Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 123/24 w sprawie ze skargi A. F. na bezczynność Rady Miasta P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dotyczącego uruchomienia połączenia wodnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 19 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 123/24, odrzucił skargę A. F. na bezczynność Rady Miasta P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dotyczącego uruchomienia połączenia wodnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że brak było podstaw do uznania, aby w trybie skargi na bezczynność wymóc na organie – poprzez sformułowanie określonego zobowiązania przez sąd administracyjny – podjęcie określonych działań inwestycyjnych związanych z uruchomieniem połączenia wodnego, tak jak tego oczekiwał skarżący. W ocenie WSA, nie można skutecznie wnieść skargi na bezczynność w sprawie, w której brak jest materialnoprawnej podstawy do załatwienia takiej indywidualnej sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Podsumowując WSA wskazał, że skarga na bezczynność Rady Miasta P. była niedopuszczalna, gdyż nie dotyczyła takiego działania, które w aktualnym stanie sprawy mogłoby być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł A. F., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 pkt 1-3, art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2778; powoływanej dalej także jako: u.p.t.z.) w zw. z art. 30, art. 32 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69 i art. 70 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu przez Sąd, że skarżący nie ma wynikającej z tych norm prawnych legitymacji materialnoprawnej, tj. właśnie interesu prawnego do żądania od ww. organu administracji publicznej właściwego w zakresie organizacji transportu publicznego na terenie wskazanej jednostki samorządu terytorialnego jako podmiot mający także siedzibę na jej terenie oraz założony i reprezentowany przez osoby fizyczne tam zamieszkałe z uwagi na przedmiot działalności reprezentujący oraz działający w interesie również mieszkańców tej jednostki samorządu terytorialnego, postulowanej w jego też wniosku złożonym do tego organu administracji publicznej czynności władczej dotyczącej wskazanych też w ww. normach praw skarżącego i mieszkańców tej jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy z tych norm materialnoprawnych wynika obowiązek działania organu administracji publicznej oraz także interes prawny skarżącego do złożenia wniosku, czyli jest to jednak sprawa sądowoadministracyjna określona właśnie w normie z art. 2 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a;

2) przepisów postępowania, mające tu istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne ich zastosowanie skutkujące tu niezasadnym odrzuceniem skargi na bezczynność wskazanego wyżej organu administracji publicznej, we wskazanym w niej przedmiocie, dotyczącym właśnie zaniechania żądanej w złożonym do niego wniosku jego czynności władczej wobec skarżącego jako jej strony i innych obywateli, mającej mieć za przedmiot właśnie ich tutaj określone normatywnie uprawnienia wobec tego organu jako podmiotu sprawującego administrację publiczną we wskazanej materii, wynikające ze wskazanych w zarzucie określonych tam przepisów prawa materialnego w postaci powołanej ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym oraz norm Konstytucji RP.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym i uznano, że jako bezzasadna nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Sąd kasacyjny nie ma natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały jego zdaniem naruszone.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 2 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne ich zastosowanie skutkujące niezasadnym odrzuceniem skargi na bezczynność w przedmiocie zaniechania żądanej przez skarżącego czynności organu. Na wstępie wskazać należy, że art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, iż sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Tym samym podkreślenia wymaga, iż Sąd I instancji skargę strony odrzucił nie z uwagi na dostrzeżone i nieuzupełnione jej braki formalne – co faktycznie dałoby WSA umocowanie do zastosowania wskazanego przepisu prawa – lecz odrzucenia wniesionej skargi WSA dokonał z uwagi na uznanie, że skarga ta była niedopuszczalna ze względu na brak właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do jej rozpoznania, a zatem w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 p.p.s.a. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, niekorespondujący w żadnej mierze z przyczynami podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, nie mógł odnieść zamierzonego skutku, w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia WSA.

W odniesieniu zaś do przepisów powołanych w związku z przedstawioną podstawą kasacyjną, tj. wskazanie w jej petitum na naruszenie art. 2 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznacza, iż przywołany jako naruszony przez Sąd I instancji przepis prawa w ogóle nie istnieje. Przepis art. 2 p.p.s.a. stanowi samodzielną jednostkę redakcyjną, bez wyszczególnienia jego paragrafów, punktów i liter oraz stanowi, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Wskazane jednostki redakcyjne w postaci § 2 pkt 4 i pkt 8, ustawodawca zawarł w treści art. 3 p.p.s.a. i zgodnie z ich treścią, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: - inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postepowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8). Skoro zatem skarżący kasacyjnie ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie zawarł zarzutu naruszenia przepisu prawa procesowego, który istnieje – to w odniesieniu do sformułowanego zarzutu z art. 2 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a., a także nie wskazał przepisu prawa procesowego, który Sąd I instancji odrzucając skargę przyjąłby za podstawę swojego rozstrzygnięcia i któremu rzeczywiście mógłby uchybić, gdyby go w sprawie zastosował, Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty prawa procesowego uznał za nieusprawiedliwione, a nadto w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy, wręcz za niemożliwe do naruszenia.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przywołane przez skarżącego kasacyjnie jako naruszone przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (art. 8 pkt 1-3, art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 u.p.z.t.) oraz normy konstytucyjne (art. 30, art. 32 ust. 1, art. 52 ust. 1 art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69, art. 70 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), nie stanowią podstawy do żądania podjęcia wskazanych w skardze czynności, których wykonanie spoczywa na organie (czynności nakazanych prawem), tj. podjęcia działań w zakresie organizacji transportu publicznego na terenie jednostki samorządu terytorialnego. Tylko zaś w takim przypadku uprawnione byłoby domaganie się, aby sąd stwierdził bezczynność organu, nakazując jednocześnie podjęcie określonych czynności. By można było bowiem mówić o możliwej do zaskarżenia bezczynności organu z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., do jego kompetencji musiałoby należeć wydanie w stosunku do skarżącego: decyzji administracyjnej; postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postepowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; postanowienia wydanego w postepowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; bądź innych niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Przepisy ustawy p.p.s.a. regulujące zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie dopuszczają zaś możliwości orzekania w sprawach skarg na bezczynność w podejmowaniu aktów prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Takowym aktem prawa miejscowego bez wątpienia jest opracowanie przez organizatora publicznego transportu zbiorowego planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego (planu transportowego) ujętego w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym w art. 9 ust. 1, którego to podjęcia domagał się skarżący. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których to stanach mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. nie dotyczy zatem wszystkich działań podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym), a jedynie tych aktów i czynności, które zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, która dotyczy organu (podmiotu) właściwego do wydania lub podjęcia danych aktów lub czynności w opisanych powyżej formach procesowych. W konsekwencji, gdy warunek powyższy nie jest spełniony, skarga podlega odrzuceniu, co zasadnie w okolicznościach niniejszego żądania skarżącego uczynił Sąd I instancji. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślenia wymaga wskazana powyżej okoliczność, że przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy wniesienia skargi na bezczynność uchwałodawczą organu w zakresie wydania aktu prawa miejscowego o określonej zgodnie z żądaniem skarżącego treści i we wskazanym przedmiocie. Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie odsyła bowiem do przepisów art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., które odnoszą się do zaskarżenia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawę prawną zaskarżenia bezczynności uchwałodawczej organu samorządu terytorialnego mógłby stanowić z kolei art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. Stosownie do treści ostatniego z powołanych przepisów sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy dotyczące zaskarżania uchwał organu stanowiącego gminy stosuje się odpowiednio, gdy organ ten nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że do "czynności nakazanych prawem", o których mowa w art. 101a ust. 1 u.s.g. zalicza się uchwały organów gminy, o ile z przepisów prawa wynika obowiązek ich podjęcia (szerzej zob. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 59/13, z dnia 19 września 2013 r., sygn. II OSK 1591/13 oraz z dnia 12 marca 2020 r., sygn. II OSK 3979/19, jak też P. Mijał, Skarga na bezczynność organu samorządu terytorialnego w wydaniu aktu prawa miejscowego, "Samorząd Terytorialny" 2008, nr 5, s. 1-12). Skuteczność wniesionej w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. skargi uzależniona jest zatem nie tylko od ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organu gminy, ale także od równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organu gminy w realizacji tego obowiązku, a naruszeniem interesu prawnego, czy uprawnienia skarżącego – tak NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. II OSK 2723/210.

Ze wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów u.p.t.z. wynika jedynie, że na organizatorze publicznego transportu zbiorowego, którym może być gmina, związek międzygminny, powiat, związek powiatów, związek powiatowo-gminny, związek metropolitalny, województwo oraz minister właściwy do spraw transportu (art. 7 ust. 1 u.p.t.z.) ciążą określone w art. 8 pkt 1-3 u.p.t.z. zadania, w tym planowanie rozwoju transportu, organizowanie publicznego transportu zbiorowego oraz zarządzanie nim. W obowiązującym porządku prawnym brak jest zaś przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby uprawnienie określonej osoby do żądania od organizatora publicznego transportu zbiorowego podjęcia działań inwestycyjnych związanych z uruchomieniem połączenia wodnego. Ustawodawca nie przewidział drogi sądowoadministracyjnej do kontroli działań (braku działania) organizatora w zakresie podjęcia czy zaniechania inwestycji z zakresu zapewnienia na wskazanym obszarze uruchomienia połączenia wodnego. Taka inicjatywa należy do sfery zarządzania publicznym transportem zbiorowym uregulowanym w przepisach powołanej ustawy oraz konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a nie do czynności nakazanych prawem.

Brak podjęcia przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego jako planu transportowego w rozumieniu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, nie tworzy stanu bezczynności naruszającej istniejący indywidualny interes prawny lub uprawnienia określonego podmiotu, a skoro tak, to nie stanowi źródła rekonstrukcji interesu prawnego w rozumieniu art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., dającego skarżącemu uprawnienie do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tym zakresie. Nie sposób jest również upatrywać tego interesu prawnego w przywołanych w skardze kasacyjnej normach konstytucyjnych, a to w art. 30, art. 32 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69, art. 70 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

W świetle powyższego Sad I instancji prawidłowo uznał, że skarga na bezczynność jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Skoro zaś skarga nie podlegała kognicji sądu administracyjnego, bowiem nie dotyczyła bezczynności organu w kwestii wydania aktu lub czynności objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z pkt 1-4 tego przepisu), to WSA nie mógł przystąpić do jej merytorycznego rozpoznania, a za takie działanie należałoby uznać postulowane przez skarżącego kasacyjnie zobowiązanie organu do podjęcia czynności z zakresu publicznego transportu zbiorowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.