wynagrodzenie osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem beneficjenta zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, jest możliwe wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy charakter zadań wyklucza możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby zatrudnienie tej nauczycielki na podstawie dodatkowej umowy cywilnoprawnej wyczerpywało przesłankę uzasadnionego przypadku jako wyjątku od przyjętej w tym punkcie zasady. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca ograniczyła się wyłącznie do stwierdzenia, że nikt poza tą nauczycielką nie zgłosił się do konkursu, a nauczycielka ta wyraziła zgodę na prowadzenie dodatkowych zajęć, które wykonywała w miejscowościach od siebie znacznie odległych, oraz że w ramach stosunku pracy miała zajęcia z dziećmi niepełnosprawnymi, zaś w ramach umowy cywilnoprawnej – z dziećmi zdrowymi. Z tych okoliczności wywiodła, że nie było możliwości rozszerzenia pracownikowi obowiązków w ramach tej samej umowy o pracę. Nie wykazała jednakże w żaden sposób, że nie było możliwe - przykładowo z uwagi na ilość godzin, godziny zajęć czy czas dojazdu do tych miejscowości – tak ułożenie planu zajęć, by w różnych grupach (dzieci niepełnosprawne, dzieci zdrowe) w różnych dniach, czy o innych godzinach możliwe było wykonywanie przez tę nauczycielkę zajęć. Nie wykazała też jak niepełnosprawność dzieci – z uwagi na jej stopień - wpłynęła na metodykę pracy tej nauczycielki i zakres zadań wykonywanych w grupach, zadań diametralnie różnych. Wobec tego twierdzenia skarżącej kasacyjnie w tym zakresie są niewystarczające w kontekście przesłanki uzasadniony przypadek. Pamiętać bowiem trzeba, że skoro co do zasady wydatek tego rodzaju jak sporny w tej sprawie był wyłączony z kwalifikowalności, a jedynie w szczególnych przypadkach możliwe było uznanie jego za kwalifikowalny, to obowiązkiem skarżącej jako beneficjenta pomocy regionalnej i wnioskodawcy było wykazanie zasadności poniesienia tego wydatku jako kwalifikowalnego. Nie jest bowiem rolą zwłaszcza Sądu odwoławczego, biorąc pod uwagę wskazany zakres kognicji, poszukiwanie zamiast strony argumentów uzasadniających kwalifikowalność spornych w tej sprawie wydatków. Zresztą to strona posiada najpełniejszą wiedzę o powodach zawarcie dodatkowej umowy cywilnoprawnej z pracownikiem – nauczycielem i w jej dobrze pojętym interesie było wykazanie takich powodów i ich co najmniej uprawdopodobnienie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przedmiotowe zarzuty zostały sformułowane w sposób lakoniczny, zaś z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób jest wywieść, na czym w istocie polega błędna wykładnia przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 i art. 184 u.f.p. przez Sąd oraz jaka według autora skargi kasacyjnej powinna być ich prawidłowa wykładnia. Także nie sposób odnieść się do zarzutu naruszenia art. 89 ust. 2 w zw. z art. art. 2 ust. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/200G, bowiem art. 89 ust. 2 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Natomiast formułując zarzut naruszenia art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, strona nie wskazała, na czym polegać miało naruszenie przedmiotowego przepisu przez Sąd.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.