Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Protokolant Karolina Sdzuj, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi G.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2022 r. nr SKO 4311/91/22 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości.

Przedmiotem skargi G. B. (dalej jako strona, wnioskodawczyni lub skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej również jako Kolegium, organ odwoławczy lub w skrócie SKO) z dnia 7 listopada 2022 r., nr SKO 4311/91/22, utrzymująca w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, decyzję Specjalisty Pracy Socjalnej Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu (dalej jako MOPS lub organ pierwszej instancji) z dnia 14 września 2022 r., nr MOPS/ZTPS6/ZC/011163/2022, o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 300,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności, środków czystości i higieny osobistej oraz bieżących opłat mieszkaniowych (energia elektryczna i czynsz).

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Strona telefonicznie w dniu 24 sierpnia 2022 r. zwróciła się do MOPS-u o udzielenie jej pomocy finansowej, którą w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 26 sierpnia 2022 r. określiła jako na zakup żywności, środków czystości i higieny osobistej oraz dopłaty do czynszu i energii elektrycznej.

Organ pierwszej instancji wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia 14 września 2022 r. przyznał wnioskodawczyni zasiłek celowy w kwocie 300,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności, środków czystości i higieny osobistej oraz bieżących opłat mieszkaniowych (energia elektryczna i czynsz).

MOPS w uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że dochód rodziny wnioskodawczyni wynosi 724,00 zł miesięcznie, natomiast kryterium gwarantowane wynosi 1 200,00 zł.

Powołując się w dalszej części na obowiązujące regulacje ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej jako u.p.s.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1296) organ pierwszej instancji podniósł, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji bytowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, dlatego rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Odpowiednio natomiast do art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do rozwiązywania ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna ma za zadanie nie tylko wspierać, ale przede wszystkim kształtować u klientów postawy odpowiedzialności i wskazywać im możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami.

Dalej zwrócono uwagę, że średnia wysokość zasiłków celowych wypłaconych w MOPS - Wrocław wyniosła w lipcu 2022 r. kwotę 301,17 zł na osobę lub rodzinę i w szczególności dotyczy to osób i rodzin nie posiadających własnego dochodu. Wysokość przyznanej pomocy jest dostosowana do możliwości finansowych organu.

Zobowiązano stronę do realizacji kontraktu socjalnego zawartego z pracownikiem socjalnym podczas wywiadu pouczając jednocześnie, że brak wywiązania się z poszczególnych ustaleń może skutkować zmniejszeniem lub odmową przyznania kolejnej pomocy.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona wyraziła niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Odniosła się również do realizacji postanowień kontraktu socjalnego, w tym zobowiązania do przedłożenia zwolnienia lekarskiego o niezdolności do pracy, braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na stan zdrowia, kwoty alimentów otrzymywanych na syna oraz potrzeb rodziny.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy podniósł, iż treść art. 39 u.p.s. wskazuje, że zasiłek celowy związany jest z zaspokojeniem konkretnej potrzeby bytowej. Jest nieokresową i doraźną formą pomocy finansowej. Należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że ocena okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, a także określenie kwoty zasiłku ustawa pozostawia swobodnej ocenie organu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego ma zatem charakter uznaniowy nie tylko w zakresie przyznania świadczenia ale również w części odnoszącej się do ustalenia jego wysokości. Z przepisu art. 39 u.p.s. nie wynika zatem indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, w tym zasiłku w określonej kwocie np. wnioskowanej przez stronę lub uprzednio przyznanej przez organ. Osoby ubiegające się o przyznanie zasiłku celowego muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony. Ma to istotne znaczenie z uwagi na ograniczone zasoby finansowe, jakimi dysponują organy pomocy społecznej oraz dużą liczbę osób wymagających wsparcia.

Zwrócono również uwagę, że uznanie administracyjne, w ramach którego działa organ rozstrzygając o prawie do zasiłku celowego, w tym o jego wysokości, obliguje organ do wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia konkretnych motywów, jakimi kierował się przyznając zasiłek w danej kwocie.

Zdaniem Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że strona znajduje się w trudnej sytuacji życiowej spowodowanej pozostawanie bez pracy. Wystąpienie trudnej sytuacji życiowej nie oznacza jednak, że wszystkie potrzeby strony muszą i mogą zostać automatycznie zaspokojone w ramach środków pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej nie mogą i z powodu ograniczonych środków finansowych nie są w stanie, przejąć na siebie obowiązku pełnego utrzymania osoby potrzebującej, w tym zabezpieczenia wszystkich jej potrzeb w formie wsparcia celowego. Dlatego możliwość udzielenia pomocy powinna wyznaczać z jednej strony sytuacja osobista, rodzinna, dochodowa i majątkowa wnioskującego oceniana pod kątem zasadności zgłoszonych potrzeb i możliwości ich samodzielnego zaspokojenia, z drugiej zaś możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Podejmując rozstrzygnięcie o prawie do zasiłku celowego organ musi zatem każdorazowo wziąć pod uwagę, nie tylko interes wnioskującego, w tym rodzaj i zakres zgłoszonych potrzeb, lecz także własne możliwości finansowe oraz interesy innych osób wymagających wsparcia, wśród których zdecydowana większość nie ma żadnego dochodu bądź posiada dochód znacznie niższy niż kryterium ustawowe. Z powyższej perspektywy, w tym zwłaszcza znanych Kolegium z urzędu potrzeb innych świadczeniobiorców wymagających zaspokojenia elementarnych potrzeb bytowych i ograniczonych możliwości finansowych organu, konieczności zapewnienia przez organ środków na zaspokojenie potrzeb osób (rodzin), które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, i niejednokrotnie nie mają żadnego dochodu i szans na poprawę swojej sytuacji życiowej, biorąc również pod uwagę kwoty zasiłków celowych, jakie organ pierwszej instancji przyznaje tym osobom/rodzinom w ostatnim okresie (ok. 300 zł) Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

W przekonaniu SKO zasiłek celowy w kwocie 300 zł jest adekwatny do charakteru i istoty wsparcia udzielanego w ramach pomocy społecznej, a także ograniczonych możliwości organu. Nie bez znaczenia dla stanowiska Kolegium pozostaje fakt, że strona jest regularnie wspierana finansowo przez organ pierwszej instancji, choć jest osobą w wieku produkcyjnym, bierną zarobkowo, w przypadku której brak zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie został udokumentowany stosownymi zaświadczeniami lub orzeczeniami, mimo iż strona była pouczana o potrzebie ich przedłożenia.

Na zakończenie Kolegium poinformowało stronę, że przedmiotowa decyzja nie pozbawia jej możliwości ponownego ubiegania się o wsparcie celowe organu.

W skardze do tut. Sądu strona zakwestionowała zasadność obniżenia wysokości otrzymanego zasiłku celowego do wysokości 300,00 zł w porównaniu z wcześniejszymi wypłacanymi w kwocie 500,00 zł powołując się na okoliczności braku zaświadczenia lekarskiego oraz podnosząc kwestie godności człowieka.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dalsze uszczególnienie kompetencji sądów administracyjnych znajduje się w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie u.p.p.s.a.), w którym określono jakie kategorie spraw obejmuje kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne. Uwzględniając z kolei skargę na decyzję sąd administracyjny, stosownie do art. 145 § 1 u.p.p.s.a., uchyla decyzję w całości albo w części (pkt 1), stwierdza nieważność decyzji w całości lub części (pkt 2) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa (pkt 3).

Nadmienić należy, iż w myśl art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd pod tym kątem kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 u.p.s. trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.p.s.).

Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który - zgodnie z art. 39 ust. 2 u.p.s. - jest przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca spełnia kryteria dochodowe i osobiste, aby otrzymać zasiłek celowy, a tym samym istotą sporu pozostaje, czy w tym przypadku organ pierwszej instancji mógł przyznać zasiłek celowy w niższej niż dotychczas przyznawanej kwocie powołując się na brak środków z uwagi na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej oraz brak aktywności samej strony w poprawę warunków materialnych swojej rodziny.

Na wstępie rozważać podnieść należy, iż wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy stałego źródła utrzymania mimo, iż niewątpliwie skarżąca jest osobą, która potrzebuje wsparcia odpowiednich instytucji, i pomoc taką regularnie otrzymuje. Przy czym, przez niezbędną potrzebę bytową należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie.

W niniejszej sprawie okoliczność ta nie była kwestionowana przez organy, jednakże trzeba wyraźnie podkreślić, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie skutkuje automatycznym przyznaniem osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami albowiem organy działają na zasadzie uznania administracyjnego. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Tak więc udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Nie można przy tym pominąć ważnej konstatacji, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na dany rodzaj świadczenia z zakresu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 959/20, dostępny CBOSA).

Zwrócić także należy uwagę, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 447/21, dostępny CBOSA).

W przedmiotowej sprawie jak wynika z danych podanych przez organ pierwszej instancji średnia wysokość zasiłków celowych wypłaconych we Wrocławiu wyniosła w lipcu 2022 r. kwotę 301,17 zł na osobę lub rodzinę. Wobec tak ograniczonych środków finansowych organ pierwszej instancji nie był w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości, a zatem musiał przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych.

Zdaniem Sądu orzekającego zasadnie organ pierwszej instancji przyjął, że z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych, którymi dysponował na realizację wszystkich swoich ustawowych zadań, konieczny był ich taki podział, aby zaspokoić najbardziej pilne i niezbędne potrzeby tylko osób i rodzin, które zostaną zakwalifikowane jako szczególnie uzasadnione przypadki. Ustalona w toku postępowania administracyjnego sytuacja osobista i majątkowa skarżącej nie została zakwalifikowana do kategorii szczególnie uzasadnionego przypadku, co uzasadniałoby ponadprzeciętnie zwiększoną konieczność świadczenia jej pomocy społecznej, tym bardziej, że nadal nie przedstawiła orzeczenia właściwego miejscowo Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o zaliczeniu do stopnia niepełnosprawności uzasadniającego niemożność podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.