Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 727/23 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr S.K.O.4121.96.2023 w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 14 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 727/23 po rozpoznaniu skargi B.S. (dalej: skarżąca) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: Kolegium, SKO) z 28 sierpnia 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Brzezińskiego (dalej: starosta, organ pierwszej instancji) z 28 lipca 2023 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z 9 czerwca 2023 r. Komendant Powiatowy Policji w Zgierzu wystąpił do Starosty Brzezińskiego o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania skarżącej na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że 9 czerwca 2023 r. w miejscowości K. skarżąca przekroczyła dozwoloną prędkość, po czym została zatrzymana do kontroli, w wyniku której nie mogła przeczytać stanu licznika oraz twierdziła, że jechała 45 km/h, a nie 65 km/h. W trakcie kontroli zaobserwowano, że skarżąca ma duże problemy z prawidłowym widzeniem, co może wpływać na trudności podczas jazdy.

Decyzją z 28 lipca 2023 r. starosta, na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 622 ze zm.; dalej: u.k.p.) skierował skarżącą na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Decyzją z 28 sierpnia 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję starosty z 28 lipca 2023 r. wskazując, że art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. nie precyzują jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania danej osoby na badania lekarskie. Zdaniem SKO to do właściwego organu administracji należy ocena, czy w konkretnym przypadku zastrzeżenia są "uzasadnione" i "poważne" przy uwzględnieniu celu ustawy o kierujących pojazdami jakim jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skierowanie na badania lekarskie może nastąpić, gdy prawdopodobnym jest, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, a pewność w tym zakresie nie jest wymagana. Kolegium wskazało również na związanie domniemaniem prawdziwości informacji zawartych we wniosku Komendanta Powiatowego Policji w Zgierzu z 9 czerwca 2023 r.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), uchylił decyzję SKO z 28 sierpnia 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję starosty z 28 lipca 2023 r.

Sąd pierwszej instancji, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że przyczyna skierowania skarżącej na sporne badania nie jest "uzasadnionym i poważnym zastrzeżeniem" w rozumieniu art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., ponieważ jest zbyt ogólnikowa i nie wynika z niej wysokie prawdopodobieństwo istnienia przeciwskazań do prowadzenia pojazdów. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że organ nie jest związany wnioskiem Policji o skierowanie kierowcy na badanie oraz że powinien przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające. Okoliczność stwierdzenia przez policjanta podczas rutynowej kontroli, że skarżąca ma wadę wzroku nie powinna bowiem – bez dodatkowego materiału dowodowego – stanowić podstawy kierowania na badania lekarskie. W konsekwencji WSA stwierdził, że decyzja SKO z 28 sierpnia 2023 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z 28 lipca 2023 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p.

Kolegium wniosło skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a w każdym przypadku o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi SKO zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.; dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p.;

b) art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do skierowania kierowcy na badania lekarskie nie jest wystarczająca informacja o zaobserwowanych problemach ze wzrokiem, przekazana przez Komendanta Powiatowego Policji w Zgierzu, zaś organy administracji powinny weryfikować w toku postępowania prawdziwość, rzetelność i zasadność powyższej informacji w odniesieniu do skarżącej, w sytuacji gdy wyjaśnieniem tym mają być badania na które skierowano skarżącą;

c) art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że do skierowania kierowcy na badania lekarskie nie jest wystarczająca informacja o zaobserwowanych problemach ze wzrokiem, przekazana przez Komendanta Powiatowego Policji w Zgierzu, zaś organy administracji powinny weryfikować w toku postępowania prawdziwość, rzetelność i zasadność powyższej informacji w odniesieniu do skarżącej, w sytuacji gdy wyjaśnieniem tym mają być badania na które skierowano skarżącą;

2. naruszenie przepisów postępowania:

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., poprzez ich błędną wykładnię;

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, natomiast istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego;

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Kolegium przedstawiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś B.S., w terminie czternastu dni od doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności dokonuje oceny zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, a dopiero w dalszej kolejności odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiego porządku w ocenie zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że rozpoznanie zarzutów podnoszących naruszenia prawa materialnego jest możliwe dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Kolegium nie jest zasadna.

W ocenie NSA niezasadne są zarzuty procesowe rozpoznawanej skargi kasacyjnej. W tym zakresie, za oczywiście nietrafny należy uznać zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. z odesłaniem do przepisów u.k.p. polegające na błędnej wykładni tych przepisów. Sąd drugiej instancji zauważa, że w nauce i orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, zgodnie z którym niezasadny jest zarzut kasacyjny stawiany w niewłaściwej podstawie z art. 174 p.p.s.a. Podkreślić należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. to naruszenie przepisów materialnych, które może przybrać postać ich błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Błąd wykładni to nie zagadnienie dotyczące ustaleń faktycznych, zatem zarzut odnoszący się do błędnej wykładni nie może być stawiany w ramach naruszeń prawa procesowego.

Zdaniem NSA merytorycznie niezasadne są również pozostałe zarzuty procesowe skargi kasacyjnej. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może być wiązany tylko z wymogami formalnymi uzasadnienia wyroku. Innymi słowy treść tego przepisu odnosi się do formalnej kompletności uzasadnienia, a nie jego merytorycznej trafności. Strona merytoryczna uzasadnienia skarżonego wyroku może być kwestionowana tylko przez zarzuty materialne lub procesowe, a nigdy przez formalną wadliwość.

Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. nie został prawidłowo uzasadniony, zatem ten również jest formalnie wadliwy. Uzasadnienie tego zarzutu w rozpoznawanej skardze kasacyjnej sprowadza się do ogólnych twierdzeń dotyczących zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności. Takie uzasadnienie nie spełnia warunków wynikających z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bowiem nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie przepisów wskazanych w zarzucie oraz jaki był wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie, a to są konieczne warunki prawidłowo postawionego zarzutu kasacyjnego z zakresu prawa procesowego. Z przedstawionych powyżej powodów rozpoznawane zarzuty procesowe skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

W podobny sposób należy ocenić zarzuty materialne podniesione w tej skardze. Także w tym przypadku są one dotknięte wadami formalnymi, zatem nie mogą być one podstawą weryfikacji zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Brak takiej możliwości wynika z tego, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium nie precyzuje na czym polega błąd wykładni, który został uczyniony podstawą zarzutów. Odnosi się to do zarzutów z pkt I b) i c) petitum skargi kasacyjnej, bowiem zarzut objęty pkt I.a) jest powiązany z dowolną oceną zebranego materiału dowodowego. Ocena ustaleń faktycznych nie może być łączona z wykładnią prawa, więc z tego powodu zarzut ten jest chybiony.

Natomiast w przypadku dwóch pozostałych zarzutów, Kolegium również wskazuje na błędy w zakresie stanu faktycznego (ocenę dokonanych w sprawie ustaleń), uzasadniając to błędnym rozumieniem pojęć zawartych w ustawie o kierujących pojazdami dających podstawę do skierowania kierującego pojazdem na badania lekarskie. Takie określenie problemu prawnego, istotnego dla rozpoznawanej sprawy, nie daje podstawy do merytorycznego rozpoznawania zarzutów.

Niezależnie od tego odnosząc się do istoty rozpoznawanych zarzutów stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji nie dokonał wadliwej wykładni "uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia osoby kierującej pojazdami". Z treści art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. wynika, że badaniu lekarskiemu podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy do prowadzenia pojazdu mechanicznego.

Sposób rozumienia pojęcia "uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń" był już wielokrotnie wyjaśniany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazywano w szczególności, że "uzasadnione" to tyle, co oparte na konkretnych, wiarygodnych podstawach, zaś "poważne" to dotyczące takich aspektów zdrowia, które mogą mieć bezpośredni wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Uzasadnione i poważne zastrzeżenia winny zatem mieć swoje źródło w tego rodzaju informacjach o stanie zdrowia, z których z dużym prawdopodobieństwem wynika, że u posiadacza prawa jazdy mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości jego dalszego bezpiecznego udziału w ruchu drogowym. Takie informacje mogą wynikać z orzeczeń lekarskich, z karty informacyjnej leczenia szpitalnego, czy chociażby z opinii o stanie zdrowia sporządzonej przez lekarzy specjalistów. Podkreśla się przy tym, że przesłanką zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. nie jest uzyskana w toku tego postępowania pewność co do istnienia takich przeciwwskazań, ta bowiem kwestia będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany (por. wyroki NSA z: 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 605/14, 2 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1938/17, 12 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2501/16, 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 514/19, 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1739/19, 22 lutego 2021 I OSK 2528/20; cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA).

Przyjąć zatem należy, że stosowanie tego przepisu musi uwzględniać cele, dla realizacji których kwestionowana w skardze kasacyjnej regulacja została powołana do życia. Celem tej regulacji jest realizacja zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, poprzez weryfikację zdolności psychofizycznych jego uczestników, w następstwie powzięcia przez organ informacji nasuwających uzasadnione wątpliwości w tym zakresie. W ramach badania lekarskiego uprawniony lekarz dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Powyższe oznacza, że na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przed przeprowadzeniem badania, z natury rzeczy nie można poczynić kategorycznych ustaleń w tym zakresie. Należy zatem uznać za uzasadnione takie zastrzeżenia, które zostały oparte na konkretnych, wiarygodnych podstawach. W okolicznościach badanej sprawy organ powołał się tylko na okoliczność stwierdzoną podczas kontroli dokonanej na drodze, a więc niemożność odczytania wskazań przyrządów na tablicy rozdzielczej samochodu.

Ustalenia takie nie dają podstawy do powzięcia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącej, zwłaszcza że na etapie kontroli pojazdu na drodze i w ramach wszczętego postępowania o skierowanie na badania lekarskie, organ nie przedstawił żadnych wyjaśnień, które usprawiedliwiałyby stwierdzony fakt. Bezpieczeństwo osób w ruchu drogowym jest podstawową wartością, w świetle której muszą być interpretowane wszelkie ograniczenia nakładane przez prawo na uczestników ruchu drogowego, jednak nie można przyjąć, że skierowanie na badanie lekarskie może być oparte na ustaleniach, które nie znajdują uprawdopodobnienia co do stanu zdrowia kierowcy, bo takie działanie nadmiernie ingeruje w sferę jego osobistych wolności.

Mając na względzie powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.