Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2539/19 w sprawie ze skargi S.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok wraz z zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją Prezydenta W. z [...] lipca 2019, nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2020 r. oddalił skargę S.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2019 r. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, decyzją z [...] lutego 2008 r. przyznał jej świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 lutego 2008 r. bezterminowo.

Decyzją z [...] listopada 2018 r. organ zmienił powyższe orzeczenie, ustalając nowe kwoty świadczenia na poszczególne okresy jego pobierania.

Następnie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Prezydent uchylił z dniem 1 kwietnia 2019 r. obie decyzje o ustaleniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ podniósł, że w dniu [...] marca 2019 r. wpłynęło pismo z ZUS o przyznaniu skarżącej dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2010 r.

Z kolei decyzją z [...] lipca 2019 r. Prezydent uznał w pkt 1 za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne w formie zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie 16 528,10 zł oraz wskazał w pkt 2, że kwota nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlega zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych, tj. od dnia 1 czerwca 2010 r. do dnia spłaty na konto bankowe Urzędu Dzielnicy [...].

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] września 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej orzeczenia o zwrocie świadczenia jednocześnie (pkt 2) utrzymując tę decyzję w pozostałej części w mocy (pkt 1).

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, w aktach sprawy znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 25 marca 2019 r., z którego wynika, że skarżąca od 1 maja 2010 r. posiada uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego na stałe. Pomimo uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego skarżąca nie powiadomiła o tym fakcie organu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny, w związku z czym w sprawie doszło do nienależnego pobrania zasiłku pielęgnacyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do zwrotu przedmiotowego świadczenia na konto bankowe Urzędu Dzielnicy [...], gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami świadczenie to w kwocie odpowiadającej wysokości nienależnie pobranego świadczenia za okres zasiłku pielęgnacyjnego powinny zostać potrącone przez ZUS i przekazane na rachunek bankowy organu właściwego.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd podzielił ustalenia organu odwoławczego w zakresie prawidłowości pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i sposobu jego rozliczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania, uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie uznania zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 16 528,10 zł za nienależnie pobrane oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu pełnomocnik zarzucił naruszenie:

1) art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.), dalej: uśr, przez jego błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że skarżąca została prawidłowo pouczona o braku prawa do ich pobierania, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów prowadzi do wniosku, że nie wystarcza sam dokument jakiegokolwiek pouczenia strony o powyższym, pouczenie bowiem powinno być dostosowane do adresata – zarówno jeśli chodzi o formę graficzną, jak i treść językową, tak aby adresat był w stanie zrozumieć charakter pouczenia;

2) art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia przez Sąd, że strona została prawidłowo pouczona o negatywnych i pozytywnych przesłankach warunkujących przyznanie i pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego oraz o obowiązku informowania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia, podczas gdy pouczenie nie było skuteczne.

Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że aby określone świadczenie rodzinne mogło zostać zakwalifikowane za pobierane nienależnie, musi być ono pobierane pomimo braku podstawy prawnej albo w przypadku jej odpadnięcia, przy czym osoba pobierająca to świadczenie powinna zostać pouczona o warunkach jego prawidłowego pobierania. W ocenie pełnomocnika skarżącej pouczenie takie powinno być czytelne dla adresata, który powinien mieć możliwość skonfrontowania jego treści z sytuacją, w której się znalazł. Argumentował, że w przypadku skarżącej pouczenie zostało spełnione wyłącznie przez przytoczenie treści przepisu bez upewnienia się, że treść tego pouczenia jest czytelna i zrozumiała dla schorowanej i będącej w podeszłym wieku skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 uśr zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie w myśl art. 16 ust. 6 uśr zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.

Z kolei stosownie do treści art. 30 ust. 1 uśr osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Definicję świadczenia nienależnie pobranego zawiera art. 30 ust. 2 uśr, który w punkcie 1 stwierdza, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Analiza przytoczonego przepisu wskazuje, że o nienależnie pobranym świadczeniu można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z rzeczywistym skorzystaniem z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale – jak prawidłowo podkreślił to autor skargi kasacyjnej – przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 3417/18, 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1701/12, 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/19, 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2814/16, 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1525/12, 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 922/21, czy 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 581/21).

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie, a zatem czy został skutecznie pouczony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Podkreślenia przy tym wymaga, że wspomniane pouczenie nie powinno sprowadzać się do powtórzenia treści przepisów prawa, ale powinno być zrozumiałe dla przeciętnego odbiorcy, tak aby miał on świadomość pobierania nienależnego świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 708/21, czy z 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 581/21).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zarówno prowadzące postępowanie organy, jak i Sąd pierwszej instancji swoje ustalenia i rozważania skupiły na problematyce konkurencyjności świadczeń i ich wzajemnego wpływu, pomijając kwestię świadomości skarżącej co do niedopuszczalności pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji ustalenia jej prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organy jedynie na tej podstawie ustaliły, że spełnione zostały przesłanki do uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr.

Brak ustalenia okoliczności dotyczących tego, czy skarżąca miała bądź mogła mieć świadomość, co do wystąpienia przeszkód wpływających na możliwość pobierania zasiłku pielęgnacyjnego powoduje, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w sytuacji, gdy organy prowadzące postępowanie administracyjne uchybią obowiązkowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy pod kątem spełnienia się hipotezy normy prawnej rekonstruowanej na podstawie przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do stosowania przepisów, na których podstawie ustalana jest dyspozycja tej normy. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 6 uśr.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188, orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta W. z [...] lipca 2019 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą do zbadania kwestii świadomości skarżącej co do istnienia przeszkód uniemożliwiających pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego pod kątem możliwości zastosowania art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.