Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 13/24 w sprawie ze skargi J. P. i T.P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 13/24 uwzględnił skargę J.P. i T.P. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z [...] października 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (dalej plan miejscowy) i stwierdził jego nieważność w części tekstowej i graficznej w zakresie działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Sąd Wojewódzki uznał, że choć ingerencja planistyczna gminy w prawo własności jest dopuszczalna, musi ona pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów publicznych, a władztwo planistyczne nie może być nadużywane, prowadząc do arbitralnych i nieuzasadnionych ograniczeń. W niniejszej sprawie przeznaczenie prywatnych nieruchomości pod tereny zieleni publicznie dostępnej (ZP.2) oraz tereny obsługi i urządzeń komunikacyjnych (KU.1) stanowiło zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności i naruszało art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd I instancji wskazał, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, obszar ten jest oznaczony jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wysokiej intensywności (MW). Natomiast w zaskarżonym planie miejscowym, działki te zostały przeznaczone pod tereny zieleni urządzonej (ZP.2) o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park oraz pod tereny obsługi i urządzeń komunikacyjnych (KU.1) z podstawowym przeznaczeniem pod garaże i parkingi. Stwierdzono, że zaskarżony plan jest sprzeczny z zapisami Studium, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, uzasadniające jego nieważność. Ponadto Sąd I instancji uznał, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu prywatnego na cele publiczne jest formą "quasi wywłaszczenia", która ma bardziej niedogodny skutek dla właściciela. Traci on możliwość wykorzystania działki zgodnie ze swoją wolą, ponosząc jednocześnie ciężary publiczne. Podkreślono, że odszkodowanie w takich przypadkach (w jego ocenie, przynajmniej na tym etapie postępowania) nie należy się od razu, a nawet jeśli, nie zrekompensuje w pełni poniesionych strat, gdyż wartość nieruchomości będzie ustalana przy założeniu jej przeznaczenia pod zieleń, co obniża jej wartość w porównaniu do terenu budowlanego.

2. Gmina Miejska Kraków wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania:

a) art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm., dalej Kpc) w zw. z art. 106 § 5 w zw. z 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze., dalej Ppsa), poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego w sprawie - akt planistycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 147 § 1 oraz art. 200 Ppsa i stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż skarżony plan miejscowy został uchwalony zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa;

b) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej upzp) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji za podstawę stwierdzenia nieważności istnienia niezgodności pomiędzy postanowieniami skarżonej uchwały a ustaleniami Studium, co skutkowało zastosowaniem art. 147 § 1 Ppsa i uwzględnieniem skargi;

c) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez częściowe stwierdzenie nieważności planu miejscowego, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta Krakowa w sposób istotny zasad sporządzania planu oraz sporządzenia planu zgodnie ze Studium, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 Ppsa i oddalenia skargi;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 w powiązaniu z art. 28 ust. 1 upzp w powiązaniu z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm., dalej Kc) w powiązaniu z art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że ustalenia planistyczne dla nieruchomości skarżących w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZP.2 i KU.1 zostały dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego i naruszeniem zasady proporcjonalności,

podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych doprowadziłoby Sąd do uznania, że organy Gminy Miejskiej Kraków dokonały prawidłowego wyważenia interesów, a ustalenia skarżonego planu miejscowego stanowią rezultat analiz wynikających z treści dokumentacji planistycznej, w tym zapisów Studium oraz faktycznych uwarunkowań istniejących na terenie będącym przedmiotem skargi oraz nie prowadzą do naruszenia prawa własności nieruchomości, wprowadzone zaś ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie są nieproporcjonalnie do celu i nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego;

b) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz z art. 20 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, względnie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z przewidzianą w Studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną i niezgodnego z funkcją podstawową, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z przewidzianą w Studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną i niezgodnego z funkcją podstawową;

c) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia skarżonego planu dla nieruchomości skarżących pozostają niezgodne ze Studium, podczas gdy przyjęte ustalenia planistyczne w całości pozostają zgodne ze Studium;

d) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przekroczeniem władztwa planistycznego przysługującego organom planistycznym gminy jest ustalenie w palnie miejscowym przeznaczenia nieruchomości prywatnej i nie będącej w zasobach gminy na potrzeby realizacji celu publicznego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna przyjmować, że nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości prywatnej i nie pozostającej w zasobach gminy na potrzeby realizacji celu publicznego;

e) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 upzp w powiązaniu z art. 6 pkt 9c i art. 112 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej ugn) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie przysługuje odszkodowanie właścicielowi nieruchomości prywatnej, którą przeznaczono w palnie miejscowym na potrzeby realizacji celu publicznego, tj. pod ogólnie dostępny park, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że właścicielowi nieruchomości prywatnej, którą przeznaczono w planie miejscowym na potrzeby realizacji celu publicznego, tj. pod ogólnie dostępny park, przysługuje odszkodowanie za poniesioną szkodę;

f) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana dla danej nieruchomości ustala nie tylko sposób zagospodarowania i warunki zabudowy, ale również jej przeznaczenie, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ustala przeznaczenia danej nieruchomości, a określa jedynie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu i stanowi konieczną przesłankę do uzyskania pozwolenia na budowę, wyłącznie w stosunku do terenu nieobjętego ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a błędne stanowisko Sądu I instancji nie miało jakiegokolwiek wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia.

4.3. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego naruszają zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz stanowią o przekroczeniu granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp) w odniesieniu do działek skarżących. Rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane interesem publicznym (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).

4.4. W świetle powyższego nie zasługuje na akceptację stanowisko organu, że konieczność opisanego przeznaczenia nieruchomości skarżącej wynika z intensywnej zabudowy wielorodzinnej na sąsiednich nieruchomościach i niedostatecznych terenów zieleni w tym obszarze. Interes społeczności lokalnej, wyrażający się w postulacie zapewnienia terenów zielonych czy miejsc parkingowych na sąsiedniej prywatnej nieruchomości, stanowi zbyt daleko idącą ingerencję w samo prawo własności i sposób jego wykonywania, zwłaszcza gdy nie jest on uzasadniony nadrzędnymi, obiektywnymi czynnikami, takimi jak ochrona środowiska o szczególnej wartości przyrodniczej. Argumentacja organu, że przeznaczenie terenów wynikało ze stanowiska radnych i postulatów mieszkańców dotyczących zapewnienia terenów zielonych i miejsc parkingowych w obszarze gęstej zabudowy nie jest wystarczająca do uzasadnienia tak istotnego ograniczenia prawa własności. Jest to w okolicznościach niniejszej sprawy zbyt daleko idąca ingerencja w samo prawo własności i sposób jego wykonywania. Ponadto nie budzi wątpliwości NSA orzekającego w niniejszej sprawie, że przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez naruszające zasadę proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp uzasadniającej stwierdzenie w tej części nieważności planu miejscowego (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2811/20).

4.5. Natomiast należy przyznać rację Gminie Kraków co do braku rozważenia kwestii istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w odniesieniu do relacji studium – plan miejscowy. Organ słusznie wskazuje, że Studium przewiduje dla terenów skarżących (ZP.2 i KU.1) funkcję podstawową – zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wysokiej intensywności (MW), ale również funkcję dopuszczalną – zieleń urządzoną i nieurządzoną. Organ argumentuje, że wprowadzenie w planie funkcji dopuszczalnej (zieleni urządzonej i nieurządzonej, a także terenów komunikacji i parkingów) w miejsce funkcji podstawowej jest zgodne z zapisami Studium. Nie jest przekonujące stanowisko Sądu I instancji, że stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnie z jego przewidzianą w studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną, to jest pod usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. W tym zakresie brak jest w zaskarżonym wyroku wystarczających rozważań dla zastosowania art. 28 ust. 1 upzp oraz art. 147 § 1 Ppsa. Na marginesie można zauważyć, że elementem planu może być określenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, a więc m.in. publicznie dostępnego parku (art. 6 pkt 9c ugn). Przeznaczenie terenów prywatnych na przestrzeń publiczną jest jedną z immanentnych cech planowania przestrzennego. Całkowicie zbyteczne są też rozważania dotyczące wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia planistycznego. Jednakże uchybienia Sądu I instancji w tym zakresie nie miały wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia, z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności i władztwa planistycznego.

4.6. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.