Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 94/22 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji oddala skargę kasacyjną.

I.

T. S.A. w W. (dalej też jako skarżąca) zakwestionowała bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w prowadzeniu postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji określającej warunki dostępu do nieruchomości gruntowej i budynków. Strona zarzuciła Prezesowi UKE naruszenie art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777 ze zm. - dalej jak ustawa o wspieraniu rozwoju sieci) poprzez nie wydanie decyzji w przewidzianym, ustawowym terminie 60 dni. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie. Równocześnie Skarżąca zażądała stwierdzenia, że przedmiotowa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

II.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie.

Wskazał na skomplikowany stan faktyczny i prawny sprawy, które stały na przeszkodzie terminowemu jej załatwieniu. W przedmiotowym postępowaniu ustalono, że budynki są wyposażone w instalacje telekomunikacyjne jednakże z uwagi na fakt, że infrastruktura telekomunikacyjna N. S.A. (dalej jako udostępniająca) została przekazana na podstawie umowy o współpracy przez właściciela nieruchomości i posadowionych na niej budynków należało ustalić, czy przedmiotowa umowa stanowiła o wyłącznym korzystaniu z infrastruktury przez udostępniającego, a tym samym czy jest on właściwym podmiotem, od którego można wyegzekwować obowiązek dostępu do nieruchomości i budynków. Sprawa ma więc precedensowy charakter i wymaga pogłębionej analizy.

Prezes UKE wskazał także, że proceduje kolejny wniosek skarżącej, w którym domaga się ona ustalenia warunków dostępu do nieruchomości i posadowionych na niej budynków od ich właściciela. Stan sprawy jest tym bardziej skomplikowany, że wydanie decyzji w tej sprawie będzie odnosiło skutek prawny również na prowadzone równolegle postępowanie z udziałem właściciela nieruchomości i budynków. Szybkiemu załatwieniu sprawy nie sprzyjał również fakt, że udostępniająca nie odpowiadała na wezwania Prezesa UKE i dopiero wskutek ponownego wezwania przedstawił treść umowy zawartej z właścicielem nieruchomości i budynków. W odpowiedzi na powtórne wezwanie Prezesa UKE, udostępniający nie przesłał umowy zawartej z właścicielem nieruchomości i budynków w wersji jawnej, lecz w wersji z zakreślonymi niektórymi postanowieniami umownymi. To samo miało miejsce ze strony właściciela nieruchomości i budynków w innej sprawie. W wyniku analizy okrojonej umowy Prezes UKE stwierdził konieczność skierowania kolejnego wezwania do udostępniającej w celu uzyskania umowy ze wszystkimi jej postanowieniami, co jest konieczne w celu ustalenia, czy udostępniająca włada całością infrastruktury telekomunikacyjnej w budynkach i jest uprawniona do udostępnienia całości instalacji telekomunikacyjnej światłowodowej skarżącej.

Obecnie organ oczekuje więc na odpowiedź udostępniającej na wezwanie z 8 sierpnia 2022 r. Na skomplikowany charakter sprawy składała się również okoliczność, że udostępniający twierdzi, iż skarżąca może mieć zapewniony dostęp do nieruchomości i budynków na podstawie umowy ramowej łączącej udostępniającą ze skarżącą. Stan sprawy wymaga więc także analizy prawnej przedmiotowej umowy ramowej.

III.

Wyrokiem z 9 grudnia 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 94/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie:

1. zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania decyzji w terminie 90 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi;

2. stwierdził, że doszło do bezczynności organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. orzekł o kosztach postępowania.

Odnosząc się do meritum WSA zauważył, że Prezesa UKE obowiązywał termin 60 dni przewidziany w art. 22 ustawy o wspieraniu rozwoju sieci.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji jest postępowaniem, w którym Prezes UKE musi ustalić wiele faktów, m.in. odnośnie do samej nieruchomości - kwestie własności, warunków technicznych samego budynku, jak i znajdującej się/bądź braku w danym budynku infrastruktury technicznej oraz jej parametrów, przy jednoczesnym zapewnieniu niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych warunków takiego dostępu. Postępowanie w tego typu sprawach bez wątpienia wymaga ustalenia wielu kwestii techniczno-pranych w oparciu nie tylko o dane pochodzące od strony wnioskującej o wydanie decyzji, ale także w oparciu o stanowiska innych stron/podmiotów udostępniających budynek, czy instalacje telekomunikacyjną. Postępowanie wyjaśniające w ramach takiego postępowania może być zatem szczególnie skomplikowane, czyniąc niemożliwym dochowanie ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Z tego względu już sam ustawodawca przewidział, że takie sprawy będą podlegać odrębnemu reżimowi czasowemu niż przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego. Prezes UKE na wydanie decyzji ma 60 dni od dnia złożenia wniosku.

Prezes UKE bezspornie wskazanego terminu nie dotrzymał, dopuszczając się tym samym zarzucanej bezczynności.

Skarżąca wniosek złożyła 9 listopada 2021 r. Prezes UKE 26 listopada 2021 r. zawiadomił o wszczęciu niniejszego postępowania wzywając udostępniającą do podania określonych w terminie 14 dni wyszczególnionych informacji, na które to pismo nie wpłynęła odpowiedź.

Kolejne czynności Prezes UKE podjął dopiero 10 stycznia 2022 r. kiedy wydał postanowienie o przedłużeniu toczącego się postępowania o 150 dni ze względu na konieczność dochowania przewidzianych prawem procedur. Pismem z 11 stycznia 2022 r. skierowano ponowne wezwanie do udostępniającej i 26 stycznia 2022 r. wpłynęła odpowiedź. Ponadto z akt sprawy wynika, że w okresie od lutego do maja 2022 r. w sprawie toczyło się postępowanie dotyczące ograniczenia prawa do wglądu do materiału dowodowego.

W dniu 13 czerwca 2022 r. Prezes UKE wydał postanowienie o przedłużeniu postępowania o 90 dni co było niezbędne ze względu na m.in. czas potrzebny na przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego.

Pismem z dnia 15 czerwca 2022 r. Prezes UKE wezwał zaś skarżącą do sprecyzowania zakresu żądania, a 17 czerwca 2022 r. wezwał udostępniającą do złożenia kolejnych wyjaśnień na temat instalacji telekomunikacyjnej w budynkach objętych wnioskiem.

Skoro wniosek skarżącej pochodził z 9 listopada 2021 r., to Prezes UKE winien był sprawę rozpoznać do 9 stycznia 2022 r., ewentualnie do dnia 26 stycznia 2022 r. licząc od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Jeżeli jednak w owym terminie sprawa nie mogła zostać zakończona wydaniem decyzji organ obowiązany był, w oparciu o art. 36 k.p.a., wydać stosowne postanowienie, poinformować strony o powodach i przyczynach opóźnienia, wyznaczając przy tym nowy termin. Postanowienia takie wprawdzie organ wydał - odpowiednio 10 stycznia 2022 r. i 13 czerwca 2022 r. jednakże za drugim razem uczynił to już po upływie terminu, w których sprawa winna była zostać zakończona czyli po dniu 11 czerwca 2022 r.

Z przebiegu postępowania wynika zatem, że wniosek do chwili obecnej nie został rozpoznany. Postępowanie w niniejszej sprawie trwa zatem już ponad 8 miesięcy licząc od dnia wniesienia skargi (lipiec 2022 r.), przy założeniu ustawodawcy, że winno być zakończone w terminie 60 dni liczonym od 9 listopada 2020 r. WSA podzielił stanowisko Prezesa UKE, że postępowania w tego typu sprawach są skomplikowane, gdyż wymagają ustalenia wielu stanowisk i danych. Utrudnione mogą być/są tym bardziej, jeżeli informacje są rozbieżne. Nie można jednak pominąć, że w czasie tego postępowania organ wydał tylko dwa postanowienia w trybie art. 36 k.p.a. i terminy te nie zostały dotrzymane.

To co nadto wymaga zdaniem WSA podkreślenia, to fakt, że organ przedłużając postępowanie o 150 dni i następnie o 90 dni, których także nie dotrzymał, powoływał się na szczególnie skomplikowany charakter sprawy. Jednakże zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Tymczasem z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że organ tej zasady nie zrealizował w praktyce. W szczególności w okresie od lutego do maja 2022 r. a zatem przez okres 4 miesięcy był zaabsorbowany toczącym się postępowaniem dotyczącym tajemnicy przedsiębiorstwa oraz ograniczenia prawa do wglądu do materiału dowodowego, co wynika z postanowień organu z 22 lutego 2022 r. i 4 kwietnia 2022 r.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że Prezes UKE prowadząc niniejsze postępowanie dopuścił się bezczynności bowiem nie wydał decyzji w ustawowym terminie 60 dni, a także w dodatkowych terminach zakreślonych przez siebie w postanowieniu z 10 stycznia 2022 r. i 13 czerwca 2022 r.

W ocenie WSA w badanym przypadku bezczynność Prezesa UKE nie nosi znamion kwalifikowanej, mającej cechy rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek organ nie załatwił sprawy w terminie, to podejmowane przez niego czynności były racjonalne i zmierzały do wyjaśnienia konkretnych, związanych ze sprawą kwestii, wątpliwości. Z akt sprawy wynika, że Prezes UKE podejmował realne i zasadne działania, co prawda z przerwami, a zatem z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., jednakże zmierzały one do merytorycznego zakończenia sprawy. W tego rodzaju sprawach, przy ocenie tempa działań organu, nie można tracić z pola widzenia tego, że postępowanie w sprawie warunków dostępu jest skomplikowane. Zgodnie z wolą ustawodawcy tego rodzaju sprawy, w pierwszym rzędzie, są rozstrzygane bez udziału Prezesa UKE, tj. w drodze umowy (art. 17 i art. 18 ustawy o wspieraniu rozwoju sieci). Dopiero brak zawarcia takiej umowy/podjęcia negocjacji daje możliwość wystąpienia z wnioskiem do Prezesa UKE. To może rodzić przypuszczenie, że jeżeli sprawa trafiła do organu, to w istocie nie było woli stron do rozwiązania kwestii dostępu w sposób "polubowny". Tym samym postępowanie w sprawie dostępu jest postępowaniem wymagającym od Prezesa UKE ustalenia stanowisk stron niekoniecznie widzących możliwości jednoznacznego załatwienia sprawy, co przełożyć się z kolei może na długość jego trwania. Dlatego też WSA na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, która nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa i zobowiązał organ do wydania decyzji.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes UKE, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nie spełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, tj. zaniechanie zwięzłego i rzetelnego przedstawienia stanu sprawy, w szczególności zaniechanie wskazania, które okresy nie powinny zostać wliczone do terminu załatwienia sprawy, a także zaniechanie dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku - przez co wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

b) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności Prezesa UKE w prowadzeniu niniejszego postępowania w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw oraz zobowiązanie Prezesa UKE do wydania decyzji w terminie 90 od dni od otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy w sytuacji, gdy Prezes UKE nie był bezczynny, sprawa jest szczególnie zawiła, a strony nie udzielały w terminie jednoznacznych i wyczerpujących odpowiedzi na wezwania Prezesa UKE;

c) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez zaniechanie przyjęcia, że w sprawie zachodzi sytuacja, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji musi być poprzedzone obligatoryjnym postępowaniem konsultacyjnym, które trwa co najmniej 30 dni i nie może być wliczone do terminu załatwienia sprawy,

d) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. i art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1648), zwanej dalej "Prawem telekomunikacyjnym", poprzez uwzględnienie w terminie załatwienia sprawy, terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania pism, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu,

- które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby nie miały miejsca, WSA nie uwzględniłby skargi T. S.A.

2. naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 884), zwana dalej "uwruist", w zw. z art. 35 § 3 i 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niezałatwienie sprawy w terminie podstawowym, tj. 60 dni od dnia wszczęcia postępowania, oznacza bezczynność w prowadzeniu postępowania, nawet gdy istnieją okresy niewliczane z mocy prawa do terminu załatwienia sprawy takie, jak okresy oczekiwania na odpowiedź stron, zawieszenie terminów z mocy prawa, konieczność przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego trwającego co najmniej 30 dni, a Prezes UKE podjął w sprawie wiele czynności niezbędnych dla jej rozstrzygnięcia.

Prezes UKE wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o orzeczenie o kosztach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VI.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów nr 1.b i 1.c należy wskazać, że powołany w ich ramach art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. (powielone także w zarzucie nr 1.d), określają sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi na bezczynność. W związku z tym zauważyć trzeba, że w orzecznictwie wskazuje się, że wymienione przepisy mają charakter blankietowy (wynikowy) i nie zobowiązują sądu do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Zawierają bowiem normę kompetencyjną, którą sąd powinien się kierować, jednakże dopiero wówczas, gdy ustali, że doszło w danej sprawie do bezczynności/przewlekłości postępowania administracyjnego, czyli naruszenia prawa. Wskazane przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Ich naruszenie zawsze musi bowiem stanowić następstwo uchybienia innym przepisom prawa, które należy wyraźnie wskazać w zarzutach skargi kasacyjnej i które precyzują termin załatwienia sprawy (podobnie wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1448/19).

Jakkolwiek więc zarzuty nr 1.b i 1.c nie poddają się, same w sobie, weryfikacji (patrz zasada związania zarzutami skargi kasacyjnej), to jednak uwzględniając sens uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę przy ich rozpatrywaniu także zarzuty nr 1.d i nr 2 i w związku z ich treścią zbadał podnoszone uchybienia, kierując się kontekstem całokształtu twierdzeń Prezesa UKE wyrażonym w skardze kasacyjnej.

Poza naruszeniem wymienionych już wyżej przepisów p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie wskazuje także na naruszenia art. 35 § 3 i 5 k.p.a. oraz 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju sieci i art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

Mając to na względzie i odnosząc się merytorycznie do istoty podniesionych uchybień należy przypomnieć, że co do zasady pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w przepisach k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, a także jako jej niezałatwienie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Jest to więc stan obiektywny, choć wywołany może zostać czynnikami natury zarówno obiektywnej jak i subiektywnej. Nie ma zatem znaczenia dla ustalenia stanu bezczynności to, z jakich powodów akt administracyjny (decyzja), która miała zakończyć postępowanie, nie został wydany, ale to że nie został on wydany w terminie. Kwestia powodów z uwagi na które organ dopuszcza się bezczynności, ma zaś wpływ na ocenę jej stopnia, co przekłada się na stosowanie innych środków ustawowych takich jak grzywna, świadczenie pieniężne, czy stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Podsumowując zatem ten etap rozważań, co do zasady, organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zakreślonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. czy też w terminie określonym w przepisach prawa regulujących daną materię.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne polegało na ustaleniu warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji. Nikt przy tym nie neguje twierdzeń organu, że sprawa ta nie jest - mówiąc w pewnym uproszczeniu - sprawą z kategorii szybkich i standardowych, gdyż już na pierwszy rzut oka widać, że między uczestnikami nie zachodzi wola współpracy przy jej załatwieniu. Nie zmienia to jednak obowiązków organu, który winien ją załatwić, co do zasady, w terminie 60 dni, dyscyplinując uczestników postępowania.

Poza sporem pozostaje to, że w myśl art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju sieci, Prezes UKE wydaje decyzję w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie, biorąc pod uwagę w szczególności konieczność zapewnienia niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych warunków dostępu.

Z art. 30 wskazanej ustawy wynikają również zasady zapewnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu dostępu do nieruchomości, którą w głównej mierze powinna zapewniać umowa zawarta między przedsiębiorcą telekomunikacyjnym a odpowiednio właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, właścicielem kabla telekomunikacyjnego, instalacji telekomunikacyjnej budynku lub przyłącza telekomunikacyjnego.

Z kolei w myśl art. 23 ustawy o wspieraniu rozwoju sieci, do decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej stosuje się odpowiednio przepisy działu I rozdziału 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, regulującego "Postępowanie konsultacyjne".

Według art. 15 Prawa telekomunikacyjnego - zawartego w dziale I rozdziale 3 tej ustawy - Prezes UKE przed podjęciem rozstrzygnięcia m.in. w sprawach wskazanych w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - przeprowadza postępowanie konsultacyjne, umożliwiając zainteresowanym podmiotom wyrażenie na piśmie w określonym terminie stanowiska do projektu rozstrzygnięcia. Postępowanie konsultacyjne - według art. 16 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego - trwa 30 dni od dnia ogłoszenia rozpoczęcia tego postępowania, o ile Prezes UKE nie ustali dłuższego terminu.

Uwzględniając powyższe przepisy zwrócić należy uwagę, że skoro ustawodawca, będąc świadomy specyfiki postępowania w przedmiocie ustalania warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, przewidującego m.in. przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego - wskazuje w ustawie o wspieraniu rozwoju sieci, termin 60 dni na wydanie decyzji od dnia złożenia wniosku w tym zakresie, to znaczy, że wskazana specyfika przedmiotowego postępowania została przy określaniu wiążącego dla organu ustawowego terminu uwzględniona i w tym terminie organ winien też uwzględnić owo postępowanie konsultacyjne.

Niezasadne są więc twierdzenia skargi kasacyjnej, jakoby WSA nie uwzględnił ciążących na organie obowiązków przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego. W konsekwencji chybiony jest też zarzut, że z naruszeniem art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju sieci przyjęto, że niezałatwienie sprawy w terminie podstawowym - 60 dni od wszczęcia postępowania - oznacza bezczynność organu. WSA stanowiska takiego nie wyraził, ani też nie stwierdził, że okres konsultacji nie wpływa na bieg terminu.

Kontynuując rozważania należy zauważyć, że nie ma też sporu co do tego, że okoliczności konkretnej sprawy mogą usprawiedliwiać jej niezałatwienie w określonym ustawą terminie i mogą stanowić podstawę zwłoki, niezależną od organu, która uzasadnia wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. W tym celu ustawodawca ustanowił w art. 36 k.p.a. ciążący na organie obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Konsekwencją prawidłowego zawiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy jest zaś brak bezczynności organu, jednakże samo zawiadomienie musi być terminowe.

W rozpoznawanej sprawie WSA szczegółowo opisał czynności podjęte przez organ po wpłynięciu wniosku o wydanie decyzji, słusznie zwracając uwagę na trudności organu w prowadzeniu sprawy ale także na fakt przekroczenia stosunkowo długich terminów zakreślonych przecież przez sam organ.

WSA stwierdził zatem stan bezczynności wskazując, że organ wydał wprawdzie dwa postanowienia w trybie art. 36 k.p.a., tj. z 10 stycznia 2022 r. i 13 czerwca 2022 r. precyzując w nich, że sprawa zostanie rozpatrzona odpowiednio w terminie 150 i 90 dni, jednakże w ostatnim przypadku przekroczył ustalony wcześniej termin załatwienia sprawy. Zaznaczyć wypada jedynie, że wyznaczając nowy termin zakończenia postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a. organ musi to uczynić konkretnie, poprzez wskazanie określonej cezury czasowej np. "do dnia" albo "w ciągu ... dni". Niemniej jednak zmiana terminu na nowy (wydanie postanowienia w tym zakresie) nie może nastąpić po upływie pierwotnego terminu lub terminu poprzednio wyznaczonego.

Nie mają zatem znaczenia w niniejszej sprawie zarzuty strony skarżącej kasacyjnie, dotyczące braku odliczenia od trwających terminów, przerw spowodowanych przyczynami niezależnymi od organu. Po pierwsze, strona w skardze kasacyjnej nie przedstawia jakiegokolwiek wyliczenia w tym względzie. Po drugie, nie ma ono znaczenia z uwagi na przekroczenie terminu wyznaczonego wcześniej przez sam organ i brak powiadomienia o nowym.

Jak wynika z art. 35 ust. 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Z treści tego przepisu można zatem wyprowadzić wniosek, że terminy załatwienia spraw powinny dotyczyć efektywnego czasu, jakim powinien dysponować organ celem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Oczywiście kwestia ustalenia owego "efektywnego" czasu na rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy nie jest jednoznaczna i podlega ocenie. Rozważenia w szczególności wymagałoby więc np. czy podejmowanie czynności z zakresu formalnej weryfikacji żądań uznać należy za zwykłe czynności, które organ zobowiązany jest podejmować w każdym postępowaniu, a wobec tego, czy można je uznać za nadzwyczajne okoliczności niezależne od organu, zaistnienie których powinno wstrzymać bieg terminów przewidzianych przepisami k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2158/16).

Kluczowe znaczenie ma więc w tym przypadku to, że skoro art. 35 § 5 i art. 36 § 2 k.p.a. posługują się tym samym zwrotem, wskazującym na przyczyny niezależne od organu - to obowiązek poinformowania o nowym terminie załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.) występuje nie tylko w przypadku "zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu" (art. 36 § 2 k.p.a.), ale także w przypadku "opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu" (art. 35 § 5 k.p.a.) - szczególnie, że okresy te nie są tak jednoznaczne w ocenie, jak czas trwania zawieszenia postępowania, czy okres trwania mediacji.

W niniejszej sprawie nie poinformowano stron o opóźnieniach spowodowanych z winy którejś ze nich albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto organ ograniczył się do przedstawienia dat i opisu podejmowanych czynności oraz pism składanych w sprawie, nie wskazując, jakich okresów nie powinno się w ogóle wliczać do terminu załatwienia sprawy. W żaden sposób nie uzasadniałoby to jednak przekroczenia terminu do powiadomienia strony o przyczynach zwłoki. To zaś na organie, który chce się uwolnić od zarzutu bezczynności, spoczywa obowiązek wykazania okoliczności opisanych w art. 36 § 1 i § 2 oraz art. 35 § 5 k.p.a. Organ ma więc wskazać okresy, jakie należy wyłączyć z terminu na załatwienie sprawy.

Odnosząc się natomiast do zrzutu nr 1.a skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że w mającym już walor utartej linii orzeczniczej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). W tej sprawie nie zachodzi żaden z tych przypadków.

Podkreślić należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe zwalczanie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny stanu sprawy, ani też polemika z merytorycznym stanowiskiem. Przepis ten, jako samodzielna podstawa kasacyjna nie może służyć ani podważaniu ustaleń faktycznych sprawy ani prawidłowości stosowania norm prawa materialnego. Jego istota tkwi w sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich elementów lub nie poddaje się weryfikacji, co w niniejszej sprawie nie występuje.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.