Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Magda Froncisz SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r., Nr LXVIII/1927/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap B, podetap B1. skargę oddala

P. sp. z o.o. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr LXVIII/1927/21 z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla Wybranych Obszarów Przyrodniczych Miasta Krakowa" - Etap B Podetap B1.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj. następujących przepisów:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 3.R.2 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

- § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe określenie w części tekstowej granic planu miejscowego.

Z uwagi na fakt, że przedstawione powyżej naruszenia wskazują na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszenie zasad jego sporządzania, wniesiono o:

- rozpoznanie skargi na rozprawie,

- stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącej, tj. działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] oraz [...] obr. 25 Krowodrza,

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. 25 Krowodrza. Działki te w zaskarżonym planie zostały w całości objęte granicami obszaru oznaczonego symbolem 3.R.2 - tereny rolnicze, o podstawowym przeznaczeniu pod użytki rolne. Na działkach spółki położonych na obszarze 3.R.2 wprowadzony został całkowity zakaz lokalizacji budynków. Wynika to jednoznacznie z treści § 17 ust. 2 pkt 1 przedmiotowego planu miejscowego. Równocześnie dla omawianego terenu został w planie miejscowym wyznaczony wskaźnik terenu biologicznie czynnego na bardzo wysokim poziomie - min. 80%.

Podkreślono, że skarżąca spółka planowała na posiadanych nieruchomościach zrealizować inwestycję budowlaną polegającą na budowie zespołu 6 budynków usługowych, z wbudowanymi garażami, stacjami trafo wolnostojącymi, urządzeniami rekreacyjnymi i sportowymi, drogami wewnętrznymi, parkingami zewnętrznymi wraz z wjazdami i infrastrukturą techniczną. W tym zakresie należy podkreślić, że wyżej wskazane plany inwestycyjne nie miały jedynie charakteru hipotetycznego, lecz zostały skonkretyzowane poprzez podjęte przez spółkę działania faktyczne i prawne. W szczególności spółka w dniu wejścia w życie ww. planu miejscowego legitymowała się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 września 2011 roku, znak: AU-02-8.7331-1551/10 o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu 6 budynków usługowych, z wbudowanymi garażami, stacjami trafo wolnostojącymi, urządzeń rekreacyjnych i sportowych, dróg wewnętrznych, parkingów zewnętrznych na działkach nr [...] [...], [...] oraz na częściach działek nr [...] obr. 25 Krowodrza wraz z wjazdami i infrastrukturą techniczną na działkach jw. oraz części działki nr [...] obr. jw. przy ul. [...] w Krakowie".

Ponadto spółka uzyskała dla planowanego przedsięwzięcia ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 21 kwietnia 2021 roku, znak: WS- 06.6220.124.2020.LP. Przedmiotowa decyzja została wydana na rzecz pełnomocnika spółki i miała następnie zostać na nią przeniesiona w trybie art. 72a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm.).

Skarżąca zleciła sporządzenie pełnego projektu budowlanego, a następnie złożyła do właściwego organu wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla wskazanej inwestycji. Pismem z dnia 5 października 2021 roku Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Ostatecznie jednak, ze względu na wejście w życie zaskarżonego planu miejscowego, spółce nie udało się uzyskać wnioskowanej decyzji. Inwestycja objęta zakresem złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie była bowiem zgodna z postanowieniami uchwalonego planu miejscowego.

Podkreślono, że do naruszenia interesu prawnego skarżącej doszło na skutek niewłaściwej wykładni i błędnego zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jest to o tyle ważne, że zgodnie z art. 28 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z treści powyższego przepisu wynika, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności planu miejscowego jest naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Powszechnie uważa się, że pod pojęciem naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, należy także rozumieć przekroczenie przez organ planistyczny tzw. władztwa planistycznego.

Przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miasta Karkowa związane jest zdaniem strony skarżącej przede wszystkim z całkowitym pominięciem uzasadnionego interesu skarżącej, który przejawia się możliwością zabudowy przynajmniej części posiadanej nieruchomości w sposób racjonalny z punktu widzenia ekonomicznego, w szczególności w sposób określony w wydanych na jej rzecz decyzjach administracyjnych. Należy przy tym zauważyć, że przedmiotowe nieruchomości stanowią zwarty kompleks gruntu zlokalizowany bezpośrednio przy drodze publicznej. Nieruchomości te posiadają dostęp do wszystkich mediów, a także odpowiedni kształt i powierzchnię, co wskazuje na ich istotny potencjał inwestycyjny. Ponadto nieruchomości spółki znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów, które zostały przeznaczone pod zabudowę w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - Jurajska". Tym samym umożliwienie stronie skarżącej realizacji planowanej inwestycji, a przynajmniej jej części, nie naruszałoby ładu przestrzennego występującego w terenie. Zabudowa nawiązywałaby bowiem do tej jaka została dopuszczona w bezpośrednim sąsiedztwie wzdłuż ul. [...].

Podkreślono, że skarżąca spółka nie kwestionuje prawa organu do wykonywania władztwa planistycznego, jednakże przy realizacji przedmiotowej kompetencji organ powinien dążyć do jak najszerszego uwzględnienia nie tylko interesu ogólnospołecznego, ale również interesu prywatnego. Taka możliwość istniała niewątpliwe w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej przeznaczenie chociażby części jej nieruchomości (w szczególności części przylegającej do drogi publicznej) pod zabudowę usługową, nie skutkowałoby negatywnymi konsekwencjami dla wartości istotnych z punktu widzenia ogólnospołecznego.

Powyższe stanowisko jest zdaniem skarżącej dodatkowo o tyle istotne, że w niniejszej sprawie organ nie wykazał w sposób jednoznaczny, iż wprowadzenie regulacji wyłączającej całkowicie spod zabudowy nieruchomości skarżącej było uzasadnione szczególnymi okolicznościami, w tym koniecznością ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, czy też interesów. Za wyłączeniem przedmiotowego terenu spod zabudowy nie przemawiają przy tym wymogi związane z uwarunkowaniami przyrodniczymi. Nieruchomości spółki porośnięte są wyłącznie zielenią o charakterze pospolitym. Z wykonanej w postępowaniu środowiskowym inwentaryzacji przyrodniczej jednoznacznie wynika, że teren planowanej inwestycji porastają pospolite gatunki roślin naczyniowych związane z nieużytkami, dawnymi miedzami, ugorami oraz szeroko rozumianymi terenami ruderalnymi, zmienionymi przez działalność człowieka. Rosną pojedyncze drzewa i krzewy. Podkreślono, że żaden z odnalezionych gatunków nie podlega ochronie prawnej. Roślinność zdominowana jest przez nawłoć późną Solidago serotina i nawłoć olbrzymią Solidago gigantea - gatunki inwazyjne i ekspansywne. Obecne są pojedyncze drzewa i krzewy - wierzba iwa Salix caprea (samotne, największe drzewo na terenie opisywanego obszaru), głóg jednoszyjkowy Crataegus monoygna, gatunki (w tym głównie siewki) klonów - zwyczajnego oraz jaworu.

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że z punktu widzenia przyrodniczego nieruchomości spółki skarżącej nie stanowią gruntu o szczególnej wartości przyrodniczej, które koniecznie powinny podlegać ochronie w uchwalanym planie miejscowym. Dalej stwierdzono, że w wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny skarżącej wynikający przede wszystkim z treści:

- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- art. 140 ustawy - Kodeks cywilny,

- art. 6 ust. 2 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżącej organ planistyczny przekroczył w sprawie władztwo planistyczne, a działania organu powinny zostać uznane za nielegalne, co z kolei skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. W sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez przekroczenie przez organ władztwa planistycznego i zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przynajmniej w zakresie nieruchomości skarżącej.

Ze względu na zbyt daleko idące ograniczenie praw skarżącej doszło również do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ planistyczny rozważył możliwość ograniczenia przedmiotowego prawa w mniejszym stopniu, niż zostało to dokonane, co mogło uwzględnić zarówno prawo własności skarżącej jak i interes ogólnospołeczny. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz, że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym oraz, że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w planie miejscowym są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności.

Jak podkreśla skarżąca – w sprawie istotne jest również to, że Sąd Okręgowy w Krakowie wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 roku, sygn. akt I C 2696/21 oddalił w całości powództwo innych podmiotów dochodzących wypłaty odszkodowania w oparciu o art. 36 ust. 1 ww. ustawy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap A. W wyroku tym Sąd Okręgowy w Krakowie stwierdził między innymi, że: "Podstawą prawną roszczenia powodów są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 741). Ustawa ta była wielokrotnie nowelizowana. Zmianami zostały objęte również regulacje dotyczące roszczeń odszkodowawczych wynikających z uchwalenia planu miejscowego. Kluczowe znacznie ma zatem rozstrzygnięcie, które przepisy należy stosować w niniejszej sprawie. Dla dokonania tej oceny decydująca jest - zdaniem Sądu - data zdarzenia, z którego powodowie wywodzą powstanie roszczeń odszkodowawczych. Datą tą jest wejście w życie uchwały nr CIX/2894/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa"-etap A, co nastąpiło w dniu 18 października 2018r.". W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził, że: "Na skutek zmiany art. 37 ust. 11 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 1 stycznia 2018r. i wprowadzenia wymogu określania wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie faktycznego użytkowania terenu i gruntu, dotychczasowe orzecznictwo utraciło aktualność w części, w jakiej opierało się przy ustalaniu wysokości szkody nie tylko na dotychczasowym faktycznym wykorzystywaniu nieruchomości przez uprawnionego, ale również na sposobie korzystania potencjalnie dopuszczalnym, nawet jeśli nie został on zrealizowany przez uprawnionego". W związku z powyższym Sąd podniósł, że "Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może być traktowana jako substytut miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie określa przeznaczenia terenu. Decyzja taka miała w odniesieniu do roszczeń odszkodowawczych powstałych przed dniem 1 stycznia 2018r. znaczenie o tyle tylko, że wskazywała na potencjalną możliwość wykorzystania nieruchomości. W konsekwencji powodom nie przysługuje roszczenie odszkodowawcze, gdyż nie doszło do obniżenia wartości ich nieruchomości na skutek uchwalenia uchwały nr CIX/2894/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap A, która weszła wżycie w dniu 18 października 2018r.".

Uzasadniając zarzut dotyczący niezgodności treści planu miejscowego z postanowieniami Studium podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Uchwalony plan miejscowy zdaniem skarżącej w znacznym zakresie jest sprzeczny z postanowieniami Studium, przewidując odmienne niż w Studium wykorzystanie obszarów wyodrębnionych w zaskarżonym planie miejscowym. W obowiązującym Studium obszar, na którym znajdują się nieruchomości spółki skarżącej zostały przeznaczone pod tereny zieleni urządzonej o symbolu - ZU. Zgodnie z zawartymi w Studium postanowieniami podstawową funkcją tego terenu są różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczna, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne. W wyliczeniu tym nie zostały natomiast wymienione grunty rolne. Jak wynika z treści Studium, grunty tego typu zostały włączone do funkcji podstawowej terenów zieleni nieurządzonej oznaczonej symbolem ZR.

Co prawda Studium dopuszcza możliwość lokalizowania w planach miejscowych zieleni nieurządzonej, w tym gruntów rolnych w ramach przeznaczenia dopuszczalnego terenów zieleni urządzonej, to jednak w niniejszej sprawie nie było to dopuszczalne. Po pierwsze należy bowiem zauważyć, że zgodnie z pkt III.1.2.7. opracowania pn.: "Tom III. Wytyczne do planów miejscowych", które wchodzi w skład Studium, w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu. Obowiązujące Studium nie umożliwia zatem w pełni swobodnego przeznaczania w uchwalanych planach miejscowych poszczególnych terenów pod dowolne funkcje mieszczące się albo w przeznaczeniu podstawowym albo dopuszczalnym. Z powyższego zakazu wynika, że uchwalany plan miejscowy nie może doprowadzić do sytuacji, w której funkcja podstawowa obszaru określona w Studium, nie będzie już stanowiła funkcji dominującej tego terenu. Przedmiotowy zapis zdaniem strony skarżącej jest o tyle istotny, że z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika jednoznacznie, aby powyższy zakaz wyrażony w Studium został w odpowiedni sposób uwzględniony.

Wyznaczony w Studium obszar zieleni urządzonej, w skład którego wchodzą między innymi nieruchomości spółki, stanowi co do zasady jedyny obszar tego rodzaju zieleni, jaki został wyznaczony w ramach Studium w granicach strukturalnej jednostki planistycznej nr 43 - Tonie. Pozostałe tereny nie inwestycyjne zostały w tym dokumencie zakwalifikowane do zieleni nieurządzonej. Z tego też powodu budzi istotne wątpliwości dodatkowe pomniejszenie powierzchni terenu zieleni urządzonej na rzecz zieleni nieurządzonej, w szczególności mając na uwadze bardzo szeroki zakres zmiany. Takie działanie budzi poważne wątpliwości, co do zgodności ustaleń zaskarżonego planu miejscowego z postanowieniami Studium.

Jedyny obszar jaki przeznaczony został w planie miejscowym pod zieleń urządzoną stanowi teren nieruchomości zabudowanej budynkiem. Jest to obszar oznaczony w planie symbolem 3.ZPb.1. Zatem również ten teren, pomimo jego przeznaczenia pod tą kategorię zieleni, faktycznie pełni zupełnie inną funkcję niż zostało to określone w Studium.

W ocenie skarżącej w sposób nieprawidłowy zostały ustalone w części tekstowej granice poszczególnych obszarów wyznaczonych w planie miejscowym. Wątpliwości w tym zakresie wiążą się z treścią § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym oznaczenie i przebieg granic działek ewidencyjnych przywołane w tekście planu i na rysunku planu odnoszą się do stanu istniejącego w dniu sporządzenia projektu planu. Przedmiotowy zapis jest bardzo nieprecyzyjny, gdyż nie sposób jednoznacznie stwierdzić, w jakim dniu sporządzony został projekt planu. Ponadto zachodzą wątpliwości co do tego, co należy rozumieć przez sporządzenie planu miejscowego, w szczególności gdy do treści projektu wprowadzane są zmiany związane ze złożonymi wnioskami i uwagami do projektu planu. Zdaniem skarżącej w tym zakresie należało przyjąć datę jednoznaczną, np. dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.

Jak wskazuje skarżąca powyższe jest o tyle istotne, że w trakcie stosunkowo długiej procedury planistycznej niewątpliwie doszło do zmian ewidencyjnych, które spowodowały zmiany przebiegu granic objętych procedurą planistyczną. Tym samym opisane w części tekstowej granice planu miejscowego mogą być nieaktualne.

W piśmie z dnia 7 września 2022 r strona skarżąca podniosła dodatkowo zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sporządzenie w ramach przeprowadzonej procedury planistycznej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego w sposób nierzetelny i z istotnymi brakami. Strona powołała poglądy zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r , sygn. akt II OSK 2258/20, zarzucając, że uchwała Rady Miasta Krakowa nie została podjęta w pełni świadomy sposób , bowiem podjęcie uchwały może wiązać się w przyszłości z obowiązkiem zapłaty przez Gminę bardzo wysokich odszkodowań.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna – Rada Miasta Krakowa – organ uchwałodawczy Gminy Miejskiej Kraków wniosła o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności szczegółowo opisano przebieg procesu planistycznego podkreślając, że w ramach procedury planistycznej związanej ze sporządzeniem zaskarżonej uchwały, wykonano wszystkie przewidziane przepisami prawa czynności. Projekt planu miejscowego podlegał opiniowaniu i uzgodnieniu.

Organ podniósł, że procedura sporządzenia zaskarżonego planu była już częściowo poddana kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie do sygn. II SA/ Kr 18/ 19, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poddając analizie akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.

Z przeprowadzonej kwerendy dokumentacji planistycznej wynika, że Skarżący nie uczestniczył w procedurze planistycznej poprzez złożenie uwag do projekt planu. Jednak podczas wyłożenia do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu miejscowego, Skarżący złożył w dniu 25 maja 2018 r. pismo w którym nie kwestionując zapisów projektu planu miejscowego, postulował zweryfikowanie uchwały o przystąpieniu. Treść powyższego pisma znajduje się w "WYKAZIE I SPOSOBIE ROZPATRZENIA UWAG I PISM ZŁOŻONYCH DO PROJEKTU MIEJSCOWEGO PLANU ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO "DLA WYBRANYCH OBSZARÓW PRZYRODNICZYCH MIASTA KRAKOWA" pod LP. 1069, będącym załącznikiem do zarządzenia Nr 1472/ 2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2018 r. w sprawie rozpatrzenia uwag i pism złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa". Pismo nie stanowiło uwagi do planu w rozumieniu treści art. 18 ust. 1 ustawy, gdyż nie kwestionowało ustaleń projektu planu i w związku z tym nie podlegało rozpatrzeniu w toku procedury planistycznej.

Opisując status planistyczny nieruchomości Skarżącego podniesiono, że działka ewidencyjna nr [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] nie są objęte ustaleniami zaskarżonej uchwały, natomiast w większości lub w całości znajdują się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie-Jurajska" na mocy uchwały Nr ClV/ 2691/ 18 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "TONIE-JURAJSKA"

W zakresie w jakim nieruchomość Skarżącej jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru: "Tonie - Jurajska" znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną lub pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności, oznaczonym na rysunku symbolem MN/ MWn. 1.

Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (zmienionego uchwałą Nr CXII/ 1700/ 14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.) nieruchomość w zakresie objętym zaskarżonym planem znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr 43 Tonie, dla której został określony kierunek zagospodarowania pod Tereny zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku dokumentu Studium symbolem ZU.

Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią załącznika do Studium TOM III Wytyczne do planów miejscowych pkt III.1. Informacja dotycząca zasad i wytycznych dla gospodarowania przestrzenią i pkt III.1.4. dokumentu Studium str. 10, w terenach zieleni urządzonej określono następujące funkcje zagospodarowania terenu cyt.:

• Funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne.

• Funkcja dopuszczalna - Zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

W ramach wytycznych do planów miejscowych zawartych w tomie III Studium (str. 237 - 241) określone zostały m. in. następujące kierunki zmian dla przedmiotowego obszaru: Powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni urządzonej (ZU) min. 80%.

Dodatkowo w dokumencie Studium wskazano następujące wytyczne cyt.: Jednostka o dużych walorach krajobrazowych, w tym krajobrazu warownego. Występują obiekty ujęte w ewidencji zabytków, w tym w rejestrze zabytków (rejestr; m. in. zespół fortu Nr 44 "Tonie" oraz "krajobraz kulturowy" tego fortu wraz z zachowanymi drogami fortecznymi; w ewidencji m.in.: zespół dworsko - parkowy oraz obiekty mieszkalne); ponadto występują odcinki historycznych traktów drożnych, przede wszystkim dróg Twierdzy Kraków - do zachowania Strefy ochrony konserwatorskiej:

• Ochrony wartości kulturowych:

- obejmuje płn. część jednostki - fort "Tonie" wraz z otoczeniem;

• Ochrony i kształtowania krajobrazu:

- obejmuje całość jednostki; płn. część wskazana została jako obszar ochrony krajobrazu warownego B oraz, w obrębie fortu "Tonie" z otoczeniem, obszar A;

- występują miejsca widokowe o dużych możliwościach obserwacji;

- występują powiązania widokowe pomiędzy fortem "Tonie" a obiektami fortecznymi, kopcem T. Kościuszki, Wzgórzem Wawelskim (i dalej fortem "Rajsko");

Wskazania dla wybranych elementów:

• Uwzględnienie możliwości obserwacji widoków i panoram z miejsc widokowych - z wymogiem zachowania osi widokowej od fortu "Tonie" na kierunku Wzgórze Wawelskie, jako niezabudowanej na odcinku od fortu "Tonie" do planowanego korytarza tej Obwodnicy;

• Fort " Tonie" przewidziany jako muzeum Twierdzy Kraków (wskazanie w Programie Ochrony i Rewitalizacji Zespołu Historyczno-Krajobrazowego Twierdzy Kraków).

Pełna treść dokumentu Studium została opublikowana pod adresem: https://www.bip.krakow.pl/?bip_id=l&mmi=48 .

W oparciu o powyższe ustalenia dokumentu Studium, dla nieruchomości Skarżącej (działki ewidencyjne o nr: [...], [...], [...], [...], [...] (część), [...], [...], [...]), wyznaczono przeznaczenie jako tereny rolnicze, o podstawowym przeznaczeniu pod użytki rolne, oznaczone na rysunku zaskarżonego planu symbolem 3.R.2.

Zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały:

§ 17. 1. Wyznacza się Tereny rolnicze, oznaczone symbolami: 1.R.1, 1.R.2, 2.R.1, 3.R.1, 3.R.2, o podstawowym przeznaczeniu pod użytki rolne.

2. W zakresie zagospodarowania terenu, ustala się:

1) zakaz lokalizacji budynków;

2) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90% za wyjątkiem terenów:

3. R.1, 3.R.2: 80%;

3) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m.

3. W terenach 3.R.1 i 3.R.2 obejmuje się ochroną Krajobraz Kulturowy Zapola Fortu nr 44 Tonie ujęty w gminnej ewidencji zabytków, oznaczony na rysunku planu symbolami 3.E-1 i 3.E-2.

4. W odniesieniu do obiektu o którym mowa w ust. 3 dopuszcza się prowadzenie prac konserwatorskich oraz restauratorskich.

Mając powyższe na względzie, porównując rysunki 1-3, wskazano, że już na etapie przystąpienia do sporządzenia zaskarżonej uchwały zakreślono granice planu tak, aby obejmowały nieruchomości Skarżącej w zakresie w jakim w dokumencie Studium mają charakter nie- inwestycyjny. Natomiast w zakresie w jakim nieruchomości Skarżącej wskazane w treści skargi mają charakter inwestycyjny, nie zostały objęte ustaleniami zaskarżonej uchwały, lecz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - Jurajska". Zatem już na etapie określenia granic zaskarżonej uchwały dokonano szczegółowej analizy dokumentu Studium.

Dalej wyjaśniono, iż ustalenia zaskarżonego planu miejscowego dla nieruchomości Skarżącej, zostały wyznaczone zgodnie z wiążącymi organy planistyczne ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zatem w celu zapewnienia ochrony planistycznej terenom nie inwestycyjnym zasadnym jest ochrona przed nieplanowaną zabudową lub zabudowa planową, ale realizowaną niezgodnie z zasadami ochrony środowiska.

Wskazano, iż w rezultacie żywiołowego rozwoju zabudowy następują procesy dotkliwie i trwale przeobrażające przyrodę Krakowa. Zaskarżony plan miejscowy obejmuje swoimi granicami te obszary miasta, dla których wyznaczono w dokumencie Studium kategorie terenów nie inwestycyjnych, tj. tereny zieleni nieurządzonej oznaczone symbolem ZR, tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolem ZU oraz tereny wód powierzchniowych śródlądowych oznaczone symbolem W, nieobjęte dotychczas ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tereny te wskazano w dokumencie zmiany Studium po diagnozie stanu istniejącego, w szczególności wstępnej prognozie mówiącej o trendach przekształceń środowiska, zachodzących pod wpływem dotychczasowego zagospodarowania i użytkowania terenów, ale również po określeniu przydatności środowiska dla wprowadzenia różnych form użytkowania i zagospodarowania. Konsekwentnie prowadzona polityka przestrzenna miasta Krakowa ukierunkowana na ochronę wartości przyrodniczych zobowiązywała do przygotowania planu miejscowego dla obszarów, które w dokumencie Studium wskazane są do ochrony przed zabudową. Zaskarżony plan miejscowy ma na celu zahamować presję inwestycyjną, którą stale daje się zauważyć na obszarach niewskazanych do zainwestowania, gdyż jedynie plan miejscowy, wykonany w zgodności z dokumentem studium daje realną możliwość ochrony przed zabudową terenów zieleni.

Mając na względzie powyższe ustalenia dokumentu Studium, opracowano adekwatne ustalenia planistyczne w zaskarżonym planie, który dodatkowo stanowi regulację, która kształtuje na tym obszarze ład przestrzenny w oparciu zasadę zrównoważonego rozwoju.

Dodatkowo wskazano, iż w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą Nr VII/ 58/ 94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24 poz.108 z dnia 16 grudnia 1994 r.), nieruchomości Skarżącej znajdowały się w Obszarze Rolnym oznaczonym symbolem RP 93.

Zgodnie z § 28 ust. 1 Planu Ogólnego wyznacza się "Obszar Rolny" - (Obszar RP) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy polowe, łąki i pastwiska bez prawa zabudowy.

W miejscowym planie ogólnym Miasta Krakowa z 1988 r. nieruchomość Skarżącego znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem A2.22.002.RP, o podstawowym rodzaju użytkowania terenu: ROLNICTWO - Tereny upraw polowych bez prawa zabudowy. Jako użytkowanie uzupełniające określono: 1. Tereny zieleni nieurządzonej - zadrzewienia śródpolne. 2. Inne rodzaje użytkowania rolniczego bez prawa zabudowy /RP, RO, RZ/. Użytkowanie terenów dopuszczalne stanowiły: 1. Sieci magistralne napowietrzne i podziemne oraz związane z nimi urządzenia infrastruktury technicznej głównie o zasięgu lokalnym. 2. Istniejące budynki zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej z możliwością poprawy standardów wyposażenia i użytkowania przy dopuszczeniu jednorazowego zwiększenia powierzchni użytkowej nie więcej niż 15% w stosunku do stanu istniejącego - możliwość adaptacji strychów bez nadbudowy i bez zmiany konstrukcji dachu. Maksymalny %-owy udział terenów przeznaczonych dla użytkowania uzupełniającego i dopuszczalnego w obszarze terenów przeznaczonych dla użytkowania podstawowego - 20%.

Mając powyższe na względzie wskazano, iż w zakresie jakim nieruchomość skarżącej ma charakter nieinwestycyjny, występuje nie tylko zgodność z dokumentem Studium, ale również takie ustalenie planistycznej znajduje potwierdzenie w ciągłości wizji planistycznej, która została ukształtowana w uprzednio obowiązującym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa - 1994 r., czy też uprzednio obowiązującym dokumencie Studium. Nie budzi wątpliwości, iż dla skuteczności zabezpieczenia przez zainwestowaniem nieruchomości koniecznym jest ukształtowanie i zachowanie ciągłość wizji planistycznej.

Na wybór kategorii przeznaczenia nieruchomości Skarżącego, uwzględniając wiążące wytyczne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa miał wpływ nie tylko dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości ale także obowiązek zachowania walorów przyrodniczych oraz znaczenia nieruchomości dla funkcjonowania środowiska, których nie można rozpatrywać w oderwaniu od większej całości. Wskazano, iż nieruchomości Skarżącego w ewidencji gruntów i budynków wykazywany jest grunt orny oznaczony symbolem - R oraz działka ewidencyjna nr [...] jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych oznaczone symbolem - Lzr.

Również w dziale I-0 prowadzonych ksiąg wieczystych dla nieruchomości Skarżącego, tam gdzie został ujawniony, jako sposób korzystania został wskazany sposób gospodarowania R- grunty orne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 u. p. z. p. w związku z art. 140 k. c. w związku z art. 31 ust. 3 K.

Zauważono, że żadne z praw podmiotowych, w tym prawo własności, nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym ze źródeł takich ograniczeń mogą być ustalenia planu miejscowego, ingerują w uprawnienia do rzeczy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u. p. z. p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Podkreślenia wymaga, że jest to wyłączna kompetencja rady gminy. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u. p. z. p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego stanowią zatem składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości fakt, iż ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Plany te ustalają bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jako takie przesądzają o ograniczeniach prawa własności. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Nie każda zatem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności jest niedozwolona. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest bowiem prawem bezwzględnym .

Podkreślono, że w świetle art. 1 ust. 2 u. p. z. p. prawo własności stanowi jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych.

W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami, a brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co zdaniem strony przeciwnej zostało w zaskarżonym planie uczynione.

Wartości, o których mowa powyżej, powinny wyznaczać granice, w jakich jest dokonywany wybór optymalnych rozstrzygnięć podejmowanych przy kształtowaniu ładu przestrzennego . Jedną z tych wartości, lecz jak wskazano, nie jedyną, jest prawo własności.

Prawo własności jest podstawowym prawem jednostki chronionym konstytucyjnie na podstawie art. 21 ust. 1 K, które podlega wywłaszczeniu tylko wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem zgodnie z art. 21 ust. 2 K. Jednocześnie prawo własności może doznawać ograniczeń w razie konieczności ochrony innych konstytucyjnie istotnych zasad i wartości w granicach wyznaczonych w art. 64 ust. 3 K. Tak więc ingerencja w przysługujące jednostce prawo własności jest dopuszczalna jeśli odpowiada jednocześnie zasadzie proporcjonalności, wyrażona w art. 31 ust. 3 K, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 k. c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą .

Ograniczenia prawa własności mają swe źródło w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przekazują zadania w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u. p. z. p.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u. p. z. p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 6 ust. 1 u. p. z. p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem miejscowym.

Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać przez to również i kształtować uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Rolą organu planistycznego jest bowiem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych .

Nie budzi wątpliwości organu fakt, iż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli . Podkreślono, iż opisany sposób ingerencji jest dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów prawa, o ile jednak nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenie prawa własności nie może prowadzić bowiem do faktycznego pozbawienia jednostki tego prawa.

Jak wskazano powyżej, status planistyczny nieruchomości Skarżącej wyznaczonym przyjętym przeznaczeniem terenu w zaskarżonej uchwale, znajduje swoje uzasadnienie w ciągłości wizji planistycznej wyrażonej w aktach planistycznych obowiązujących co najmniej od lat 90 - tych XX wieku. Natomiast niezależnie od przyjętych ustaleń planistycznych, Skarżąca może użytkować nieruchomości w sposób dotychczasowy.

Przyjęto, że jakkolwiek uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności stanowi jedną z dyrektyw planistycznych, to jednak nie można na tej podstawie wyprowadzać zakazu przeznaczania w planach miejscowych dla realizacji celów leżących w interesie publicznym terenów nie stanowiących własności gminy czy Skarbu Państwa. W uzasadnionych okolicznościach, dopuszczalne jest zatem wykorzystanie dla celów zaspokojenia potrzeb wspólnoty także terenów stanowiących własność prywatną.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, iż Skarżąca uzyskała decyzję o warunkach zabudowy podkreślono, że treść decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o przeznaczeniu terenu, lecz jedynie określa prawnie dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości w przypadku braku ustaleń planu miejscowego. Kategoria przeznaczenia terenu jest natomiast określana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Treść decyzji o warunkach zabudowy może się różnić od ustaleń planistycznych, o czym jednoznacznie przesądził ustawodawca w art. 65 ust. 1 pkt 2 u. p. z. p., zgodnie z którym stwierdza się wygaśnięcie decyzji, jeżeli dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Decyzja WZ, która obejmowała znacznie więcej nieruchomości, od nieruchomości Skarżącej objętych zaskarżonym planem, została wydana w dniu 22 września 2011 r., natomiast zaskarżona uchwała została weszła w życie w dniu 30 października 2021 r. Mając powyższe na względzie wskazano, iż Strona Skarżąca od dnia wydania decyzji WZ do dnia poprzedzającego wejście w życie zaskarżonej uchwały mogła uzyskać decyzję dotycząca pozwolenia na budowę, przez okres 3689 dni, co stanowi 10 lat, 1 miesiąc i 6 dni.

Powyższy okres czasu jest aż nadto wystarczający nie tylko aby uzyskać wymagane prawem decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę ale również zrealizować cały proces inwestycyjno - budowlany, co dla profesjonalisty w obrocie gospodarczym, nie powinno budzić wątpliwości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia wymogu zgodności zaskarżonego planu miejscowego z uchwałą Nr CXII/ 1700/ 14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa - wskazano, że stanowi on daleko idące uproszczenie, niepoprzedzone wnikliwą analizą istniejących uwarunkowań przestrzennych, proceduralnych oraz prawnych, ergo nieuzasadniony.

Z treści skargi zdaje się wynikać, że Skarżący postrzega pojęcie zgodności planu ze Studium jako dokładne powielenie wybranych wybiórczo zapisów studialnych w planie miejscowym. Zdaniem Organu przyjęcie takiej koncepcji jest niedopuszczalne, ponieważ wówczas rozróżnienie tych dokumentów pod kątem ich zawartości merytorycznej byłoby w istocie niemożliwe, a to z kolei całkowicie rozmija się z intencjami ustawodawcy. Proste odzwierciedlenie wybiórczo wybranych ustaleń Studium do ustaleń planu, nie może być właściwym kryterium postępowania przy ocenie zgodności planu ze Studium. Odmienny charakter Studium i planu miejscowego, jak i kryteria badania zgodności tych dokumentów zostały zaakcentowane m. in. w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2013 r. do sygn. OSK 92/13. Orzeczenie to jest wyjątkowo istotne, gdyż porusza kwestię specyfiki Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa.

Mając na uwadze powyższe, podkreślono, że studium jako akt polityki wewnętrznej gminy ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego, wytyczając przy tym kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w przepisie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, tym niemniej zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w dokumencie studium. Studium, tak jak i plan miejscowy, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.

Ponadto Studium zawiera wytyczne, w jaki sposób należy ustalać kategorie przeznaczenia terenu w toku sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W Tomie III Studium, Wytyczne do planów miejscowych, ustalono że (...) wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium, a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania (t. III Studium, s. 6).

W świetle obowiązujących w dacie uchwalenia planu wytycznych Studium, uznano, że ustalenia zaskarżonej uchwały są z nim zgodne. Wyznaczony w zaskarżonym planie miejscowym teren rolniczy oznaczony symbolem 3.R.2, w stosunku do całości terenu zieleni urządzonej (ZU) wskazanego w Studium wynosi niecałe 31%. W stosunku do części terenu zieleni urządzonej (ZU) objętego planem zielonym, później podzielonym na etapy B1 i B14, teren zieleni 3.R.2 wynosi niecałe 36%. Zatem w obu przypadkach przeznaczenie terenu wyznaczone z funkcji dopuszczalnej określonej w Studium nie przekracza 50%.

W kwestii zarzutu naruszenia § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać określenie granic obszaru objętego uchwałą. Stwierdzono, że zarzut nieprawidłowego ustalenia w części tekstowej granic poszczególnych obszarów powinien być oceniany w pierwszej kolejności przez pryzmat interesu prawnego strony Skarżącej. Z analizy rysunku zaskarżonej uchwały oraz rysunku sporządzonego w oparciu o system informatyczny ISDP (rysunek nr 7), wynika, że nieruchomości Skarżącej nie zmieniły numeru oznaczenia ewidencyjnego od dnia uchwalenia planu do dnia przygotowania przez Organ odpowiedzi na skargę, co czyni zarzut co najmniej abstrakcyjnym, a nade wszystko nie znajduje on usprawiedliwionych podstaw faktycznych i prawnych.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze

Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze

Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obecnie stan epidemii został zmieniony na

stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z

zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz.

374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r.

(Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu

roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych

umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące

nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego,

jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i

dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania

zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na

platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w

rozprawie zdalnej.

Strona skarżąca nie wskazała w zakreślonym terminie adresu na platformie ePUAP, w związku z czym sprawę rozpoznano na posiedzeniu

niejawnym (zarządzenie z dnia 16 sierpnia 2022 r k - 122).

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.)

kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu

o kryterium zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy

administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność

tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza

stwierdzenie ich nieważności.

Nadto, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi

oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji strony skarżącej do wywiedzenia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie

art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2022.559 t.j. z dnia 2022.03.09 ) . Stosownie do tego przepisu każdy,

czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu

administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w

postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego

interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być

jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest, zatem

przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru

naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje

wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie strona skarżąca wykazała swą legitymację do wniesienia skargi.

Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień

podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub

ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub

też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn.

akt II OSK 205/09) .

Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający

z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie

naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi ( wyrok NSA z dnia

18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09).

W sprawie niesporne jest, że strona skarżąca P. sp. z o.o. w K. jest właścicielem nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych

o numerach [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. 25 Krowodrza. Te

okoliczności uzasadniają przyznanie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27

marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r, poz. 293 ze zm.)., co otwiera drogę do merytorycznego

rozpoznania skargi.

Podnoszone zarzuty skargi mają dwojaki charakter: proceduralny - związany z trybem uchwalania uchwały - planu, a następnie merytoryczny -

który odnosił się wyłącznie do sfery naruszenia interesu prawnego skarżącej związanego z wykonywaniem prawa własności, przez wprowadzenie

zakazów na terenie którego dotyczy plan.

W kwestiach zachowania wymogów procedury przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla Wybranych

Obszarów Przyrodniczych Miasta Krakowa" - Etap B Podetap B1. nie sposób zarzucić Radzie Miasta Krakowa naruszenia zasad i trybu

określonych w powołanej ustawie. Zastosowane procedury, prowadzenie postępowania planistycznego, zachowanie zasad planistycznych oraz

wyważenie różnego rodzaju interesów (publicznego - ochrony środowiska, zdrowia, ochrony gruntów rolnych i leśnych przed zabudową, walorów

ekonomicznych przestrzeni oraz indywidualnego prawa własności, itd.), a więc tego wszystkiego, co składa się na ocenę przestrzegania

prawa przez organy planistyczne, było prawidłowe.

Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę z dnia 26 października 2016 r Nr LV/1124/16 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa". Dokonano stosownych ogłoszeń w prasie ( Dziennik

Polski), na stronie internetowej BIP Miasta Krakowa. Sporządzony projekt planu został przedstawiony do opiniowania i uzgodnienia. Uzyskał

niezbędne opinie i uzgodnienia. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od

3 kwietnia do 25 maja 2018 r.

Rozstrzygnięcie Rady Miasta Krakowa w kwestii wniesionych uwag miało charakter merytoryczny i towarzyszyła mu ocena zasadności wszystkich

uwag. Przy każdej nieuwzględnionej uwadze jednoznacznie określono stanowisko Rady Miejskiej w tym względzie. Każda uwaga mogła zostać

uwzględniona lub odrzucona. Rada stanowczo wypowiedziała się, których uwag nie uwzględnia, czemu dała wyraz w załączniku nr 2 do uchwały

planowej. Każdy radny, w ramach uprawnień związanych z wykonywaniem mandatu, na każdym etapie procedury planistycznej mógł zapoznać się z

treścią dokumentów, prognoz, opinii i analiz, zażądać uzupełnień i dodatkowych wyjaśnień. Radni mieli pełną możliwość wprowadzenia zmian

– poprawek do projektu uchwały wynikających z rozpatrzenia uwag, bądź sporządzonych prognoz (w tym ekonomicznej). Inicjatywa w tym

względzie należała do radnych i była nieskrępowana. Radni mieli wystarczająco dużo czasu by szczegółowo zapoznać się z projektem. Brak

stosownego działania radnych wskazywał że aprobują oceny projektodawcy. Projekt planu był prawidłowo udostępniony, co umożliwiło

wszystkim zainteresowanym zapoznanie się z treścią projektu i wniesieniem ewentualnych uwag. Strona skarżąca nie miała żadnych trudności

z zapoznaniem się z projektem. W ten sposób udział czynnika społecznego w tworzeniu planu miejscowego stosownie do art. 17 pkt 9 ustawy o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został zachowany.

Projekt uchwały uzyskał pozytywną opinię Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska (opinia nr 228/2021,

BR-03.0014.2.6.58.2021 z dnia 4 października 2021r).

We wrześniu 2021 r sporządzono prognozę skutków finansowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla Wybranych Obszarów

Przyrodniczych Miasta Krakowa" - Etap B Podetap B1. Do opracowania prognozy zastosowano metodę intuicyjną, która bazuje na współpracy i

wspólnym formułowaniu wniosków przez przedstawicieli różnych branż, biorących formalny i merytoryczny udział w procesie sporządzania

planu, tak by poddać analizie te skutki które można mierzyć w walorach ekonomicznych. W prognozie analizowano bilans terenów w obszarze

planu, strukturę przeznaczeń, własności, stan planistyczny, ustalenia nieobowiązujących planów, wpływ ustaleń na rynek nieruchomości, w

szczególności ograniczenia z tytułu uchwalenia planu, wydatki związane z obniżeniem wartości nieruchomości, dochody wynikające ze wzrostu

wartości nieruchomości, podatek od nieruchomości i wpływ planu na obrót nieruchomościami gminy, a także wydatki na inwestycje drogowe i

infrastrukturę techniczną. W podsumowaniu stwierdzono ujemny bilans finansowy dla gminy Kraków, wynoszący około 993 tys. zł związany z

charakterem projektu planu. W prognozie stwierdzono, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się odszkodowań z tytułu

uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym

przeznaczeniem.

Skład sądu rozpoznający niniejsza sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w

Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r sygn. akt II OSK 2258/20, w sprawie skarg na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r , nr

CIX/2894/18, że treść prognozy skutków finansowych prowadzi do nadużycia władztwa planistycznego, bowiem podjęto uchwałę nie mając

rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalonego planu. Jednocześnie, co istotne w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie zastrzeżono, że

zaprezentowany pogląd Sądu dotyczy wyłącznie konkretnie rozpatrywanej sprawy - " w sytuacji takiej jaka zachodzi w niniejszej sprawie, a

więc gdy dotyczy istotnego ograniczenia możliwości zagospodarowania licznych nieruchomości, stanowiących kilka procent powierzchni

jednego z największych i najbardziej atrakcyjnych polskich miast".

Prognoza skutków finansowych pełni funkcję jedynie informacyjną i w żaden sposób nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania , o

które występować może podmiot uprawniony w trybie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędne bądź niepełne

wyliczenia w prognozie skutków finansowych nie są naruszeniem procedury planistycznej w stopniu istotnym w rozumieniu art. 28 ust 1

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie mogą doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności z tego powodu. Sama prognoza

finansowa nie jest załącznikiem do planu i nie ma charakteru wiążącego. Kompletność i rzetelność prognozy jest badana przez radnych w

ramach wykonywanych przez nich mandatów w trakcie procedury planistycznej. Radni mają pełną i nieskrępowaną możliwość zapoznania się z

nią, żądania uzupełnień i sprawdzeń przed głosowaniem i podjęciem uchwały

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do

uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z

obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą, zatem wyłącznie te jego ustalenia, które

naruszają przepisy prawa oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Z przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek organów planistycznych do zachowania

zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część

tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Plan miejscowy

uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (podkreślenie sądu), rozstrzygając jednocześnie o sposobie

rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które

należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. ( art. 20 ust. 1 zd. 1 )

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku

naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska organów

uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego,

rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

zwanego dalej "studium".

Ustalenia studium określające kierunki zagospodarowania przestrzennego ( jego perspektywy) a także same uwarunkowania zagospodarowania

przestrzennego mają wiążące znaczenie dla organu gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Niezgodność planu

miejscowego z ustaleniami studium skutkuje tym, że dochodzi do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.

Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to, jako akt planistyczny określa politykę

przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu

miejscowego są konsekwencją zapisów studium ( z uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r sygn.II OSK 329/12).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie tylko jest aktem określającym założenia lokalnej polityki

przestrzennej, lecz także zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy

regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Studium ma być z założenia

aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i

potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. ( Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod

red. prof. Z. Niewiadomskiego, 7. Wydanie C.H. Beck , Warszawa 2013, str. 79-81)

Analiza postanowień obowiązującego w Mieście Krakowie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz ich

konfrontacja z postanowieniami kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że postanowienia planu zgodne

są ze studium. Ta okoliczność była kwestionowana przez skarżącego.

Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (zmienionego uchwałą Nr

CXII/ 1700/ 14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.) nieruchomości w zakresie objętym zaskarżonym planem znajdują się w

strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr 43 Tonie, dla której został określony kierunek zagospodarowania pod Tereny zieleni urządzonej

oznaczonej na rysunku dokumentu Studium symbolem ZU.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią załącznika do Studium TOM III Wytyczne do planów miejscowych pkt III.1. Informacja dotycząca

zasad i wytycznych dla gospodarowania przestrzenią i pkt III.1.4. dokumentu Studium str. 10, w terenach zieleni urządzonej określono

następujące funkcje zagospodarowania terenu cyt.:

• Funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna,

zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne.

• Funkcja dopuszczalna - Zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni,

takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki

jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy

oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt,

jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

W ramach wytycznych do planów miejscowych zawartych w tomie III Studium (str. 237 - 241) określone zostały m. in. następujące kierunki

zmian dla przedmiotowego obszaru: Powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni urządzonej (ZU) min. 80%.

Dodatkowo w dokumencie Studium wskazano następujące wytyczne cyt.: Jednostka o dużych walorach krajobrazowych, w tym krajobrazu

warownego. Występują obiekty ujęte w ewidencji zabytków, w tym w rejestrze zabytków (rejestr; m. in. zespół fortu Nr 44 "Tonie" oraz

"krajobraz kulturowy" tego fortu wraz z zachowanymi drogami fortecznymi; w ewidencji m.in.: zespół dworsko - parkowy oraz obiekty

mieszkalne); ponadto występują odcinki historycznych traktów drożnych, przede wszystkim dróg Twierdzy Kraków - do zachowania Strefy

ochrony konserwatorskiej:

• Ochrony wartości kulturowych:

- obejmuje płn. część jednostki - fort "Tonie" wraz z otoczeniem;

• Ochrony i kształtowania krajobrazu:

- obejmuje całość jednostki; płn. część wskazana została jako obszar ochrony krajobrazu warownego B oraz, w obrębie fortu "Tonie" z

otoczeniem, obszar A;

- występują miejsca widokowe o dużych możliwościach obserwacji;

- występują powiązania widokowe pomiędzy fortem "Tonie" a obiektami fortecznymi, kopcem T. Kościuszki, Wzgórzem Wawelskim (i dalej fortem

"Rajsko");

Wskazania dla wybranych elementów:

• Uwzględnienie możliwości obserwacji widoków i panoram z miejsc widokowych - z wymogiem zachowania osi widokowej od fortu "Tonie" na

kierunku Wzgórze Wawelskie, jako niezabudowanej na odcinku od fortu "Tonie" do planowanego korytarza tej Obwodnicy;

• Fort " Tonie" przewidziany jako muzeum Twierdzy Kraków (wskazanie w Programie Ochrony i Rewitalizacji Zespołu

Historyczno-Krajobrazowego Twierdzy Kraków).

Zapisy kwestionowanego planu nie naruszają zapisów studium a realizują jego wytyczne.

Przeznaczenie terenu, na którym położone są nieruchomości należące do strony skarżącej (działki ewidencyjne o nr: [...], [...], [...]

[...], [...], [...] (część), [...], [...], [...]), wyznaczono jako tereny rolnicze, o podstawowym

przeznaczeniu pod użytki rolne, oznaczone na rysunku zaskarżonego planu symbolem 3.R.2.

Zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały:

§ 17. 1. Wyznacza się Tereny rolnicze, oznaczone symbolami: 1.R.1, 1.R.2, 2.R.1, 3.R.1, 3.R.2, o podstawowym przeznaczeniu pod użytki

rolne.

2. W zakresie zagospodarowania terenu, ustala się:

1) zakaz lokalizacji budynków;

2) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90% za wyjątkiem terenów:

3. R.1, 3.R.2: 80%;

3) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m.

3. W terenach 3.R.1 i 3.R.2 obejmuje się ochroną Krajobraz Kulturowy Zapola Fortu nr 44 Tonie ujęty w gminnej ewidencji zabytków,

oznaczony na rysunku planu symbolami 3.E-1 i 3.E-2.

4. W odniesieniu do obiektu o którym mowa w ust. 3 dopuszcza się prowadzenie prac konserwatorskich oraz restauratorskich.

W zakresie jakim nieruchomość skarżącej ma charakter nieinwestycyjny, występuje zgodność z dokumentem Studium. Takie ustalenie

planistycznej znajduje potwierdzenie w ciągłości wizji planistycznej, która została ukształtowana w uprzednio obowiązującym Planie

Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa - 1994 r., czy też uprzednio obowiązującym dokumencie Studium.

Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności poprzez naruszenie zasad sporządzania planu (

art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu) jak tego domaga się strona skarżąca.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - w

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, co w praktyce może prowadzić do sprzeczności

interesów różnych osób a nawet konfliktów. Z jednej, bowiem strony uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy), z drugiej

zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ochrony środowiska, potrzeby ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi, rozwój

infrastruktury i inne wyszczególnione w ustawie. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie

terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w

grę interesy a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek taki wynika, przede wszystkim z art.

2 Konstytucji RP. Wszelkie wartości podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez organ planistyczny w rozpatrywanej sprawie

rozważone i zachowane.

Zarzut skarżącego zmierzający do wykazania naruszenia jego prawa własności przez umożliwienie realizacji planowanej inwestycji,

zapewnienie potencjalnych przyszłych możliwości, w zakresie korzystania z nieruchomości nie mógł doprowadzić do stwierdzenia nieważności

uchwały. Należy, bowiem mieć na względzie, często przywoływane w orzecznictwie argumenty, że normy planowe określają cele, które powinny

być osiągnięte nie przesądzając środków, które mogą być zastosowane do osiągnięcia celu. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi

podstawę do ingerencji w prawo własności, dotyczyć to może sposobu wykonywania prawa a nie samego prawa ( wyrok NSA z dnia 11 czerwca

1999 r , IV SA 295/96 , str 167 komentarza prof. Z. Niewiadomskiego do ustawy o planowaniu przestrzennym).

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1

Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i

doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze

ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP

ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i

tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska,

zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i

odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia

przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeku cywilnego, zgodnie z którym

w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy

zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych

samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej

sprawie istotne jest jednak ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 3 ust. 1 i

art. 6 ust. 1 ustawy. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o tzw. władztwie planistycznym gminy, a drugi stanowi, że ustalenia

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości

(por. wyrok NSA z 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2509/18).

Prawo własności na które powołuje się strona skarżąca stanowi jedynie jeden z elementów katalogu wartości, które należy rozważyć w toku

prac planistycznych. Brak jakichkolwiek podstaw by prawu własności przyznać prymat nad pozostałymi wartościami takimi jak : wymagania

ochrony środowiska, warunki życia i zdrowia mieszkańców gminy. Organ planistyczny właściwie uwzględnił wymagania ochrony środowiska i

rozwoju gospodarczego a także potrzebę podejmowania działań zmierzających do zapobiegania powstawaniu zagrożeń. Tereny objęte planem w

zdecydowanej większości cechują się różnorodnością biologiczną, wysokimi walorami środowiska przyrodniczego, także pełnieniem istotnych

funkcji w środowisku. Najważniejszym aspektem przyjętych rozwiązań planistycznych jest, jak wskazano w strategicznej ocenie oddziaływania

na środowisko zabezpieczenie przed zabudową kubaturową oraz zainwestowaniem dużego areału terenów różnorodnej zieleni w tym cennej

przyrodniczo i krajobrazowo : zbiorowisk łąkowych, leśnych, parków dworskich ze starodrzewem, terenów fortecznych, parków i zieleńców , a

także terenów zieleni wzdłuż cieków wodnych.

Wbrew zarzutom skargi brak jakichkolwiek racjonalnych powodów by w postanowieniach planu uwzględniać wcześniej wydane na rzecz strony

skarżącej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy czy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach , bowiem w obrocie prawnym akty te

funkcjonują niezależnie od siebie. Nie bez znaczenia w okolicznościach sprawy pozostaje fakt że decyzja o warunkach zabudowy dla

inwestycji strony skarżącej została wydana już 22 września 2011 r , natomiast zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu 30 października

2021 r. Planowana inwestycja na przestrzeni ostatnich 10 lat mogła zatem zostać zrealizowana, gdyby strona skarżąca należycie dbała o

swoje interesy i uruchomiła kolejne etapy procedury budowlanej.

Zarzut na ruszenia § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem analiza rysunku zaskarżonej uchwały

planistycznej oraz rysunku sporządzonego w oparciu o system informatyczny ISDP wskazuje że nieruchomości strony skarżącej nie zmieniły

numerów oznaczenia ewidencyjnego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LXVIII/1927/21 z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla Wybranych Obszarów Przyrodniczych Miasta Krakowa" - Etap B Podetap B1., biorąc jednak pod uwagę wszystkie naprowadzone motywy należy uznać, że w sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także Sąd z urzędu nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby przesądzić o uznaniu zaskarżonej uchwały za wadliwą.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.