Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi S. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku S. z 27 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie grzywnę w wysokości 7000 (siedem tysięcy) złotych; IV. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie na rzecz S. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z 27 kwietnia 2023 r. S. w W. (dalej jako: Stowarzyszenie, skarżący) wystąpiło do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie o udostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 roku w mediach, poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. w ww. mediach.

Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie (dalej jako: Dyrektor RDLP lub organ) wezwał Stowarzyszenie do wykazania, że udostępnienie objętej wnioskiem informacji publicznej, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia pisma. Organ wyjaśnił, że żądane informacje nie istnieją w kształcie objętym wnioskiem, a podstawowym warunkiem ich wytworzenia jest przeprowadzenie przez Dyrektora RDLP czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje, co z kolei będzie wiązało się z ponadstandardowym nakładem pracy wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego.

W odpowiedzi na to wezwanie, Stowarzyszenie (pismem z 19 maja 2023 r.), stwierdziło, że organ nie wskazał na czym miałoby polegać wytworzenie nowej jakościowo informacji. Ponadto podniosło, że szczególnie istotne dla interesu publicznego jest poznanie rzeczywistych wydatków Lasów Państwowych w związku z informacjami medialnymi, że Lasy Państwowe są zarządzane w sposób polityczny i może dochodzić do wykorzystywania majątku Lasów Państwowych do wspierania procesów politycznych, a ponadto według niektórych doniesień mediów wydatki związane z mediami są w Lasach Państwowych "ukrywane", a dodatkowo mogą być wykorzystywane do wspierania określonych osób, czy też środowisk. Wobec tego Stowarzyszenie podniosło, że uzyskanie informacji pozwoliłoby ewentualnie doniesienie medialne potwierdzić albo je zdementować, na czym powinno zależeć organowi.

Pismem z 2 czerwca 2023 r., Dyrektor RDLP poinformował Stowarzyszenie o pozostawieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania.

W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności uzyskania informacji przetworzonej dla interesu publicznego, a nawet nie podjął się wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w niniejszej sprawie.

Dyrektor RDLP stwierdził, że wnioskodawca usiłował przerzucić ciężar dowodzenia na Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w Lublinie, podczas gdy to wnioskodawca – jako gospodarz wniosku – jest zobowiązany do wykazania zaistnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Zdaniem organu odmawiając wykazania tej przesłanki, wnioskodawca uniemożliwił merytoryczne rozpoznanie wniosku.

Kolejnym pismem z 7 czerwca 2023 r., Stowarzyszenie ponownie wezwało organ do wykonania wniosku z 27 kwietnia 2023 r., organ natomiast pismem z 20 czerwca 2023 r., poinformował o podtrzymaniu swojego dotychczasowego stanowiska.

W skardze do sądu administracyjnego, Stowarzyszenie zaskarżyło bezczynność Dyrektora RDLP w Lublinie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 27 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r. poz. 902 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.), poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach i przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. w ww. mediach;

2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach i przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. w ww. mediach;

3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że informacja wnioskowana przez skarżącego o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach i przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. w ww. mediach jest informacją przetworzoną, a skarżący powinien był wykazać, że informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego;

4. art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), poprzez jego zastosowanie i pozostawienie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji bez rozpoznania, podczas gdy ewentualny brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie może być traktowane jako brak formalny i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania, podczas gdy u.d.i.p. nie przewiduje możliwości pozostawienia wniosku o udostępnienie informacji bez rozpoznania.

Mając na uwadze powyższe, skarżący podmiot wniósł o: zobowiązanie Dyrektora RDLP do rozpoznania wniosku z 27 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; rozpoznanie skargi w trybie art. 21 u.d.i.p., wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.) oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona. W ocenie sądu dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie dopuścił się bezczynności w sprawie skierowanego do tego organu wniosku z 27 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności oraz czy wniosek dotyczy danych lub dokumentów mających charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku był podmiot co do zasady zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W myśl art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672 z późn. zm.), Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Z kolei w art. 32 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wymieniono jednostki organizacyjne wchodzące w skład Lasów Państwowych, do których należą m.in. regionalne dyrekcje Lasów Państwowych. Natomiast, zgodnie z art. 34 pkt 1 ww. ustawy do kompetencji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych należy w szczególności reprezentacja Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. W świetle przytoczonych przepisów nie ulega zatem wątpliwości, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Dyrektor RDLP, jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W związku z powyższym w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 17 ust.1 u.d.i.p., zgodnie z którym do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Nie jest również sporne, że informacje objęte wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia mają charakter informacji publicznej. Stowarzyszenie zwróciło się bowiem z wnioskiem o udostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach, poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma (radia,telewizji) i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. w tych mediach.

Zasadniczy spór prawny między stronami dotyczy natomiast tego, czy Dyrektor RDLP miał podstawę do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, a to wobec okoliczności braku wskazania przez Stowarzyszenie w jakim zakresie żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Biorąc pod uwagę tak zarysowaną istotę sporu pomiędzy stronami postępowania, wyjaśnić należy, że problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Prawo do informacji publicznej określa w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, której udzielenie może być uzależnione - jakkolwiek nie musi - od wykazania istnienia w tym zakresie szczególnego interesu publicznego w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dopuszczalność żądania wykazania takiego interesu wymaga jednak uprzedniego ustalenia, że żądanie wnioskodawcy obejmuje informację przetworzoną.

W niniejszej sprawie Dyrektor RDLP wadliwie przyjął, że objęta wnioskiem informacja ma charakter informacji przetworzonej. W ocenie sądu niezasadne bowiem było uznanie za informację przetworzoną zbioru informacji prostych o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 roku w mediach. Zbiór ten, określony jako zestawienia, zawierać miał jedynie dwie kategorie informacji - tytuł czasopisma (nazwa radia bądź telewizji) i zbiorcze kwoty brutto, na które opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w tych mediach. Ustalenie tych danych zarówno nie wiązało się z podjęciem szczególnie skomplikowanej pracy, jak i nie prowadziło do wytworzenia nowej informacji. Załatwienie tego wniosku nie wymagało również analizy dokumentów, gdyż wystarczające w tym zakresie było wyszukanie w dokumentacji księgowej bądź ogólnej odpowiednich dokumentów księgowych (np. faktury) lub ogólnych (np. umowy) i ich zestawienie w jednym dokumencie, powiązane z zsumowaniem wydatków za rok 2022.

Zakwalifikowanie omawianej informacji publicznej do kategorii informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla konkretnego podmiotu - w drodze wskazanych wyżej czynności - w sposób oczywisty stanowiło naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Co więcej, organ nie podjął nawet próby uzasadnienia swojego stanowiska co do kwalifikacji tych danych do kategorii informacji przetworzonej. W wezwaniu do skarżącego do wykazania szczególnej istotności interesu publicznego, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ jedynie lakonicznie oznajmił, że żądana informacja ma walor informacji przetworzonej. Dyrektor RDLP nie uzasadnił w żaden sposób swojego stanowiska, nie przedstawił jakichkolwiek działań, które miałyby charakter twórczy i stanowiłyby o konieczności przetworzenia omawianych danych na potrzeby wniosku skarżącego, a przy tym oparł swoje stanowisko wyłącznie na gołosłownym twierdzeniu, że realizacja wniosku będzie wiązała się z ponadstandardowym nakładem pracy. Mając na uwadze zakres żądanej informacji w niniejszej sprawie, wykazanie przez organ, że niezbędne jest przetworzenie informacji publicznej w celu realizacji żądania wnioskodawcy, powinno łączyć się z podaniem zakresu niezbędnych dla tego procesu czynności, które zakłócają normalne funkcjonowanie podmiotu, będącego w posiadaniu tych informacji. Chodzi o podanie takich danych jak: czas niezbędny do zebrania danych, liczbę pracowników zaangażowanych w proces przetworzenia w relacji do dostępnych zasobów kadrowych, ewentualną konieczność skorzystania ze specjalistycznego sprzętu, który nie pozostaje w dyspozycji udostępniającego czy też konkretnej ilości dokumentów podlegających analizie i konieczność pozyskania dokumentów ze zbiorów znajdujących w różnych komórkach organizacyjnych oraz każdą inną okoliczność, potwierdzającą wymóg ponadstandardowego zaangażowania w przygotowanie wnioskowanych do udostępnienia informacji.

W niniejszej sprawie postępowanie organu, który wadliwie przyjął, że wnioskowana o udostępnienie informacja to informacja przetworzona, miało cechy działań pozornych, bowiem organ arbitralnie uznał swoją rację, nie podejmując próby przedstawienia jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia swojego stanowiska. Tym samym organ naruszył jedno z podstawowych praw człowieka, wynikające z art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Podkreślić dodatkowo należy, że skarżące stowarzyszenie pismem z 19 maja 2023 r. ustosunkowało się do wezwania organu z 5 maja 2023 r. o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. Podniesiona argumentacja wskazywała, że żądana informacja co do zasady nie ma charakteru informacji przetworzonej, a poza tym jest ona szczególnie istotna z punktu widzenia interesu publicznego, gdyż uzyskania tej informacji umożliwi poinformowanie opinii publicznej o funkcjonowaniu Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych.

W związku z powyższym, niezależnie od uznania przez sąd, że żądana informacja publiczna nie ma cech informacji przetworzonej, odwołanie się skarżącego do szczególnie istotnego interesu publicznego było trafne i nie pozostawiało żadnych wątpliwości. Z powyższych względów uznać należało, że czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania przez organ została dokonana z naruszeniem art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nieudostępnienie informacji z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego, co w sprawie w rzeczywistości nie było wymagane, stanowi de facto formę odmowę udzielenia informacji i jako takie wymagało rozstrzygnięcia żądania strony w drodze decyzji. Zasadne jest zatem stanowisko skarżącego stowarzyszenia, że postępowanie prowadzone przez organ w niniejszej sprawie nie odpowiada prawu. Dyrektor RDLP nie dopełnił wymogów wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pomimo, że wezwał stronę do wykazania okoliczności wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - co oczywiście w niniejszej sprawie było zbędne - a następnie bezpodstawnie uznał, stowarzyszenie nie wykazało szczególnego interesu publicznego, to ponadto ograniczył się do sporządzenia pismo informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, którym zakończył postępowanie.

W związku z powyższym stwierdzić należało, że Dyrektor RDLP pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z 27 kwietnia 2023 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rozpatrując wniosek skarżącego, Dyrektor RDLP zobowiązany będzie do zastosowania oceny prawnej wyrażonej powyżej i uzna, że żądanie strony nie dotyczy informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Uwzględniając skargę na bezczynność organu, sąd ma obowiązek na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Przyjmuje się także w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce m.in. w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, CBOSA).

Kierując się tymi wskazaniami, sąd wziął pod uwagę, że po udzieleniu przez stowarzyszenie odpowiedzi na wezwanie organu (pismem z 19 maja 2023 r.), Dyrektor RDLP nie podjął prawem przewidzianych czynności w sprawie, a jedynie doręczył skarżącemu pismo o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Organ postąpił tak, pomimo uprzedniego pouczenia (w wezwaniu z 5 maja 2023 r.), że niewykazanie zaistnienia ustawowej przesłanki w postaci szczególnie istotnego interesu publicznego spowoduje wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji. Do dnia rozpatrzenia skargi, organ nie załatwiał więc wniosku strony w żaden przewidziany ustawowo sposób, jakkolwiek organ dysponował wiedzą o konieczności takiego rozstrzygnięcia, a to w przekonaniu sądu świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustalając wysokość grzywny sąd miął na względzie opisaną wyżej rangę uchybienia organu, biorąc przy tym pod uwagę wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego oraz proporcjonalność grzywna w odniesieniu do skutków naruszenia prawa, a więc pozbawienia opinii publicznej możliwości pozyskania danych o wydatkach ponoszonych ze środków publicznych na cele niezwiązane bezpośrednio z zadaniami organu. Mając na uwadze powyższe okoliczności, sąd uznał, że grzywna w wysokości odpowiadającej około wartości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2022 r., a więc mieszcząca się w granicach z art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a., będzie adekwatna do skali stwierdzonego naruszenia prawa, a przy tym wystarczająca dla osiągnięcia celu dyscyplinującego, represyjnego i prewencyjnego.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. - na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).