Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. IV SA/Wr 40/23 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2022 r. nr SKO 4311/91/22 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 40/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę G. B. (dalej: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: Kolegium) z 7 listopada 2022 r. nr SKO 4311/91/22 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej: "u.p.s.") przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i brak ustalenia, że zasiłek celowy został przyznany Skarżącej w zbyt niskiej wysokości, w sytuacji gdy Skarżąca jest osobą wymagającą pełnego wsparcia w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych i umożliwienia Skarżącej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka;

b) art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż zasiłek celowy uzyskany przez Skarżącą zaspokoi jej niezbędne potrzeby bytowe w sytuacji, gdy przyznany Skarżącej zasiłek celowy nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, a także przez nadużycie pozostawionego przez ten przepis uznania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy decyzje organów mieściły się w zakresie tego uznania, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy uprawnia wniosek przeciwny;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 200 ze zm., dalej: "k.p.a.") przez oddalenie skargi w całości i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że zarówno organ I instancji, jak i Kolegium naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., albowiem wadliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe i w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej, dokonując w konsekwencji dowolnych ustaleń faktycznych poprzez:

a) ustalenie, że sytuacja osobista i majątkowa Skarżącej nie należy do kategorii szczególnie uzasadnionego przypadku, który to uzasadniałby ponadprzeciętnie zwiększoną konieczność świadczenia jej pomocy społecznej;

b) ustalenie okoliczności rzekomego braku możliwości finansowych organu udzielającego pomocy do przyznania Skarżącej zasiłku celowego w wysokości wyższej niż przyznana;

c) ustalenie, że wysokość przyznanego zasiłku celowego jest odpowiednia i zaspakaja niezbędne potrzeby Skarżącej w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej przez pełnomocnika z urzędu, które to koszty nie zostały pokryte przez stronę ani w całości, ani w części. Jednocześnie zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Kolegium z 7 listopada 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: organ I instancji) z 14 września 2022 r. nr MOPS/ZTPS6/ZC/011163/2022, którą przyznano Skarżącej zasiłek celowego w kwocie 300 złotych z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności, środków czystości i higieny osobistej oraz bieżących opłat mieszkaniowych (energia elektryczna i czynsz).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy organ I instancji mógł przyznać Skarżącej zasiłek celowy w niższej niż dotychczas przyznawanej kwocie powołując się na brak środków z uwagi na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej oraz brak aktywności samej strony w poprawę warunków materialnych swojej rodziny.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie, oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak również norm prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności podlegają ocenie zarzuty procesowe.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące, w sposób dostateczny wyjaśniające stronie powody wydania decyzji określonej treści. Nietrafne są zatem zarzuty zmierzające do wykazania wadliwości w zakresie dokonanych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych mających wpływ na wysokości przyznanego zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości i higieny osobistej oraz dopłaty do czynszu i energii elektrycznej. Nadto dokonana przez organ I instancji i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego zgodnie z zapisem art. 80 k.p.a. może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraził stanowisko i należycie je uzasadnił. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające w sprawie, a za nim Sąd I instancji nie dokonały dowolnych ustaleń faktycznych.

Odnośnie do zarzutów opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (ust. 1). W myśl art. 3 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Jednym z rodzajów świadczeń z zakresu pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który w zgodzie z treścią art. 39 u.p.s., może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 39 ust. 1 u.p.s. zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany". Jednocześnie zasiłek celowy jest jednym ze świadczeń z pomocy społecznej uzależnionych od kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej.

Ponadto, co należy podkreślić, ustawa o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalenia tej wysokości. Uznanie administracyjne w tym przedmiocie daje więc organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Uznanie administracyjne oznacza jednocześnie, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości, jak w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Natomiast kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne dokonywana przez Sąd polega na zbadaniu, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - wynik przeprowadzonej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji kontroli działalności organów administracji uprawniał do stwierdzenia, że Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło sprawę z punktu widzenia zasad postępowania określonych w przepisach k.p.a., zaś podjęte rozstrzygnięcie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji rodzinnej i materialnej Skarżącej. Ustalono, że Skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej spowodowanej pozostawaniem bez pracy. Dochód jej dwuosobowej rodziny wynosi natomiast 724 zł miesięcznie, a tym samym spełnia kryteria dochodowe i osobiste, aby otrzymać zasiłek celowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego roszczenia Skarżącej wynikają z jej przekonania, że świadczenia z pomocy społecznej mają zapewnić jej zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania. Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Pomoc społeczna zaspokaja bowiem potrzeby beneficjentów w miarę możliwości i środków finansowych. Nie można przy tym pominąć, że Skarżącej udzielana jest systematycznie pomoc w ramach możliwości posiadanych przez organy pomocy społecznej. I tak np. decyzjami organu I instancji z 29 czerwca 2022 r. oraz z 21 lipca 2022 r. przyznano Skarżącej zasiłki celowe w wysokości po 400 złotych z przeznaczeniem na zakup żywności, środków czystości i higieny osobistej oraz opłat związanych z kosztami utrzymania mieszkania. Niezależnie od powyższego Skarżąca pobiera świadczenia rodzinne oraz ma przyznane alimenty. Trafnie również wskazał Sąd I instancji, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Powszechnie przecież jest wiadomo, że organy pomocowe, dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy prawidłowo uznały zatem, a Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował, że ustalone okoliczności uzasadniały przyznanie Skarżącej zasiłku celowego w wysokości 300 złotych. Ustalając bowiem taką wysokość organ I instancji miał na względzie, że wysokość wypłacanych zasiłków celowych w lipcu 2022 r. wynosiła kwotę 301,17 zł na osobę lub rodzinę i w szczególności dotyczy to osób i rodzin nie posiadających własnego dochodu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zgodnie z regulacjami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny.