Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 90/21 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 90/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...], zobowiązał Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. [...] do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z dnia 26 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił skargę w pozostałej części (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt IV). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Fundacja [...] w dniu 26 kwietnia 2021 r. wysłała do Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. [...] (dalej: Spółka) wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący udostępnienia umowy zawartej z firmą A., w której zawarto zapis uniemożliwiający Spółce zatrudnianie pracowników pracujących u podwykonawcy.

W odpowiedzi z dnia 10 maja 2021 r., przesłanej e-mailem, Spółka wskazała na konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego i wezwała Fundację do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W dniu 14 maja 2021 r. Fundacja uzupełniła braki formalne, przesyłając za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek podpisany elektronicznie. Mimo to, Spółka nie podjęła żadnych czynności.

W dniu 15 lipca 2021 r. Fundacja wezwała Spółkę do wydania decyzji, a następnie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 26 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu potwierdziła, że Fundacja złożyła wniosek o udostępnienie informacji, jak również, że Spółka nie rozpoznała wniosku. Potwierdziła także, że Fundacja przesłała pocztą elektroniczną podpisany elektronicznie wniosek. Pomimo tego nie pozostaje w bezczynności, bowiem w sytuacji, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji ma wydać decyzję, konieczne jest złożenie własnoręcznego podpisu na wniosku. W ocenie Spółki, żądanie przesłane e-mailem w dniu 14 maja 2021 r. zostało wprawdzie podpisane podpisem zaufanym, ale nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji, nie obliguje Spółki do wydania decyzji w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Spółka wskazała, że nie jest podmiotem objętym zakresem podmiotowym ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 670 ze zm.), a tym samym do udostępniania elektronicznej skrzynki podawczej w rozumieniu tej ustawy. W tej, sytuacji wniosek Fundacji został, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z dnia 10 maja 2021 r., pozostawiony bez rozpoznania, co nie może być utożsamiane z bezczynnością organu.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a."), uznał skargę za zasadną.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że okoliczność, że Spółka była zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącej jest niesporna między stronami. Niesporne między stronami jest również to, że wniosek Fundacji dotyczył informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) odnosił się bowiem do kwestii współpracy Spółki z podmiotem zewnętrznym w zakresie realizacji zadań publicznych oraz wydatkowania na te cele środków publicznych.

Istota sporu sprowadza się do kwestii formalnoprawnych. Wychodząc z założenia, że w sprawie konieczne jest wydanie decyzji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, Spółka wezwała Fundację do podpisania wniosku (przesłanego pierwotnie pocztą elektroniczną), a następnie – uznając, że brak formalny wniosku nie został usunięty, pozostawiła wniosek Fundacji bez rozpoznania.

W ocenie WSA w Lublinie, argumentacja Spółki jest błędna, a jej przyjęcie skutkowało bezczynnością w rozpoznaniu wniosku Fundacji. Istota problemu wynika bowiem z faktu, że u.d.i.p. pod względem formy załatwienia wniosku wprowadza dwa zupełnie różne tryby postępowania. Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania – informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej (ustawa reguluje formę wniosku, terminy do jego załatwienia i opłaty). Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek złożony w każdej, nawet niesformalizowanej formie. Jeżeli jednak istnieją podstawy do odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania, konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej, do której będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ze wszystkimi tego konsekwencjami, włącznie z obowiązkiem zachowania odpowiedniej formy pism procesowych kierowanych do organu, w tym w odniesieniu do opatrzenia wniosku podpisem w przewidzianej prawem formie.

Niesporne między stronami jest to, że Spółka wezwała Fundację do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie, a Fundacja odpowiedziała na to wezwanie, przesyłając pocztą elektroniczną wniosek opatrzony podpisem zaufanym.

W stanie prawnym obowiązującym w sprawie podania mogły być wnoszone m.in. za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 63 § 1 k.p.a.). Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a.).

Spółka opiera swoje stanowisko uzasadniające pozostawienie wniosku bez rozpoznania na argumencie, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania elektronicznej skrzynki podawczej, gdyż nie jest objęta zakresem podmiotowym ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Spółka ma rację w tym zakresie, pomija jednak treść art. 17 ust. 1 u.d.i.p., z którego wynika, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że do podmiotów tego rodzaju jak Spółka przepisy k.p.a. w sprawach decyzji z zakresu dostępu do informacji publicznej muszą być stosowane z niezbędnymi modyfikacjami, uwzględniającymi szczególny status tych podmiotów, nie będących organami administracji publicznej w klasycznym rozumieniu. Odpowiednie stosowanie tych przepisów wymaga uwzględnienia faktu, że Spółka nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej, bo nie ma takiego obowiązku prawnego. Nie zmienia to jednak faktu, że przepisy k.p.a. traktują jako równoważne dokumenty składane w formie papierowej oraz dokumenty elektroniczne, a podpis zaufany jest równoważny podpisowi własnoręcznemu, złożonemu na dokumencie papierowym. W tej sytuacji, wobec odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., należy uznać, że Fundacja skutecznie usunęła brak formalny wniosku, przesyłając wniosek opatrzony podpisem zaufanym na adres poczty elektronicznej, z którego przesłano wezwanie do usunięcia braków. Spółka nie miała żadnych podstaw do poddawania w wątpliwość prawidłowości podpisu, jakim opatrzony był wniosek złożony w formie dokumentu elektronicznego. Usunięcie w wyznaczonym terminie braku formalnego wniosku obligowało Spółkę do jego załatwienia, zgodnie z zasadą odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. (art. 16 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), o ile Spółka uznawała za zasadne wydanie decyzji albo poprzez udostępnienie żądanej informacji. Pozostawienie wniosku Fundacji bez rozpoznania było błędne i doprowadziło do sytuacji, w której wniosek nie został rozpoznany, co oznacza, że Spółka pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Fundacji.

WSA w Lublinie, stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, ponieważ zwłoka Spółki w prawidłowym załatwieniu sprawy nie wynikała z lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p. i dążenia do ograniczenia prawa do strony do dostępu do informacji, lecz z błędnej interpretacji obowiązujących przepisów, których wykładnia i stosowanie nie są jednoznaczne. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że zachowanie organu miało charakter rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu Spółki, Sąd oddalił skargę w zakresie odnoszącym się do żądania przyznania Fundacji sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny.

W dniu 8 grudnia 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 63 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż złożenie podania, tj. wniosku o udostępnienie informacji publicznej wszczynającego postępowanie, w którym ma dojść do wydania aktu administracyjnego, za pośrednictwem skrzynki elektronicznej (e-mail) niebędącej skrzynką podawczą w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, stanowi skuteczne wniesienie podania obligujące Spółkę do jego rozpatrzenia, a w konsekwencji do wydania decyzji albo udostępnienia żądanej informacji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając stasowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednolicie wskazywał, iż postępowanie w sprawach udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany oraz szybki, co wynika z celu ustawy oraz jej regulacji zawartej w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. stanowiącym, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyroki NSA z: 14 września 2012 r.; I OSK 1013/12; 23 października 2018 r., I OSK 2463/18 i 24 maja 2023 r., III OSK 4146/21).

Należy również wskazać, że, jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2026/13, "konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli". Tak więc w sytuacji, w której istnieje pewna wątpliwość co do treści wniosku lub sposobu działania wnioskodawcy - przepisy u.d.i.p. należy interpretować w taki sposób, aby po pierwsze, otrzymał on żądane dane lub aby po drugie, mógł on skorzystać z ochrony prawnej np. poprzez prawo do wniesienia odwołania od decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę zarzut skargi kasacyjnej dotyczący sposobu doręczenia organowi podpisanego podpisem elektronicznym wniosku o udostępnienie informacji publicznej - należy uznać za nieuprawniony.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. "podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania". Jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, Spółka nie jest zobowiązana na podstawie przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej. Jednakże wskazać należy, że na stronie internetowej Spółki nie jest podany adres do doręczeń elektronicznych, a jedynie ogólny adres do doręczeń [...]. Natomiast podkreślenia wymaga, że adres, na który Fundacja przesłała podpisany podpisem elektronicznym wniosek z dnia 26 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. [...], był adresem osoby pełniącej funkcję Dyrektora Biura Zarządu i Promocji Spółki, z którego to adresu Fundacja otrzymała wezwanie do uzupełnia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie. Samo zaś wezwanie nie było sformułowane w sposób, który jednoznacznie wskazywałby na formę w jakiej wnioskodawca powinien uzupełnić wniosek. Sam wniosek został podpisany podpisem zaufanym – co, stosownie do art. 20ae ust. 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - jest równoważne pod względem skutków prawnych dokumentowi opatrzonemu podpisem własnoręcznym. Tak więc Fundacja przesyłając na adres mailowy [...] wniosek podpisany podpisem zaufanym, działała w dobrej wierze w stosunku do organu odsyłając żądane pismo na adres, z którego dostała wezwanie do uzupełnienia wniosku i w formie, która ze względu na charakter dotychczasowej korespondencji z organem - wskazywałaby, że jest ona odpowiednia. W tym zakresie nie można postawić Fundacji zarzutu, że jej postępowanie było niewłaściwe, tym bardziej, że działała ona w zaufaniu do organu, ponieważ, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie przesłała uzupełnionego wniosku na przypadkowy adres mailowy Spółki, ale na adres osoby, od której otrzymała wezwanie.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.