Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi-Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Paweł Dańczak, Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr S.K.O. 4121.96.2023 w przedmiocie skierowania na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Brzezińskiego z dnia 28 lipca 2023 roku nr 1.861.2023.KK

Decyzją z 28 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Starosty Brzezińskiego z 28 lipca 2023 r. o skierowaniu B. S. na badania lekarskie w zakresie prawa jazdy kat. B z powodu otrzymania informacji o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z 9 czerwca 2023 r. Komendant Powiatowy Policji w Zgierzu wystąpił do Starosty Brzezińskiego o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania B. S. na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 9 czerwca 2023 r. o godz. 11:41 w miejscowości K. B. S. przekroczyła dozwoloną prędkość, po czym została zatrzymana do kontroli, w wyniku której nie mogła przeczytać stanu licznika oraz upierała się, że jechała 45 km/h, a nie 65 km/h. Zaobserwowano, że strona ma duże problemy z odczytaniem, co może przyczynić się do jej widzenia podczas jazdy.

Starosta Brzeziński pismem z 20 czerwca 2023 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie skierowania jej na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy.

Decyzją z 28 lipca 2023 r. Starosta Brzeziński skierował B. S. na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, w zakresie kategorii B, z powodu otrzymania informacji o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów.

Od powyższej decyzji B. S. wniosła odwołanie.

Przywołaną na wstępie decyzją z 28 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję o skierowaniu B. S. na badania lekarskie w zakresie prawa jazdy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przytaczając treść art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2023r., poz. 622 ze zm.) – dalej: "u.k.p." podniósł, że konstrukcja wymienionych przepisów nie precyzuje, jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania danej osoby na badania lekarskie. Mowa w nich jedynie o tym, że muszą być one "uzasadnione" i "poważne", oraz że informacja o nich musi być wiarygodna. Są to zatem stwierdzenia dość ogólne, pozostawiające właściwemu organowi administracji możliwość dokonania oceny, czy w konkretnym przypadku zastrzeżenia są właśnie tego rodzaju, pamiętając jednocześnie o tym, że celem powołanych regulacji jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z unormowań tych wynika, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie może zapaść wówczas, gdy organ znajdzie się w posiadaniu informacji nasuwających zastrzeżenia co do warunków zdrowotnych kierowcy, zaś źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. W literaturze wskazuje się, że chodzi o przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Skierowanie na badania lekarskie może więc nastąpić, gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii powierzone zostało bowiem uprawnionym w tym zakresie lekarzom. A zatem do skierowania kierowcy na badanie lekarskie wystarczy uprawdopodobnienie takich zastrzeżeń i wątpliwości co do stanu zdrowia. Kolegium podniosło, że uprawdopodobnienie - jako środek zastępczy dowodu – nie oznacza konieczności udowodnienia zastrzeżeń co do stanu zdrowia lecz wystarczy wyłącznie uwiarygodniać wątpliwości w tym zakresie, co w rozpatrywanym stanie faktycznym niewątpliwie miało miejsce. W przedmiotowej sprawie podstawą do wszczęcia postępowania był przekazany w dniu 16 czerwca 2023 r. do organu wydającego uprawnienia do kierowania pojazdami wniosek Komendy Powiatowej Policji w Zgierzu z 9 czerwca 2023 r., o skierowanie B. S. na badanie lekarskie mające na celu ustalenie istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami z uwagi na zaobserwowane w czasie kontroli policyjnej duże problemy ze wzrokiem. Organ orzekając w przedmiotowej sprawie związany jest domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w tym dokumencie i nie może go zignorować. Kolegium wskazało nadto, że ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga, aby organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby uprawnienia te otrzymały osoby mające odpowiedni stan zdrowia, ale także aby organ ten kontrolował, czy osoby te nie utraciły tych warunków, co uzasadnia skierowania strony na przedmiotowe badania lekarskie. Niewątpliwie w interesie społecznym jest, aby wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych w sposób, który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również wszystkich innych użytkowników dróg.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego złożyła B. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2022 r., poz. 2492 ze zm.) – dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 p.u.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego rozstrzygnięcia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2 ).

Mając powyższe na uwadze sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o skierowaniu strony skarżącej na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 622 ze zm.) – dalej: "u.k.p.". Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4 osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. W myśl art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Natomiast zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1 z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych – w zakresie, o którym mowa w ust. 1.

Z wymienionych przepisów wynika, że osoba posiadająca prawo jazdy jest kierowana na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, w przypadku gdy istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że podstawę wydania decyzji o skierowaniu na takie badania mogą stanowić konkretne i uzasadnione okoliczności świadczące o pogarszającym się stanie zdrowia strony. Zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny jednak dotyczyć tego rodzaju aspektów jego zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Za uzasadnione i poważne można więc uznać jedynie takie zastrzeżenia, z których przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa wynika, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości dalszego jego udziału w ruchu drogowym. Przy czym nie jest konieczne uzyskanie przez organ pewności co do istnienia takich przeciwwskazań, bowiem kwestia zdolności do prowadzenia pojazdu będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany (por. np. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 514/19, LEX nr 3099585). Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "uzasadnione zastrzeżenia" oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach. Wydanie decyzji o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie nie musi być poprzedzone wykazaniem pewności istnienia przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdów. Nie jest konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań lecz wystarczy wysokie prawdopodobieństwo ich istnienia. Jednocześnie ocena przesłanek uzasadniających wydanie danej osobie skierowania na badania lekarskie musi być dokonana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu drogowego (por. np. wyrok NSA z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2019/14, LEX nr 2082495; czy też wyrok NSA z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 625/18, LEX nr 2564623).

Decyzja o skierowaniu na badania lekarskie może zapaść wówczas, gdy organ uzyska informacje, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, a źródło tego typu informacji jest wiarygodne. Zauważyć przy tym należy, iż NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1170/19, LEX nr 3034289) wskazał, iż właściwy organ, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem oceny, czy w konkretnym, badanym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Sformułowanie, że wątpliwości mają być uzasadnione oznacza, że powinny być oparte na wiarygodnych podstawach, tj. na informacji i ustaleniach stanu faktycznego. Dodać jeszcze należy, że przesłanką skierowania na badania są zastrzeżenia organu decyzyjnego, a nie wyłącznie podmiotu wnioskującego. Zatem zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. Ustalenia w tym zakresie nie mogą opierać się wyłącznie na wniosku organu kontroli ruchu drogowego - organ decyzyjny powinien bowiem sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy faktycznie istnieją zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy zagrażające bezpiecznemu prowadzeniu przez niego pojazdów (por. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 514/190).

W niniejszej sprawie Starosta Brzeziński wydał decyzję o skierowaniu strony skarżącej na badania lekarskie na podstawie wniosku Komendanta Powiatowego Policji w Zgierzu z 9 czerwca 2023 r. We wniosku tym podniesiono, że strona skarżąca przekroczyła dozwoloną prędkość, po czym została zatrzymana do kontroli, w wyniku której nie mogła przeczytać stanu licznika oraz upierała się, że jechała 45 km/h, a nie jak stwierdzili policjanci 65 km/h. W związku z tym faktem, w ocenie organów administracji, istnieje uzasadnione podejrzenie, że skarżąca ma problemy ze wzrokiem.

W ocenie sądu przedstawiona przez organy przyczyna skierowania strony skarżącej na badania lekarskie nie jest "uzasadnionym i poważnym zastrzeżeniem" w rozumieniu art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. co do wystąpienia u skarżącej przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów. Wskazana przyczyna jest bowiem zbyt ogólnikowa - nie wynika z niej wysokie prawdopodobieństwo istnienia takich przeciwwskazań. Należy zaznaczyć, że organ kierujący na badania lekarskie nie jest związany wnioskiem Policji o skierowanie kierowcy na takie badanie. Co więcej nie może on podchodzić bezkrytycznie do takiego wniosku. Wręcz przeciwnie powinien on sam ocenić czy wobec kierowcy istnieją "uzasadnione i poważne" zastrzeżenia, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. W razie wątpliwości organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Tymczasem, co należy podkreślić, Starosta Brzeziński nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wniosku Komendanta Powiatowego Policji w Zgierzu z 9 czerwca 2023 r., lecz opierając się na jego w istocie dość ogólnikowej treści, skierował stronę skarżącą na badanie lekarskie, mimo braku wysokiego prawdopodobieństwa istnienia u skarżącej przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (por. art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.). Takie prawdopodobieństwo, zdaniem sądu, nie wynika bowiem z faktu, że strona skarżąca nie mogła przeczytać stanu licznika oraz upierała się, że jechała 45 km/h, a nie 65 km/h. Tego typu informacja (wada wzroku stwierdzona przez policjanta), bez dodatkowego materiału dowodowego, w żadnym przypadku nie powinna stanowić podstawy kierowania kierującego na badania lekarskie. Wymieniona okoliczność nie może automatycznie oznaczać, że skarżąca powinna być skierowana na badanie lekarskie, a więc że wobec skarżącej faktycznie istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia, o których mowa w treści art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.

Rozpoznając odwołanie Kolegium nie dostrzegło wskazanych nieprawidłowości i utrzymało w mocy zaskarżone doń rozstrzygnięcie Starosty Brzezińskiego. Prowadzi to do wniosku, że zarówno zaskarżona do sądu jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji doszło do naruszenia prawa materialnego, a to art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Przepis ten wymaga bowiem, aby zastrzeżenia dotyczące stanu zdrowia były "uzasadnione". Oznacza to, że okoliczności ustalone przez organ muszą przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem wskazywać, że z uwagi na stan zdrowia w stosunku do kierującego mogą występować przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, które powinny zostać zweryfikowane podczas badania lekarskiego, co w rozpoznawanej sprawie nie zostało ustalone.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 28 lipca 2023 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organy administracji powinny rozważyć możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy wobec skarżącej istnieją "uzasadnione i poważne" zastrzeżenia do stanu zdrowia, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Następnie należy dokonać wnikliwej oceny całego materiału dowodowego oraz wydać rozstrzygnięcie w sprawie, które powinno zostać uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

eg