Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 91/19 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. W. (Skarżący) na decyzję Wojewody Ś. (Wojewoda) z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:

1. art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – dalej u.g.n.) oraz art. 3 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej p.b.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż czynności które zamierzał wykonać wnioskodawca stanowią czynności konserwacyjno - remontowe pomimo tego, że inwestycja z 2014 r. w przedmiocie budowy kanalizacji sanitarnej nie została w istocie zakończona, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy sprzecznej z prawem decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości w celu określonym w art. 124b u.g.n.;

2. art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie marny do czynienia z realizacją celu publicznego jakim jest "utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów (. ..), a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń" skoro inwestycja z 2014 r. w przedmiocie budowy kanalizacji sanitarnej nie została w rzeczywistości zakończona;

3. art. 64 Konstytucji RP polegającym na tym, że poprzez niezastosowanie ww. przepisu organ II instancji bezzasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki wskazane w art. 124b u.g.n., podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego i treści wniosku wskazuje, że wydanie ww. decyzji nie było w niniejszej sprawie uzasadnione.;

4. art. 21 Konstytucji RP podstawowego prawa człowieka polegającym na tym, że poprzez niezastosowanie ww. przepisu organ II instancji bezzasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki wskazane w art. 124b u.g.n., podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego i treści wniosku wskazuje, że wydanie ww. decyzji nie było w niniejszej sprawie uzasadnione.

Na podstawie ww. zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład [...] Sp. z o.o. w M. wniósł o jej oddalenie w całości i obciążenie Skarżącego kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej przypomnieć należy podstawowe elementy jej stanu faktycznego i prawnego.

Starosta M. decyzją z dnia [...] września 2018 r. :

I. Zobowiązał Skarżącego do udostępnienia Zakładowi [...] Sp. z o.o. w M. działki ozn. nr [...] o pow. 0,2688 ha położonej w obrębie M., gmina M., w celu przeprowadzenia czynności związanych z odbiorem pogwarancyjnym zadania inwestycyjnego pn. ,,Modernizacja kolektora kanalizacji sanitarnej AS DN 600 mm wraz ze studniami kanalizacyjnymi na terenie miejscowości M.";

lI. Udostępnił nieruchomość, o której mowa w pkt. I na rzecz Z. Sp. z o.o. w M. na okres od dnia 2 października 2018 r. do dnia 4 października 2018 r.;

IlI. Orzekł, że udostępnieniu podlega cała nieruchomość, o której mowa w pkt. I oznaczona na mapie ewidencyjnej, stanowiącej integralną część decyzji kolorem żółtym, niezbędna do wykonania czynności polegających na oględzinach zewnętrznych kanału, odkryciu włazu na studzienkach rewizyjnych i oględzinach tych studni, oraz w przypadku, gdy podczas kontroli zostanie stwierdzona konieczność ich naprawy uszczelnienie wnętrza studni, usunięcie ewentualnych usterek;

IV. Zobowiązał Zakład [...] Sp. z o.o. w M. do:

1) przywrócenia nieruchomości opisanej w pkt. I niniejszej decyzji do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu czynności, o których mowa w pkt. IlI. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie powodować nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n.;

2) uzgodnienia w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin określony w pkt. lI z właścicielem nieruchomości, wysokości odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oraz za szkody powstałe w skutek czynności o których mowa w pkt IlI;

3) zawiadomienia organu wydającego niniejszą decyzję o wykonaniu obowiązków określonych w pkt. IV podpunkt 1-2;

V. Wyjaśnił, że obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

W uzasadnieniu podano m.in., że przez ww. działkę przebiega czynna kanalizacja sanitarna. Na linii kanalizacji znajduje się 5 studzienek rewizyjnych. Udostępnienie nieruchomości jest niezbędne z uwagi na konieczność przeprowadzenia czynności związanych z odbiorem pogwarancyjnym zadania inwestycyjnego.

Skarżący wniósł od powyższej decyzji odwołanie, zaskarżając ją w całości.

Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r.:

1) uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji, określający termin udostępnienia ww. nieruchomości i w tym zakresie orzekł o jej udostępnieniu na rzecz Spółki z o.o. Zakładu [...] z siedzibą w M. w terminie 19 - 21 lutego 2019 r., w celu przeprowadzenia czynności związanych z odbiorem pogwarancyjnym zadania inwestycyjnego pn. ,,Modernizacja kolektora kanalizacji sanitarnej A5 DN 600 mm wraz ze studniami kanalizacyjnymi na terenie miejscowości M.";

2) w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano m.in., że wymogi przepisu art. 124b u.g.n. zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione.

Przywołanym na wstępie wyrokiem z 13 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu przywołał treść art. 124 i 124b u.g.n. oraz wskazał na niemożność bezpośredniego przenoszenia definicji z Prawa budowlanego, w tym definicji remontu, na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej. Stwierdził, że świadczy o tym dodatkowo treść art. 6 pkt 2 u.g.n., wg którego celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m. in. "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń." Podkreślił, że mowa jest tu o "budowie i utrzymaniu", co świadczy o tym, że "remont" w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. mieściłby się w ogólniejszym pojęciu "utrzymania", podobnie, jak "konserwacja", czy "usuwanie awarii", co wskazuje na stworzenie przez ustawodawcę odmiennej w części siatki pojęciowej na gruncie u.g.n. oraz w Prawie budowlanym.

Wskazał, że już z samej skargi wynika, że właściciel nie wyrażał zgody na udostępnienie inwestorowi przedmiotowej działki. Między stronami nie doszło więc do porozumienia w kwestii udostępnienia nieruchomości. Stwierdził również, że w niniejszym postępowaniu nie podlega badaniu kwestia legalności sieci, a straty, które miał ponieść Skarżący w 2014 r. nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd kasacyjny podziela w tej kwestii stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i wskazuje, że kwestie dawnych rozliczeń nie mogą stanowić przedmiotu niniejszego postępowania. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, jeśli Skarżący uważa, że należy mu się jakiekolwiek odszkodowanie z tytułu wadliwego zrealizowania innych inwestycji, ma różne możliwości prawne, by dochodzić swoich roszczeń. Z kolei jeśli Skarżący podejrzewał, że w przeszłości dopuszczono się jakiegoś czynu niedozwolonego na jego szkodę, np. przestępstwa, to miał możliwość powiadomienia o tym organów ścigania. Nie leży w kompetencji organów administracyjnych, bądź sądu administracyjnego prowadzenie ustaleń za Policję i Prokuraturę.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że Skarżący nie zakwestionował ustaleń stanu faktycznego dokonanego przez organy w niniejszej sprawie, tym samym Sąd kasacyjny jest związany ustaleniami faktycznymi przyjętymi również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Analiza powyższej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że tylko w razie prowadzenia czynności związanych z konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii ciągów, urządzeń i instalacji wskazanych w owej regulacji, istnieje możliwość jej zastosowania. Tym samym tylko te trzy cele mogą być realizowane na gruncie art. 124b u.g.n. (vide: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 406/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W badanej sprawie kluczowe znaczenie ma rozumienie pojęcia konserwacja, którym posługuje się powyższy przepis. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odniesienie się do tegoż pojęcia odbywa się często przez uwzględnienie treści art. 3 pkt 8 p.b., w którym także użyto terminu konserwacja, choć wyłącznie dla określenia, że remontem są prace niestanowiące bieżącej konserwacji. Na gruncie art. 3 pkt 8 p.b. za konserwację uważa się wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem obiektu, a więc będą to prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż remont . Przy czym, przy remoncie dochodzi do odtworzenia zniszczonej struktury obiektu budowlanego, zaś przy bieżącej konserwacji struktura obiektu budowlanego ulega jedynie odnowieniu, odświeżeniu (vide: W.Piątek [w:] A.Gliniecki (red), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, uwagi do art. 3).

W rozpoznawanej sprawie zakres wnioskowanej inwestycji bez wątpienia spełnia przesłanki, by uznać ją za konserwację. Wynika to m.in. z wniosku o wszczęcie postępowania z 1 czerwca 2018 r., w którym określony jest szczegółowy opis prac, które mają zostać wykonane w odniesieniu do elementów infrastruktury sanitarno-kanalizacyjnej (np. oględziny zewnętrzne kanału, odkrycie włazu na studzienkach rewizyjnych, a w razie potrzeby uszczelnienie wnętrza studni i usunięcie ewentualnych usterek), a z których wynika potrzeba udostępnienia nieruchomości położonej w M., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Tym samym zarzuty naruszenia art. 124b u.g.n. oraz art. 3 pkt 1 i 8 p.b. nie znalazły uzasadnienia.

Nie mogły także odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia art. 64 oraz art. 21 Konstytucji RP. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację, że wydanie decyzji bez uwzględnienia okoliczności niezakończenia inwestycji z 2014 r. w przedmiocie budowy kanalizacji sanitarnej narusza standard konstytucyjny.

Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy. Natomiast w art. 21 § 2 Ustawa zasadnicza przewiduje możliwość pozbawienia prawa własności poprzez instytucję wywłaszczenia na cele publiczne. Zasadny jest zatem wniosek, że ograniczenie własności z pogwałceniem ustawy narusza Konstytucję, w niniejszej sprawie nie wykazano jednak, aby do takiego naruszenia przepisów ustawy doszło. Nie ulega również wątpliwości, że dbałość o stan techniczny urządzeń i instalacji wchodzących w skład infrastruktury wodno-kanalizacyjnej mieści się w pojęciu celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Tym samym zarzut naruszenia ww. art. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z realizacją celu publicznego okazał się niezasadny.

Należy w tym miejscu podkreślić, że Skarżący nie przywołał żadnych dowodów na potwierdzenie swojej tezy dotyczącej niezakończenia ww. inwestycji. Jak wskazał Zakład [...] Sp. z o.o. w M. modernizacja kolektora sanitarnego nie spowodowała jego wyłączenia z eksploatacji. Przedmiotowe roboty modernizacyjne zostały odebrane 10 czerwca 2015 r., na dowód czego sporządzono Protokół odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji. Zauważone przy odbiorze usterki nie zostały usunięte przez wykonawcę jedynie dlatego, że Skarżący nie wpuścił wykonawcy na nieruchomość.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Uzasadnienie wyroku sporządzone zostało stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.