Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Lu 123/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 123/23, stwierdził, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. (dalej jako Dyrektor, organ lub podmiot zobowiązany) dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia [...] (dalej jako Stowarzyszenie, strona lub skarżąca) z dnia 27 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt I), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 7.000 zł (pkt III) oraz zasądził od organu na rzecz Stowarzyszenia kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV).

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2023 r. (data wpływu) strona skarżąca zwróciła się do Dyrektora o udostępnienie informacji publicznej o reklamach i ogłoszeniach wykupionych w 2022 r. w mediach poprzez przesłanie zastawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. w ww. mediach.

W dniu 5 maja 2023 r. organ zawiadomił stronę, że żądane przez nią dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.). Z tych powodów organ wezwał Stowarzyszenie do wykazania w terminie 14 dni, że uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – pod rygorem wydania decyzji odmownej.

W odpowiedzi strona podała, że organ nie uzasadnił przetworzonego charakteru zawnioskowanych danych, albowiem samo ich wyszukanie tej ich właściwości nie dowodzi. Mając zaś na uwadze przykłady wykorzystywania majątku zarządzanego przez organ, konieczne jest zweryfikowanie stosowanych w tym zakresie praktyk.

Pismem z dnia 2 czerwca 2023 r. organ pozostawił wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania z racji na nieuzupełnienie jego braków i niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. Stanowisko takie potrzymał także po zwróceniu się przez stronę o udostępnienie danych bądź wydanie decyzji odmownej.

W skardze na bezczynność wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie strona zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.).

Stowarzyszenie podkreśliło, że organ w wymaganym przez prawo terminie nie udzielił informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem, dodatkowo błędnie kwalifikując żądane dane jako informacje przetworzone. Tymczasem ta kategoria nie odnosi się do informacji funkcjonujących już w zasobie organu. Nie wykazał on zaś, aby konieczność wyodrębnienia danych przybierała przetworzony charakter. Nie wziął również pod uwagę argumentacji prezentującej szczególny interes publiczny Stowarzyszenia do uzyskaniach żądanych informacji. Nadto organ zastosował instytucję pozostawienia wniosku bez rozpoznania, podczas gdy - co najwyżej - powinien był wydać decyzję odmowną, czego zaniechał.

Z tych powodów strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności oraz wymierzenie organowi grzywny. Wystąpiła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że spór prawny koncentrował się na kwestii prawidłowości zakwalifikowania przez organ zawnioskowanej informacji jako przetworzonej oraz dopuszczalności pozostawienia wniosku o jej udostępnienie bez rozpoznania w sytuacji niewskazania przez skarżącą, w jakim zakresie żądane dane są szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego dokonana przez organ kwalifikacja informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych w mediach jako informacji publicznej przetworzonej była nieprawidłowa. Dane te stanowią bowiem zbiór informacji prostych, gromadzonych według dwóch kryteriów: tytułu czasopisma, radia bądź telewizji, gdzie zamieszczone zostały określone materiały oraz poniesionych w związku z tym kosztów. Stąd też ich udostępnienie nie wymagało podjęcia szczególnie skomplikowanej pracy, a z pewnością nie prowadziło do wytworzenia informacji nowej.

Organ nadto nie uzasadnił szerzej swojego stanowiska względem dokonanej kwalifikacji, a przyjęty przez niego sposób działania nosi znamiona czynności pozornych i arbitralnych. Tym bardziej, że strona udzieliła wyjaśnień, dlaczego udostępnienie wskazanych informacji realizowałoby szczególnie istotny interes publiczny. Dodatkowo organ uznając, że strona nie wykazała wskazanego interesu winien był co najwyżej wydać decyzję odmowną, nie zaś pozostawiać bez rozpoznania wniosek inicjującym postępowanie.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania żądania Stowarzyszenia.

Na zasadzie zaś art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) Sąd Wojewódzki uznał, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor bowiem mając świadomość koniecznych do podjęcia czynności, o którym sam informował stronę w kierowanym do niej wezwaniu, ostatecznie nie wydał decyzji odmownej, ani nie załatwił sprawy w żaden prawem przewidziany sposób.

Uzasadniało to zatem - w oparciu o art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a. - wymierzenie organowi grzywny w wysokości 7000 zł, będącej kwotą adekwatną i proporcjonalną względem rangi uchybienia, standardów państwa prawnego oraz pozbawienia opinii publicznej możliwości pozyskania danych o wydatkach ponoszonych ze środków publicznych.

O kosztach postępowania Sąd Wojewódzki orzekł natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1a w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a., polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu i stwierdzeniu, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego skutkiem było także wymierzenie grzywny w wysokości 7000 zł, podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu bezczynność organu w ogóle nie miała miejsca z racji, że podjął on wszelkie przewidziane prawem środki mające na celu załatwienie wniosku, przez co nie dał on także podstaw do zastosowania środków dyscyplinujących wobec siebie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że prawo do informacji publicznej określa w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji, w tym informacji przetworzonej, której udzielenie zdaniem Sądu pierwszej instancji może być uzależnione - jakkolwiek nie musi - od wykazania istnienia w tym zakresie szczególnego interesu publicznego w rozumieniu ww. przepisu i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wezwanie do wykazania okoliczności wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. było zbędne albowiem niezasadne było zakwalifikowanie informacji objętej wnioskiem jako informacji przetworzonej;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez błędną ich wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że nieudostępnienie informacji objętej wnioskiem z uwagi na niewykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego, co w sprawie - zdaniem Sądu pierwszej instancji - miało nie być wymagane i miało stanowić de facto odmowę udzielenia informacji i jako takie miało wymagać rozstrzygnięcia żądania strony w drodze decyzji, i w konsekwencji błędne uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty organ wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie musi zawsze zostać poprzedzone wykazaniem szczególnie istotnego interesu publicznego. Taka interpretacja pozostawałaby bowiem w sprzeczności z u.d.i.p., która jasno określa konieczność spełnienia tej przesłanki w zakresie dostępu do informacji przetworzonej. Tego rodzaju informacja była zaś przedmiotem żądania Stowarzyszenia, albowiem organ nie dysponował gotowymi danymi w momencie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i musiał je dopiero wytworzyć w oparciu o dokumentację źródłową. Przeciwny pogląd, dopuszczający dostęp do informacji przetworzonej w sposób nieograniczony, mógłby prowadzić do nadużycia prawa do informacji.

W konsekwencji skoro organ nie dysponował jeszcze żądanymi przez stronę informacjami publicznymi przetworzonymi, nie mógł odmówić ich udostępnienia i zobligowany był do zawiadomienia strony zwykłym pismem, że nie znajduje się aktualnie w ich posiadaniu.

Wskazane okoliczności dowodzą zatem, że organ dopełnił wszelkich ciążących na nim powinności związanych z rozpatrzeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Brak więc było podstaw do stwierdzenia jego bezczynności i to jeszcze z rażącym naruszeniem prawa. Nie zaistniały również przesłanki do wymierzenia grzywny.

Z opisanych powodów organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpatrzenie skargi poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wystąpił również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wskazało, że działania organu nie realizowały nałożonych na niego obowiązków z zakresu dostępu do informacji publicznych i pozostawały w sprzeczności z przepisami u.d.i.p. Stąd też koniecznym stało się stwierdzenie jego bezczynności, a orzeczenie wydane w tym przedmiocie było prawidłowe. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności strona wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są ona usprawiedliwione.

Skoro skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach materialnych, jak i procesowych, w pierwszej kolejności należało odnieść się do tych ostatnich i ustalić, czy Sąd Wojewódzki dopuścił się podniesionego przez organ naruszenia. Trafność skargi kasacyjnej w tym zakresie wykluczałaby bowiem możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych podniesionych w niej zarzutów (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13, oraz z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 149 § 1a w zw. z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 u.p.p.s.a. należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie bezczynność organu niewątpliwe wystąpiła i wynikała z niekonsekwentnego oraz pozbawionego ustawowych podstaw działania. Otóż podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, dochodząc do przekonania, że żądane przez wnioskodawcę dane mają charakter przetworzony, winien w pierwszej kolejności wezwać go do wykazania, że za udzieleniem informacji przemawia szczególnie istotny interes publiczny. W razie zaś niewykazania tej okoliczności, czy to wskutek braku odpowiedzi bądź odpowiedzi nieprzekonującej, winien on odmówić udostępnienia danych publicznych w drodze decyzji. W żadnym zaś razie nie jest on uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, czy też do zawiadomienia strony zwykłym pismem, że informacja nie zostanie jej udzielona. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je aprobuje (por. wyroki NSA z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 670/24, z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 148/23, z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 224/22 oraz z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4395/21).

Trafnie przy tym Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organ początkowo wdrożył opisaną procedurę, albowiem w wezwaniu z dnia 5 maja 2023 r. pouczył on stronę, że niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego skutkować będzie wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Ostatecznie jednak zapowiedzianego trybu nie wdrożył, poprzestając jedynie na pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania. Co więcej, mając szansę na zmianę stanowiska na skutek kolejnego wystąpienia Stowarzyszenia, organ podtrzymał swój dotychczasowy i zarazem niezasadny podgląd o braku podstaw do wydania decyzji i prawidłowości załatwienia sprawy. Wobec tego stwierdzenie jego bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie mu grzywny było orzeczeniem koniecznym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również kolejnej, powiązanej z poprzednio omówioną, podstawy kasacyjnej, podnoszącej naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jej przyjęcie oznaczałoby bowiem, że w każdym przypadku, kiedy mielibyśmy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, zachodziłyby przesłanki do zawiadomienia wnioskodawcy o braku żądanych przez niego danych. I to nawet bez potrzeby wzywania go do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Jak bowiem wprost wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji są tylko te podmioty, które znajdują się w ich posiadaniu. Skoro - wedle stanowiska organu - w momencie złożenia wniosku dostępowego podmiot zobowiązany nie dysponowałby gotową informacją przetworzoną, to nie miałby on innej możliwości, jak tyko zawiadomić o tym fakcie wnioskodawcę.

Prowadziłoby to zatem do kuriozalnych sytuacji, ograniczających prawo do informacji bez istnienia ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych. Informacja publiczna przetworzona składa się bowiem z szeregu informacji prostych, które same w sobie powinny zostać udzielone na wniosek osoby zainteresowanej. A jeśli tak, to opracowana na ich podstawie informacja przetworzona również powinna podlegać upublicznieniu. Oczywiście na warunkach ustawowych, a te przewidują konieczność uprzedniego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Wobec tego fakt, że Dyrektor w momencie złożenia przez Stowarzyszenie wniosku dostępowego nie dysponował jeszcze gotową informacją przetworzoną, nie mógł stanowić podstawy do załatwienia sprawy w formie zwykłego pisma. Konieczna w takiej sytuacji była decyzja odmowna, o ile oczywiście zawnioskowana informacja miałaby charakter przetworzony, a strona zainteresowana nie wykazałaby szczególnie istotnego interesu publicznego.

Tej materii dotyczył zaś ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, odwołujący się do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na wstępie należy stwierdzić, że organ błędnie przyjął, jakoby Sąd pierwszej instancji nie respektował konieczności wykazania przez stronę szczególnie istotnego interesu publicznego w odniesieniu do informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Stanowisko takie wynika z treści całego uzasadnienia i nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi normami u.d.i.p. Natomiast w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy trzeba je odczytywać jako podważenie dokonanej przez organ kwalifikacji zawnioskowanych informacji publicznych jako danych podlegających przetworzeniu. Pogląd Sądu Wojewódzkiego jest zaś w tym zakresie trafny zarówno ze względu na przedmiotu wniosku (proste informacje o kosztach publikacji w mediach), jak i brak dostatecznego uzasadnienia stanowiska organu co do ewentualnego procesu przetworzenia. Samo bowiem powołanie się na szereg orzeczeń sądowych nie może zastąpić argumentów przystających do stanu konkretnej sprawy i możliwości konkretnego podmiotu zobowiązanego. Późniejsze próby uzupełnienia tego braku nie mogą zaś znajdować aprobaty. Tym bardziej, że nie zmieniają one błędnego stanowiska organu co do formy załatwienia wniosku.

Bez znaczenia dla sprawy pozostawał wątek skargi kasacyjnej odnoszący się do nadużycia prawa do informacji publicznej, albowiem w niniejszym postępowaniu wskazanego zjawiska nie zaobserwowano.

Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania sądowego, sprowadzających się do zasądzenia od organu na rzecz Stowarzyszenia kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 u.p.p.s.a.