Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Biłgoraj z dnia 22 maja 2013 r. nr XXXIII/233/13 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XX/112/12 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 24 lutego 2012 r. w sprawie utworzenia jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą "Junior" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie utworzenia jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą "J." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zmieniono uchwałę Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w ten sposób, że zamiast podstawy prawnej powołanej jako "art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) oraz art. 18 ust. 2 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 z późn. zm.)" jako podstawę prawną powołano "art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) oraz art. 18 ust. 2 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 z późn. zm.)".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wojewoda L. wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] maja 2013 r.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten określa szczegółowe zasady tworzenia przez gminę spółek prawa handlowego lub przystępowania do takich spółek poza sferą użyteczności publicznej. Tworzenie przez gminę spółek prawa handlowego prowadzących działalność wykraczającą poza zakres użyteczności publicznej stanowi wyjątek, który musi być interpretowany ściśle w oparciu o zasady wynikające z art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej. W ocenie Wojewody z analizy zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienia wynika, że nie zachodzą warunki wymienione w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej, które powinny być spełnione łącznie. Stwierdzenia, że na terenie miasta B. funkcjonują liczne przedszkola niepubliczne nie można uznać za przesłankę istnienia niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej, uzasadniającą utworzenie przez gminę spółki działającej poza użytecznością publiczną. Podobnie wskazanie, że spółka zatrudnia 25 pracowników, a dalsze jej funkcjonowanie stanowi szansę dla utrzymanie tych miejsc pracy.

Wojewoda podniósł, że aby gmina mogła utworzyć spółkę prawa handlowego musi wykazać, że istnienie niezaspokojonych potrzeb gminnej wspólnoty samorządowej, które muszą polegać na braku pracy znacznej części mieszkańców danej gminy oraz na braku lub niedostatecznym poziomie aktywizacji gospodarczej w tej gminie. Gmina musi też wykazać, że wcześniej były już podejmowane określone działania i środki prawne wynikające z obowiązujących przepisów prawa, lecz nie doprowadziły one ani do aktywizacji gospodarczej, ani nie spowodowały trwałego ograniczenia bezrobocia. Z treści zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienia nie wynika, że w gminie Miasto B. występuje bezrobocie, w znacznym stopniu ujemnie wpływające na poziom życia wspólnoty samorządowej. Nie określono również, jakie inne działania i środki prawne mające na celu aktywizację gospodarczą i ożywienie rynku lokalnego były podejmowane oraz jaki był skutek tych działań.

Rada Miasta B. reprezentowana przez Burmistrza Miasta B. w piśmie z dnia [...] października 2013 r. stwierdziła brak podstaw do stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] maja 2013 r.

Zaskarżoną uchwałą zmieniono uchwałę Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie utworzenia jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą "J." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w ten sposób, że zamiast podstawy prawnej powołanej jako "art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) oraz art. 18 ust. 2 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 z późn. zm.)" jako podstawę prawną wskazano "art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) oraz art. 18 ust. 2 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 z późn. zm.)".

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 z późn. zm.), dalej: u.s.g. oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), dalej: ustawa o gospodarce komunalnej.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich.

Z art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy, gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek.

Z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej wynika natomiast, że poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:

1) istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym;

2) występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że gmina może realizować zadania o charakterze użyteczności publicznej w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej i nie jest to obwarowane żadnymi warunkami. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.s.g., zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 u.s.g., których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Realizowanie zadań poza sferą użyteczności publicznej ulega natomiast istotnym ograniczeniom. Prawo gminy do utworzenia spółki poza sferą użyteczności publicznej ograniczone jest tym, że łącznie muszą zostać spełnione i uzasadnione przesłanki wynikające z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Warunkiem koniecznym do utworzenia przez gminę spółki jest wskazanie na określone potrzeby wspólnoty samorządowej poza sferą użyteczności publicznej oraz odniesienie się do występującego w gminie bezrobocia. Wykazać również należy, że zostały podjęte inne działania lub zastosowano inne środki przewidziane przepisami prawa w celu ożywienia lokalnego rynku i zwalczania bezrobocia, ale okazały się one bezskuteczne.

Celem omawianej regulacji jest włączenie gminy do życia gospodarczego gminy. Art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej w żaden sposób nie limituje rodzaju działalności jaką może prowadzić utworzona na mocy wyżej wymienionego przepisu spółka. Działalność omawianej spółki powinna polegać (tylko i wyłącznie) na wychodzeniu naprzeciw niezaspokojonym dotąd (a istniejącym na rynku lokalnym) potrzebom wspólnoty samorządowej, a konkretnie - na zaspokajaniu zapotrzebowania na nowe miejsca pracy (aby eliminować w ten sposób w danej gminie lub też przynajmniej ograniczać negatywne skutki bezrobocia) oraz na gospodarczym aktywizowaniu gminy, ożywiającym ekonomicznie rynek lokalny (Marek Szydło [w]: Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008 r., komentarz do art. 10, str. 407).

Z akt sprawy wynika, że utworzona przez Radę Miasta B. "J." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością prowadzi niepubliczne przedszkole w B. Pierwotnie jako podstawę prawną utworzenia wyżej wymienionej spółki wskazano art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. W zaskarżonej uchwale zmieniono podstawę prawną na art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej.

Wojewoda trafnie zarzucił w skardze, że uchwała nie spełnia warunków wymienionych w art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, które ponadto powinny być spełnione łącznie. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały lakonicznie odnosi się do przesłanek określonych w art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. W uzasadnieniu uchwały ograniczono się bowiem do stwierdzenia, że skoro w B. funkcjonują liczne przedszkola niepubliczne, to wskazuje to na istnienie niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej. Ponadto, spółka zatrudnia 25 osób, w związku z czym dalsze jej funkcjonowanie przyczyni się do trwałego ograniczenia bezrobocia. Gmina nie wykazała zatem, że poza sferą użyteczności publicznej istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym, a występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań, wynikających z obowiązujących przepisów, środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego, ograniczenia bezrobocia.

Zaskarżona uchwała jest zatem sprzeczna z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej.

Na marginesie podnieść należy, że wątpliwości w niniejszej sprawie budzi również kwestia dopuszczalności zmiany podstawy prawnej uchwały. W niniejszej sprawie zmiana podstawy prawnej uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2012 r. zmienia bowiem istotę utworzonej tą uchwałą spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W pierwotnej uchwale spółka "J.", jako utworzona na podstawie art. 9ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, miała realizować zadania o charakterze użyteczności publicznej. Na skutek zmiany podstawy prawnej uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2012 r., "J." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością staje się spółką, która prowadząc niepubliczne przedszkole będzie realizowała zadania poza sferą użyteczności publicznej, co w świetle art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej wymaga spełnienia i uzasadnienia wystąpienia łącznie dwóch określonych w wyżej wymienionym przepisie przesłanek. Taką zmianę uznać należy zatem za naruszającą prawo.

W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a.